Procedura speciala a atacarii hotararilor de validare a consilierilor locali � aspecte de constitutionalitate

Legea administratiei publice locale, in prezent abrogata partial prin Ordonanta de Urgenta nr. 57/2019 privind Codul Administrativ a suferit numeroase modificari si completari de-a lungul timpului. Astfel, prevederile cu privire la validarea si, respectiv, atacarea hotararii de validare sau invalidare a mandatelor consilierilor locali au fost modificate prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 20/2008 privind unele masuri pentru organizarea si desfasurarea alegerilor pentru autoritatile administratiei publice locale. Aceste dispozitii sunt in vigoare si in prezent, pana la data desfasurarii alegerilor pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale care se organizeaza incepand cu anul 2020.

In reglementarea anterioara anului 2008, legea nu prevedea posibilitatea atacarii hotararii de validare sau invalidare a mandatelor consilierilor locali.

Legea, dispunea doar ``ca termenul de constituire a consiliului local este de 25 de zile de la data alegerilor. In acest scop, consilierii alesi sunt convocati in sedinta de constituire de catre prefectul judetului, in cel mult 5 zile de la pronuntarea hotararii de validare de catre instanta de judecata . La aceasta sedinta de constituire, prefectul poate participa personal sau prin reprezentant.

La sedinta de constituire poate participa si primarul care a fost ales si validat, sau daca nu a fost inca validat participa candidatul declarat castigator la alegerile pentru functia de primar.

Sedinta este legal constituita potrivit alin. (2) daca participa majoritatea consilierilor locali alesi si validati. In cazul in care nu se poate asigura aceasta majoritate, peste 3 zile se va organiza o noua sedinta. In acest scop prefectul va emite un nou ordin de convocare. Daca nici de aceasta data nu se prezinta majoritatea consilierilor alesi si validati de catre biroul electoral de circumscriptie, prefectul va face o noua convocare peste alte 3 zile, emitand in acest scop un nou ordin .

Daca nici la a treia convocare nu se prezinta majoritatea consilierilor alesi si validati, din cauza absentei nemotivate, instanta va declara vacante locurile celor care au lipsit nemotivat la oricare din cele trei convocari.``[1]

Astfel, prin introducerea in 2008 a unui nou alineat ce prevede posibilitatea atacarii la instanta de contencios administrativ a hotararii, legiuitorul s-a ingrijit de asigurarea controlului judecatoresc in materie. Cu toate acestea, prevazand o procedura speciala in acest sens, astfel incat hotararea pronuntata de instanta de contencios administrativ este definitiva si irevocabila, aceste dispozitii au cauzat nemultumiri, in sensul lipsirii de controlul judecatoresc prin imposibilitatea atacarii hotararii pronuntata in prima instanta.

Curtea Constitutionala a Romaniei a raspuns acestor critici prin Decizia nr. 119/2019.

1. Exceptia de neconstitutionalitate

1.1 Obiectul exceptiei

Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 31¹ alin. (2) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, introdus prin art. III pct. 4 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 20/2008 privind unele masuri pentru organizarea si desfasurarea alegerilor pentru autoritatile administratiei publice locale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 177 din 7 martie 2008, cu modificarile ulterioare, aprobata prin Legea nr. 5/2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 104 din 20 februarie 2009. Textul de lege criticat are urmatorul cuprins:

- Art. 31¹ alin. (2): "(2) Instanta de contencios administrativ se pronunta in cel mult 30 de zile . In acest caz, procedura prealabila nu se mai efectueaza, iar hotararea primei instante este definitiva si irevocabila."

1.2 Pozitia autorului exceptiei

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine ca dispozitiile art. 311 alin. (2) teza finala din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, prin faptul ca elimina controlul judecatoresc asupra hotararilor pronuntate in prima instanta in materia cauzelor avand ca obiect anularea hotararilor de validare/invalidare a mandatelor de consilier local, aduc atingere principiului liberului acces la justitie, dreptului la un proces echitabil, dreptului la aparare, unicitatii, impartialitatii si egalitatii justitiei, golindu-se astfel de continut principiul exercitarii cailor de atac. Este invocata Decizia nr. 190 din 12 februarie 2009, prin care Curtea Constitutionala a statuat ca primele patru hotarari adoptate in cadrul sedintei de constituire a consiliilor locale (si anume Hotararea nr. 1 - pentru alegerea membrilor comisiei de validare a alegerilor consilierilor locali, Hotararea nr. 2 - de consemnare a rezultatului validarii mandatelor de consilieri locali, Hotararea nr. 3 - de declarare a consiliului local ca legal constituit si Hotararea nr. 4 - de consemnare a rezultatului alegerii presedintelui de sedinta a consiliului local) reprezinta hotarari cu caracter constatator, care nu produc efecte juridice si nu pot forma obiectul unor actiuni in justitie. In aceste conditii, autorul exceptiei apreciaza ca singura hotarare ce poate fi atacata este cea privind validarea sau invalidarea mandatelor, deoarece numai in acest caz se pune problema incalcarii unui drept electoral sau a unui interes legitim . Asadar, aceasta hotarare trebuie sa beneficieze de un veritabil control judecatoresc (fond si recurs), la fel ca toate celelalte acte administrative supuse controlului de legalitate, in conditiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Cata vreme se admite ideea ca in cazul acestor hotarari privind validarea/invalidarea mandatelor de consilier local se pune problema incalcarii unui interes legitim, nu exista nicio ratiune pentru care controlul judecatoresc sa fie discriminatoriu, in raport cu toate celelalte cauze de contencios administrativ in care, de asemenea, se ridica problema incalcarii unui interes legitim, si atenuat, prin eliminarea caii de atac a recursului.

