Raporturi juridice de munca �sui generis� intre primar/viceprimar si unitatile administrativ-teritoriale

In Monitorul Oficial cu numarul 110 din data de 9 februarie 2017 a fost publicata Decizia nr. 16 din 26 septembrie 2016 pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie in recurs in interesul legii, cu privire la interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor:
- art. 1, art. 231 si art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare;
- art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, cu modificarile si completarile ulterioare;
art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare;
- art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata.

Decizie obligatorie incepand cu data de 09.02.2017

Chestiunea pusa in discutie a suscitat probleme de interpretare, conducand la pronuntarea unor solutii diferite, cu privire la calificarea:

1.naturii juridice a raporturilor juridice stabilite intre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala, respectiv daca acestea intra sub incidenta normelor care reglementeaza raporturile de munca, a normelor de drept administrativ sau a normelor dreptului comun civil;

2. naturii si competentei de solutionare a litigiilor nascute in legatura cu aceste raporturi juridice, atat in timpul exercitarii functiei, cat si dupa incetarea functiei, respectiv daca sunt conflicte de munca supuse jurisdictiei muncii, litigii de contencios administrativ supuse procedurii contenciosului administrativ sau litigii civile de drept comun supuse procedurii civile comune, competenta fiind determinata in mod corespunzator in favoarea instantelor specializate in solutionarea conflictelor de munca, a instantelor de contencios administrativ sau instantelor civile de drept comun.

Prin Decizia nr. 16/2016, Inalta Curte de Casatie si Justitie a admis recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta si, in consecinta, a stabilit ca:

"In interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 1, art. 231 si art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, cu modificarile si completarile ulterioare, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, si art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare:

Prevederile Codului muncii se aplica raporturilor juridice dintre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala, daca legi speciale nu contin dispozitii specifice, inclusiv dupa incetarea mandatelor."

Pentru a pronunta aceasta solutie, judecatorii Inaltei Curti au plecat, intai de toate, de la clasificarea doctrinara a raporturilor juridice, apreciind ca este esential acest aspect. Astfel, s-a avut in vedere ca:

a) Raporturile juridice dintre primar/viceprimar si unitatile administrativ-teritoriale sunt raporturi juridice de munca sui generis

Aceasta calificare a fost facuta de Inalta Curte de Casatie si Justitie, Sectiile Unite, prin Decizia in interesul legii nr. 46 din 15 decembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 495 din 16 iulie 2009, retinandu-se ca: "Prestarea muncii se realizeaza in cadrul unor raporturi sociale care, odata reglementate prin norme de drept, devin, de regula, raporturi juridice de munca.

S-a retinut ca "in aceasta categorie intra raporturile de munca (de serviciu) ale functionarilor publici civili sau militari, ale soldatilor si gradatilor voluntari, ale persoanelor care detin demnitati publice, ale magistratilor si magistratilor-asistenti, ale personalului auxiliar de specialitate din cadrul instantelor si parchetelor de pe langa acestea, ale membrilor cooperatori si raporturile juridice de munca nascute in baza incheierii contractului individual de munca."

Desi pentru pronuntarea acestei decizii Inalta Curte de Casatie si Justitie a avut a solutiona un recurs in interesul legii avand un obiect diferit, tangential, a calificat si raportul juridic dedus judecatii in prezentul dosar, asimilandu-l cu cel pentru care a fost sesizata in cauza respectiva.

In continuarea rationamentului, Instanta Suprema a retinut ca raporturile juridice de munca se pot fundamenta fie pe un contract individual de munca, materializat in urma incheierii, semnarii de catre parti, fie se pot desfasura si in lipsa acestuia - in aceasta din urma categorie fiind inclusi magistratii care "constituie o categorie speciala de personal care isi desfasoara activitatea in temeiul unui raport de munca sui generis" situatia celor care detin demnitati publice fiind asimilata, prin decizia mentionata, cu cea a acestora.

S-a retinut ca elementele evidentiate de doctrina se regasesc si in raporturile juridice in discutie, cu specificul determinat de fundamentul sau, reprezentat de actul de alegere publica si de obligatiile/drepturile ce le sunt fixate primarului/viceprimarului de norme legale/statute, precum si ale unitatii administrativ-teritoriale, mai exact ale colectivitatii care o formeaza, ce poate interveni fie prin autoritati, fie prin participare directa in cazul referendumului in controlarea activitatii acestora, asa cum prevad dispozitiile art. 73 din Legea nr. 393/2004.

