Deciziile de stabilire a drepturilor salariale nu reprezinta acte administrative in sensul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

Prin Decizia nr. 9/2017, publicata in Monitorul Oficial numarul 988 din data de 13 decembrie 2017, Inalta Curte de Casatie si Justitie a admis recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta si a statuat urmatoarele: „In interpretarea unitara a dispozitiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 si a art. 11 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 83/2014, dispozitiile legale nu instituie o procedura prealabila sesizarii instantelor din cadrul jurisdictiei muncii cu actiuni avand ca obiect obligarea angajatorilor la plata, in temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de munca sau acte aditionale la acestea din urma.”.

Instantele din cadrul jurisdictiei muncii au fost sesizate cu actiuni prin care salariatii platiti din fonduri publice au solicitat obligarea angajatorilor lor la plata unor drepturi salariale care nu au fost recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de munca sau acte aditionale la acestea din urma. Situatia de fapt avuta in vedere se caracterizeaza atat prin lipsa unui act al ordonatorului de credite sau act aditional la contractul individual de munca prin care sa se fi facut aplicarea Legii-cadru nr. 330/2009, a Legii-cadru nr. 284/2010, a Legii nr. 285/2010 sau a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 83/2014, cat si mai ales prin existenta unui asemenea act juridic a carui anulare (sau revocare) nu a fost solicitata nici in procedura prevazuta de prevederile legale incidente, nici in cadrul actiunilor.

S-a constatat ca instantele au interpretat diferit prevederile legale cu privire la instituirea de catre acestea a unei proceduri prealabile sesizarii instantelor din cadrul jurisdictiei muncii.

Unele instante au apreciat ca prevederile legale aflate in discutie instituie o procedura prealabila, fiind identificate in acest sens urmatoarele categorii de solutii:

a) respingerea actiunii ca inadmisibila sau ca prematura, intrucat reclamantii nu au urmat procedura prealabila;

b) respingerea actiunii pe fond, retinandu-se ca:

- salariatul se poate adresa instantelor din cadrul jurisdictiei muncii in lipsa emiterii si/sau comunicarii actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale;

- salariatul se poate adresa instantelor din cadrul jurisdictiei muncii in conditiile formularii unei contestatii administrative la ordonatorul principal de credite care stabilise anterior salariul prin act administrative;

- acoperirea neregularitatii constand in nerespectarea procedurii prealabile ca urmare a neinvocarii ei in conditiile art. 109 din Codul de procedura civila din 1865, respectiv art. 193 alin. (2) din Codul de procedura civila.

Chiar daca prin aceste din urma trei categorii de solutii instantele au analizat fondul cauzei in lipsa parcurgerii, in intregime sau partial, a procedurii de contestare prevazute de prevederile legale analizate, rezulta implicit ca au considerat ca aceasta constituie o procedura prealabila sesizarii instantelor din cadrul jurisdictiei muncii, a carei nerespectare nu atrage inadmisibilitatea actiunii doar in cazuri exceptionale, respectiv cand fie nu exista si/sau nu s-a comunicat un act care sa poata fi contestat, fie exceptia inadmisibilitatii nu a fost invocata de catre parat in termenul legal. Se retine si opinia ca procedura de contestare se considera indeplinita daca salariatul a formulat contestatie administrativa, chiar daca prin actiunea sa a solicitat doar plata drepturilor salariale, fara a contesta, macar in cadrul acestei actiuni, actul prin care i-a fost stabilit salariul.

In acelasi timp, alte instante au apreciat ca dispozitiile legale analizate nu au instituit o procedura prealabila sesizarii instantelor din cadrul jurisdictiei muncii.