Se mai arata ca lipsa oricarei cai de atac impotriva hotararii de prima instanta determina, pe de o parte, o mai mare lejeritate in aprecierea cauzei din partea judecatorului care cunoaste faptul ca solutia sa nu va putea fi in niciun caz reformata, si, pe de alta parte, imposibilitatea inlaturarii unor greseli de judecata care produc consecinte foarte grave (in speta in care s-a invocat exceptia s-a pus problema reluarii intregii proceduri de validare a tuturor consilierilor locali). In atare conditii, autorul exceptiei sustine ca nu sunt indeplinite cerintele prevazute de art. 53 din Constitutie pentru restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati. Totodata, acesta invoca Decizia nr. 500 din 15 mai 2012, prin care Curtea Constitutionala a hotarat ca prevederile art. 118 alin. (31) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 195/2002 privind circulatia pe drumurile publice, care au eliminat calea de atac a recursului in materia contraventiilor rutiere, sunt neconstitutionale.

Astfel, textele constitutionale invocate in sustinerea exceptiei de neconstitutionalitate sunt cele cuprinse la art. 21 alin. (1) si (2) referitoare la accesul liber la justitie, art. 24 alin. (1) privind dreptul la aparare, art. 53 - Restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati, art. 124 alin. (2) potrivit carora justitia este unica, impartiala si egala pentru toti si ale art. 129 - Folosirea cailor de atac. De asemenea sunt invocate si prevederile art. 13 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, referitoare la dreptul la un remediu efectiv.

1.3 Pozitiile instantei si autoritatilor publice sesizate conform legii

Curtea de Apel Craiova - Sectia contencios administrativ si fiscal considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata. Invocand jurisprudenta Curtii Constitutionale in materie, se arata ca procesul de alegere si de constituire a autoritatilor publice locale este caracterizat prin celeritate si ca accesul liber la justitie nu inseamna accesul, in toate cazurile, la toate structurile judecatoresti si la toate caile de atac, iar legiuitorul poate institui, in considerarea unor situatii deosebite, reguli speciale de procedura, ca modalitati de exercitare a drepturilor procedurale.

Guvernul considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, sens in care invoca jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale, respectiv deciziile nr. 117 din 3 martie 2016, nr. 1.129 din 23 septembrie 2010 si nr. 792 din 3 iunie 2010.

1.4 Pozitia Curtii Constitutionale

Analizand criticile de neconstitutionalitate formulate, referitoare, in esenta, la pretinsa ingradire a accesului la justitie prin caracterul definitiv al hotararii judecatoresti pronuntate de prima instanta, Curtea Constitutionala retine ca a mai examinat, in jurisprudenta sa, constitutionalitatea dispozitiilor art. 311 alin. (2) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, din perspectiva unor critici similare celor formulate in dosarul de fata si prin raportare la aceleasi texte constitutionale si conventionale. In acest sens sunt ilustrative Decizia nr. 117 din 3 martie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 384 din 20 mai 2016, Decizia nr. 284 din 23 mai 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 449 din 22 iulie 2013, Decizia nr. 1.129 din 23 septembrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 772 din 18 noiembrie 2010, Decizia nr. 792 din 3 iunie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 495 din 19 iulie 2010, sau Decizia nr. 101 din 20 ianuarie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 134 din 4 martie 2009.

Prin deciziile mai sus mentionate, Curtea Constitutionala a statuat ca textul de lege criticat este constitutional, intrucat caracterul definitiv al unei hotarari judecatoresti pronuntate in prima instanta nu este de natura sa determine ingradirea accesului liber la justitie al persoanei interesate si nici a dreptului la un proces echitabil sau a dreptului la aparare. Curtea a precizat ca dispozitiile art. 311 din Legea nr. 215/2001 sunt norme cu caracter special, prin care se reglementeaza procedura de contestare in justitie a hotararilor consiliilor locale privind validarea sau invalidarea mandatelor de consilier local, avand in cele din urma ca finalitate declararea ca legal constituit a consiliului local, care sa exprime configuratia politica, asa cum aceasta a rezultat din vointa electoratului. Intregul proces de alegere si de constituire a autoritatilor publice locale este caracterizat prin celeritate si tocmai aceasta este si ratiunea pentru care prevederile legale criticate stabilesc termene scurte, imperative, pentru depunerea la instanta a contestatiei si pentru solutionarea acesteia, hotararile judecatoresti pronuntate in prima instanta fiind definitive, fara a se putea sustine incalcarea accesului liber la justitie sau a dreptului la un proces echitabil.