Asadar, nu se poate nega raportul de subordonare care are insa un caracter specific, neputandu-se identifica cu cel clasic, specific contractului de munca .

Astfel, s-a retinut ca dispozitiile art. 3 din Legea nr. 215/2001 prevad ca "(1) Prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii. (2) Acest drept se exercita de consiliile locale si primari, (...) (4) Prin colectivitate locala se intelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritoriala", in vreme ce in art. 4 alin. (2) se arata ca "Autonomia locala priveste organizarea, functionarea, competentele si atributiile, precum si gestionarea resurselor care, potrivit legii, apartin comunei, orasului, municipiului sau judetului, dupa caz", iar in art. 3 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 se prevede ca "in exercitarea mandatului, alesii locali se afla in serviciul colectivitatii locale si sunt responsabili in fata acesteia".

S-a apreciat ca, desi art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 prevede ca viceprimarul este subordonat primarului si inlocuitorului de drept al acestuia, care ii poate delega atributiile sale, acesta, in calitate de ales local, se afla in serviciul colectivitatii locale si este responsabil in fata acesteia, cu care stabileste un raport juridic distinct.

Referitor la dependenta economica este de subliniat ca, asa cum s-a aratat anterior (cu referire la doctrina in materie), pentru activitatea desfasurata primarul/viceprimarul primeste o indemnizatie lunara, indemnizatie care, in esenta, constituie un venit salarial, venit care, in principiu, constituie - pe durata exercitarii demnitatii publice - singurul ori principalul mijloc de trai, mai ales dupa intrarea in vigoare a titlului IV (din cartea I) a Legii nr. 161/2003.

Se arata ca in prevederile legale in materie - Legea nr. 393/2004 - se fac referiri la elemente care intervin in derularea acestor raporturi juridice si ulterior incetarii acestora, ce le apropie de contractul individual de munca tipic, fara a se identifica cu acesta.

Astfel, la incetarea mandatului de primar si de viceprimar, persoanele in cauza isi reiau activitatea in executarea acelorasi contracte de munca sau acte de numire, iar la stabilirea clasei si gradului de incadrare se vor lua in calcul si perioadele lucrate in functiile de demnitate publica alese [art. 30 alin. (1)].

La incetarea mandatului, primarii si viceprimarii, care indeplinesc conditiile prevazute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari, beneficiaza, la cerere, de calcularea sau, dupa caz, de recalcularea pensiei, luandu-se in calcul si indemnizatiile lunare primite, in conditiile legii (art. 32).

Primarii si viceprimarii beneficiaza de concedii de odihna, concedii medicale, concedii fara plata, precum si de concedii platite in cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii, [art. 38 alin. (1)].

Durata exercitarii mandatului de primar si de viceprimar constituie vechime in munca si in specialitate si se ia in calcul la promovare si la acordarea tuturor drepturilor banesti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea si la recalcularea pensiei (art. 39).

De asemenea, articolul 28 din Legea nr. 393/2004 - retinut in inlaturarea calificarii de dreptul muncii cu argumentul ca, potrivit acestuia, se suspenda contractul de munca pe perioada mandatelor, nu poate fi retinut intrucat, pe de o parte, norma cuprinde in alin. (2) categorii sociale carora nu li se suspenda contractul de munca, iar pe de alta parte, acestea tin de incompatibilitatea functiei, fiind aplicabil art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, potrivit caruia functia de primar si viceprimar este incompatibila cu calitatea de functionar public sau angajat cu contract individual de munca, indiferent de durata acestuia, nefiind de neglijat nici aspectul concentrarii activitatii primarilor si viceprimarilor scopului pentru care acestia au fost alesi, de a gestiona treburile publice ale comunitatii locale.

b) Raporturile juridice in cauza nu se circumscriu unei calificari din materia Codului civil, ca fiind raporturi juridice civile

Judecatorii Inaltei Curti au aratat ca natura juridica a raporturilor dintre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala nu poate fi aceea a unui mandat civil.