Dintre acestea din urma, unele instante au retinut, in analiza fondului cauzei, ca, in conditiile neparcurgerii de catre salariati a procedurii de contestare instituite de prevederile legale incidente, respectiv ale necontestarii actului ordonatorului de credite, a contractului individual de munca ori a actelor aditionale la acesta prin care au fost stabilite drepturile salariale, angajatorii nu pot fi obligati la plata unor drepturi salariale care nu au fost recunoscute aceste acte juridice. S-a apreciat ca respectiva procedura de contestare constituie singura cale prin care salariatii pot obtine alte drepturi salariale decat cele care rezulta din actele juridice mentionate, iar, prin formularea unor pretentii in cadrul jurisdictiei muncii, se tinde in realitate la contestarea respectivelor acte juridice cu eludarea procedurii prevazute in acest sens de lege, ceea ce nu este permis .

Dimpotriva, alte instante au considerat ca procedura de contestare prevazuta de dispozitiile legale analizate nu inlatura dreptul salariatilor de a obtine in cadrul jurisdictiei muncii obligarea angajatorilor la plata unor drepturi salariale prevazute de lege, dar care nu au fost recunoscute prin acte administrative ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de munca sau acte aditionale la acestea din urma. S-a retinut in acest sens incidenta liberului acces la justitie, astfel incat salariatul poate adresa instantelor din cadrul jurisdictiei muncii revendicarile salariale in termenul de prescriptie de trei ani.

A retinut instanta suprema ca in anexele legilor-cadru de salarizare pe familii ocupationale exista si prevederi speciale aplicabile principiului specialia generalibus derogant, pentru personalul salarizat in baza acestor anexe . Cu titlu de exemplu, pentru familia ocupationala de functii bugetare "justitie", dispozitiile art. 7 din cap. VIII din anexa VI la Legea nr. 284/2010 prevad ca "personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemultumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestatie, in termen de 15 zile de la data comunicarii actului administrativ al ordonatorului de credite, la organele de conducere ale Ministerului Justitiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, Directiei Nationale Anticoruptie, Directiei de Investigare a Infractiunilor de Criminalitate Organizata si Terorism, la Colegiul de conducere al Inaltei Curti de Casatie si Justitie ori, dupa caz, la colegiile de conducere ale curtilor de apel sau parchetelor de pe langa acestea. Contestatiile se solutioneaza in termen de cel mult 30 de zile ".

Alineatul (2) al aceluiasi articol prevede ca, "impotriva hotararilor organelor prevazute la alin. (1) se poate face plangere, in termen de 30 de zile de la comunicare, la Sectia de contencios administrativ a Inaltei Curti de Casatie si Justitie pentru hotararile Colegiului de conducere al Inaltei Curti de Casatie si Justitie sau, dupa caz, a Curtii de Apel Bucuresti pentru celelalte hotarari. Hotararile pronuntate sunt irevocabile."

A constatat Inalta Curte ca, in aceasta situatie, legea instituie o procedura speciala in fata ordonatorului de credite, urmata de o procedura judiciara in contencios administrativ.

Spre deosebire de norma speciala, care instituie o procedura speciala in fata ordonatorului de credite, dispozitia cu aplicare generala nu instituie o procedura prealabila in sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, intrucat nu este urmata de o actiune in contencios administrativ, salariatul nemultumit urmand a se indrepta la instanta competenta in ceea ce priveste raportul sau de munca .

Astfel, personalul contractual si personalul asimilat acestuia (cu titlu de exemplu, functii de demnitate publica numite sau alese) se pot adresa la instanta de dreptul muncii, potrivit art. 208 din Legea nr. 62/2011 coroborate cu art. 1, art. 170-171, art. 266 si art. 269 din Codul muncii, iar functionarii publici la instanta de contencios administrativ, potrivit Legii nr. 188/1999.

Conform art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al functionarului public sunt de competenta sectiei de contencios administrativ si fiscal a tribunalului, cu exceptia situatiilor pentru care este stabilita expres prin lege competenta altor instante.