S-a retinut ca, desi in cadrul raporturilor civile mandatarul este obligat sa actioneze in limitele insarcinarilor primite de la mandant, subordonarea caracteristica pentru raportul juridic de munca implica incadrarea in colectivul de munca al unui angajator determinant, intr-o structura organizatorica si intr-o anumita ierarhie functionala.

In acest cadru organizatoric prestabilit are loc prestarea muncii, spre deosebire de contractele civile in baza carora cel ce se obliga sa desfasoare activitatea in folosul altuia isi organizeaza singur munca, fara a se incadra intr-un colectiv si fara a se subordona celui cu care a contractat.

S-a mai retinut si faptul ca subordonarea mai implica obligatia de a se respecta disciplina muncii, aceasta obligatie avand ca o componenta esentiala respectarea programului de lucru, desfasurarea muncii cu caracter de continuitate, in cadrul unui numar minim de ore pe zi, intr-o perioada determinata - elemente ale raportului juridic de munca tipic ce se regasesc in raporturile in discutie, insa cu o specificitate caracteristica a subordonarii.

In cazul mandatului perioada de indeplinire a acestuia nu constituie vechime in munca si in specialitate si nu se ia in calcul la promovare si la acordarea tuturor drepturilor banesti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea si la recalcularea pensiei, asa cum prevede art. 39 din Legea nr. 393/2004 pentru alesii locali.

S-a apreciat ca raspunderea civila delictuala alcatuieste dreptul comun al raspunderii civile, care intervine atunci cand este incalcata obligatia generala, care revine tuturor, aceea de a nu vatama drepturile altora prin fapte ilicite.

Raportul dintre raspunderea civila delictuala si raspunderea contractuala este cel de la general la special, astfel incat, odata ce nu sunt indeplinite conditiile raspunderii civile contractuale, opereaza raspunderea civila delictuala in masura in care s-a produs un fapt ilicit culpabil.

Cu toate acestea, intrucat raporturile juridice in discutie sunt raporturi juridice de munca, sui generis, pentru care nu se incheie contracte individuale de munca, supuse Codului muncii, potrivit dispozitiilor art. 278 alin. (2) din acest cod, in cazurile speciale in discutie este inlaturata orice discutie privind raportul dintre raspunderea civila delictuala si cea contractuala, precum si privind regula de principiu in sensul ca raspunderea patrimoniala este o forma a raspunderii contractuale.

Inalta Curte a invederat ca nu poate fi retinuta raspunderea civila delictuala nici in ceea ce priveste regimul aplicabil in functie de momentul formularii actiunii in raspundere patrimoniala - in timpul/in afara mandatului.

In cazurile in discutie sunt aplicabile normele Codului muncii, potrivit art. 1 alin. (2) si art. 278 alin. (2) din acest cod, care nu disting in acest sens (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus),

Odata calificate raporturile juridice deduse judecatii ca fiind raporturi de munca, acestea sunt supuse dispozitiilor Codului muncii, care, in capitolul III din titlul XI, reglementeaza raspunderea patrimoniala atat in cazul pagubelor produse din vina si in legatura cu functia - art. 254, cat si in cazul sumelor incasate nedatorat - art. 256.

Distinctia nu a fost confirmata nici de Plenul Tribunalului Suprem prin Decizia nr. 1 din 16 februarie 1967, prin care s-a statuat relativ la raspunderea materiala reglementata de fostul Cod al muncii, pentru o paguba descoperita dupa desfacerea contractului de munca, retinandu-se ca aceasta decurge din activitatea desfasurata si din modul in care s-au indeplinit atributiile de serviciu, iar o atare situatie genereaza un litigiu de munca ce nu se poate transforma, datorita unei imprejurari intamplatoare, intr-un litigiu de drept comun, astfel incat procedura aplicabila pentru recuperarea pagubei ce a fost descoperita dupa incetarea raporturilor de munca este cea prevazuta pentru persoanele incadrate in munca .

Rationamentul este valabil si din perspectiva dispozitiilor noului Cod al muncii atat timp cat raporturile juridice in discutie sunt raporturi juridice de munca, iar calificarea naturii litigiului este determinata de faptul ca acesta este generat de un raport juridic de munca, iar fapta cauzatoare de prejudiciu este savarsita in exercitarea functiei, neavand astfel relevanta data la care se solicita sanctionarea.

Cu titlu particular, pot fi insa situatii cand, in ipoteza producerii unui prejudiciu unitatii administrativ-teritoriale, primarul/viceprimarul vinovat sa raspunda civil delictual, nu patrimonial dupa regulile din dreptul muncii, si anume atunci cand fapta prejudiciabila nu este savarsita in legatura cu functia sau prejudiciul este urmarea unei infractiuni .

Aplicarea dispozitiilor Codului civil este permisa de dispozitiile art. 278 alin. (1) din Codul muncii care, coroborat cu alin. (2) al aceluiasi articol si alin. (2) al art. 1, contureaza urmatoarea ordine: raportului juridic de munca i se aplica reglementarile speciale, iar daca acestea sunt insuficiente si specificul raportului de munca permite, i se aplica normele din Codul muncii; numai atunci cand nici acestea nu sunt indestulatoare, se vor aplica dispozitiile legislatiei civile.

c) Raporturile juridice in cauza nu pot fi calificate sub incidenta normelor de drept administrativ

S-a retinut ca Primarii/Viceprimarii nu sunt functionari publici in sensul Legii nr. 188/1999, pentru a putea fi atrasa incidenta dispozitiilor art. 109 din aceasta lege. Mai mult, in art. 6 lit. e) din Legea nr. 188/1999 se arata ca prevederile acestei legi nu se aplica persoanelor numite sau alese in functii de demnitate publica, iar primarul/viceprimarul detin astfel de functii, astfel cum rezulta, de exemplu, din legile-cadru de salarizare, Legea nr. 176/2010 privind integritatea in exercitarea functiilor si demnitatilor publice, pentru modificarea si completarea Legii nr. 144/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate, precum si pentru modificarea si completarea altor acte normative si Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.

Raporturile juridice dintre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala nu intra nici sub incidenta dispozitiilor Legii nr. 554/2004, cu exceptia art. 19 si a dispozitiilor din legile speciale in materie, dar dintr-o alta perspectiva .

Art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004 prevede ca intr-un astfel de litigiu este necesar ca una dintre parti sa fie o autoritate publica, primarul/viceprimarul reprezentand o astfel de autoritate, insa este necesar, cumulativ (determinat de conjunctia "iar"), ca acesta sa se fi nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim - norma ce se regaseste in dosarul de fata doar cu titlu de exceptie .

Calificarea raporturilor juridice in discutie nu este determinata de natura actului constatator al prejudiciului sau a celui in legatura cu care s-a retinut nerespectarea sau indeplinirea defectuoasa a functiei.

De regula, actiunile unitatii administrativ-teritoriale sunt determinate de acte de control intocmite de Curtea de Conturi pentru care, prin norme speciale, se prevede procedura de contestare in fata instantelor de contencios administrativ.

Astfel, potrivit art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, litigiile rezultate din activitatea Curtii de Conturi se solutioneaza de instantele judecatoresti specializate, iar potrivit art. 227 din Regulamentul privind organizarea si desfasurarea activitatilor specifice Curtii de Conturi, precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activitati, aprobat de plenul Curtii de Conturi prin Hotararea nr. 155/2014, impotriva incheierii emise de comisia de solutionare a contestatiilor, conducatorul entitatii verificate poate sesiza instanta de contencios administrativ competenta in termen de 15 zile calendaristice de la data confirmarii de primire a incheierii, in conditiile legii contenciosului administrativ.

Natura actului de control nu poate determina natura contencios administrativa a litigiului, cu competenta aferenta, intrucat, pe de o parte, in cadrul care intereseaza prezentul dosar nu se analizeaza legalitatea acestuia (nici nu este parte organul emitent), iar, pe de alta parte, acesta (in urma contestarii sau prin necontestare) sustine numai probator actiunile pe care le poate formula unitatea administrativ-teritoriala (ce reclama o paguba/plata unei sume nedatorate) impotriva primarului/ viceprimarului, in temeiul raportului juridic legat intre acestia si a modului de indeplinire a functiei exercitate in baza acestuia - iar pentru acestea Codul muncii pune la dispozitie cai de recuperare, cum s-a aratat mai sus.