De asemenea, a retinut instanta suprema, chiar daca actul de stabilire a drepturilor salariale este denumit act administrativ in alin. (2) al art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010, art. 12 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 103/2013, art. 11 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 83/2014, fata de distinctia facuta la alin. (4) din aceleasi dispozitii legale, referitor la instantele competente, acesta nu reprezinta decat inscrisul doveditor prin care angajatorul face aplicarea dispozitiei de salarizare (aspect ce tine de organizarea proprie si functionarea interna), fara a dobandi sensul de act emis, chiar cu caracter individual, in exercitarea atributiilor de putere cu care un organ administrativ a fost investit.

Aceasta cu atat mai mult cu cat, in ceea ce priveste personalul contractual, calitatea de angajator cu atributii de ordonator de credite poate fi orice persoana juridica care utilizeaza venituri de la bugetul statului, fara a fi obligatoriu, si o autoritate publica in sensul art. 1 si art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 (a se vedea Decizia nr. 28 din 24 aprilie 2017 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, conform careia notiunea de autoritate publica nu este similara cu cea de institutie publica).

Din cele aratate rezulta ca, daca in legile-cadru se putea contesta, in procedura speciala, salariul de baza, dar si sporurile, premiile, alte drepturi salariale acordate prin lege, potrivit actelor normative anuale de salarizare, se contesta la ordonatorul de credite doar salariile de baza/de incadrare stabilite de acesta.

Prin urmare, ar putea fi calificata ca fiind o procedura administrativa interna, obligatorie numai in situatia in care angajatorul a emis un act de stabilire a salariului de baza, fixarea unui termen de contestare a acestuia fiind menita sa confere siguranta actului intrat in circuitul civil.

Daca angajatorul a emis si a comunicat decizia de stabilire a salariilor, salariatul trebuie sa urmeze procedura speciala obligatorie, statornicita de legile salarizarii in vigoare la momentul respectiv.

De asemenea, angajatii trebuie sa urmeze procedura prealabila atunci cand sesizeaza instanta de contencios administrativ cu actiuni ce au ca obiect anularea/revocarea/ modificarea actelor administrative - comunicate - prin care angajatorii carora li se aplica dispozitiile ar. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 si art. 11 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 83/2014 au facut incadrarea/reincadrarea personalului platit din fonduri publice si au stabilit drepturile salariale ce se acorda potrivit acestei incadrari/reincadrari, respectiv au stabilit salariile de baza.

Rolul procedurii descrise in legile de salarizare este tocmai asigurarea posibilitatii ordonatorului de credite de a corecta rapid orice eroare in stabilirea salariilor.

Per a contrario, nu fac obiectul procedurii de contestare administrativa alte categorii de drepturi (sporuri, compensatii, ajutoare) reglementate de lege, ce pot intra in venitul brut al salariatului, nerecunoscute de angajator, si nici eventualele solicitari de acordare retroactiva a oricaror drepturi salariale, pentru aceste situatii este aplicabil dreptul comun care permite formularea unei actiuni directe la instanta competenta a statua asupra litigiilor privind drepturile salariale pretinse de parti, recunoscute sau nu de ordonatorii de credite.

Prin urmare, atunci cand pretentiile angajatilor nu rezulta dintr-o incadrare/reincadrare pretins nelegala, ci vizeaza obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum si atunci cand angajatorul nu a emis un act administrativ/act aditional la contractul individual de munca ori actul respectiv nu a fost comunicat angajatilor, admisibilitatea cererii de chemare in judecata cu care salariatul a investit instanta specializata in litigii de munca nu este conditionata de parcurgerea procedurii prealabile.

In concluzie, Inalta Curte a constatat ca, in conditiile in care obiectul litigiilor este reprezentat de actiuni avand ca obiect obligarea angajatorilor la plata, in temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de munca sau acte aditionale la acestea din urma, textele de lege mentionate, respectiv art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010, art. 11 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 83/2014, urmeaza a se interpreta in sensul ca nu instituie o procedura prealabila sesizarii instantelor din cadrul jurisdictiei muncii cu aceste litigii.

Decizia nr. 9/2017 este obligatorie pentru instantele de judecata de la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.

Autor:Avocat Mirela Nedelea, Colaborator MCP Cabinet Avocati Pitesti - Arges