Pentru aceleasi motive, nici natura actului in legatura cu care se reclama indeplinirea defectuoasa a atributiilor si producerea, astfel, a unei pagube in patrimoniul unitatii administrativ-teritoriale - constatate printr-un act de control nu poate influenta raportul juridic in discutie, cu efecte si asupra competentei de solutionare.

Nu conteaza, prin urmare, natura actului care constata prejudiciul/plata nedatorata reclamat(a) sau a actului in legatura cu care se constata indeplinirea defectuoasa a functiei, intrucat in toate ipotezele se pune numai problema prejudiciului/platii nedatorate, care au caracter definitiv/irevocabil, prin contestare sau necontestare.

Toate pagubele produse unitatii administrativ-teritoriale au acelasi regim juridic in urma ramanerii definitive a actelor de constatare, nemaiputandu-se discuta aspecte privind legalitatea/temeinicia acestora.

Art. 278 alin. (2) din Codul muncii impune mai multe cerinte, care sunt indeplinite, ceea ce inseamna ca litigiile in legatura cu acestea sunt cu privire la conflicte de munca de competenta materiala a instantelor de conflicte de munca, in lumina dispozitiilor art. 269 alin. (1) din acelasi cod, daca prin lege speciala nu se prevede altfel.

Astfel, raporturile juridice in cauza sunt raporturi juridice de munca (cum s-a detaliat mai sus) neintemeiate pe un contract individual de munca .

Reglementarile speciale nu sunt complete, cerinta ce poate fi discutata si din perspectiva art. 1 alin. (2) din Codul muncii, care prevede ca se aplica dispozitiile acestui cod si raporturilor de munca reglementate prin legi speciale, numai in masura in care acestea nu contin dispozitii specifice derogatorii.

Legile speciale nu reglementeaza expres regimul raporturilor juridice in discutie, insa intervin partial in derularea acestora, inclusiv prin stabilirea jurisdictiei aplicabile in situatii strict determinate - ceea ce inseamna ca prevederile Codului muncii se aplica raporturilor juridice dintre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala, daca legi speciale nu contin dispozitii specifice.

Astfel, de exemplu:

- art. 70 din Legea nr. 393/2004 prevede ca impotriva sanctiunii prevazute la art. 69 alin. (1) lit. c) si d) - diminuarea indemnizatiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni si eliberarea din functie (cu alte cuvinte incetarea raportului de munca) - viceprimarul se poate adresa instantei de contencios administrativ competente;

- art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevede ca atunci cand persoana vatamata a cerut anularea actului administrativ, fara a cere in acelasi timp si despagubiri, acestea pot fi solicitate instantelor de contencios administrativ, cererile supunandu-se normelor acestei legi in ceea ce priveste procedura de judecata si taxele de timbru - despagubirile putand fi reprezentate de indemnizatia de care primarul/viceprimarul a fost lipsit prin actul administrativ anulat, indemnizatie care este aferenta raportului juridic de munca dintre parti si care este similara drepturilor salariale din materia dreptului muncii in cazul anularii unei decizii de desfacere a contractului individul de munca;

- potrivit art. 34 din Legea-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice nr. 330/2009, solutionarea contestatiilor in legatura cu stabilirea salariilor de baza individuale, a sporurilor, a premiilor si a altor drepturi care se acorda potrivit acestei legi este de competenta ordonatorilor de credite, impotriva masurilor dispuse in solutionarea contestatiilor persoana nemultumita putandu-se adresa instantei competente potrivit acestei norme legale.

Aplicarea lor nu este incompatibila cu specificul raporturilor de munca respective. Astfel, nu se poate identifica vreo incompatibilitate a dispozitiilor Codului muncii cu specificul raporturilor de munca in cauza, in mod evident in afara celor pentru care legiuitorul a intervenit, dintre care s-au subliniat mai sus cateva ipoteze, cu titlu de exemplu.

In concluzie, s-a retinut ca art. 1 alin. (2) si art. 278 alin. (2) din Codul muncii reprezinta texte legale care rezolva toate problemele, impunand o reformulare, din perspectiva normelor legale sub incidenta carora acestea isi gasesc solutionarea.

Prelucrat de Avocat Andrei-Gheorghe Gherasim, Colaborator Cabinet de Avocat "Marius-Catalin Predut"