Totodata, fata de invocarea dispozitiilor art. 13 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, referitor la recunoasterea dreptului la cel putin o cale de atac, Curtea a aratat ca dreptul la doua grade de jurisdictie, potrivit art. 2 din Protocolul nr. 7 la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, este un drept specific materiei penale, si nu domeniului electoral. Reglementarile internationale in materie nu impun accesul la totalitatea gradelor de jurisdictie sau la toate caile de atac prevazute de legislatiile nationale, art. 13 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale consacrand numai dreptul persoanei la un recurs efectiv in fata unei instante nationale, deci posibilitatea de a accede la un grad de jurisdictie (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 165 din 25 februarie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010).

Curtea a mai reamintit ca accesul liber la justitie nu presupune, in toate cazurile, accesul la toate structurile judecatoresti - judecatorii, tribunale, curti de apel, Inalta Curte de Casatie si Justitie - si la toate caile de atac prevazute de lege, deoarece competenta si procedura de judecata sunt stabilite de legiuitor, iar acesta, asigurand posibilitatea de a ajunge in fata instantelor judecatoresti in conditii de egalitate, poate stabili reguli deosebite, pentru situatii deosebite in mod obiectiv si rational (a se vedea, in acest sens, Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Asadar, Curtea a constatat ca prevederile art. 311 alin. (2) teza finala din Legea nr. 215/2001 sunt in concordanta si cu dispozitiile art. 129 din Constitutie, potrivit carora, "impotriva hotararilor judecatoresti, partile interesate si Ministerul Public pot exercita caile de atac, in conditiile legii." Textul constitutional citat lasa la latitudinea legiuitorului reglementarea cailor de atac, ceea ce ii permite acestuia din urma ca, in situatii justificate in mod obiectiv, sa excepteze de la exercitarea lor anumite hotarari judecatoresti. Or, asa cum s-a aratat mai sus, in materie electorala primeaza principiul celeritatii in configurarea stabila a componentei consiliului local ca autoritate administrativa locala, astfel ca legiuitorul a reglementat, la art. 311 alin. (1) din legea criticata, calea de atac impotriva hotararii (act administrativ) de validare sau invalidare a mandatelor, hotararea instantei de contencios administrativ competente fiind definitiva.

Cu privire la pretinsa incidenta a considerentelor pentru care Curtea Constitutionala a constatat, prin Decizia nr. 500 din 15 mai 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 492 din 18 iulie 2012, neconstitutionalitatea dispozitiilor art. 118 alin. (31) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 195/2002 privind circulatia pe drumurile publice, Curtea a retinut, prin Decizia nr. 117 din 3 martie 2016, ca solutia pronuntata prin decizia amintita a fost justificata de o serie de elemente specifice, care nu se regasesc in situatia textului de lege care formeaza obiectul prezentei exceptii de neconstitutionalitate. Dintre acestea, determinante au fost faptul ca dispozitiile de lege analizate prin Decizia nr. 500 din 15 mai 2012 eliminau o cale de atac care existase in reglementarea anterioara, precum si imprejurarea ca sanctiunea contraventionala a fost considerata "o acuzatie in materie penala", in lumina jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, astfel ca se impunea existenta unui dublu grad de jurisdictie, potrivit art. 2 din Protocolul nr. 7 la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.

In aceste conditii, in care Curtea nu a constatat incalcarea vreunui drept fundamental invocate, nu pot fi incidente nici prevederile constitutionale ale art. 53, referitoare la conditiile limitative de restrangere a exercitiului unui drept sau al unor libertati.

Intrucat nu au intervenit elemente noi, de natura sa justifice schimbarea jurisprudentei Curtii Constitutionale la care s-a facut referire, atat solutia pronuntata anterior, cat si considerentele care au fundamentat-o isi pastreaza valabilitatea si in prezenta cauza.

1.5 Solutia Curtii Constitutionale

In considerarea acestor argumente, Curtea Constitutionala a respins, ca neintemeiata, prin Decizia Decizia nr. 119/2019, criticile de constitutionalitate formulate si a constatat ca prevederile art. 31¹ alin. (2) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 sunt constitutionale in raport cu criticile formulate.

2. Concluzii

Retinem, in concluzie, ca accesul liber la justitie nu presupune, in toate cazurile, accesul la toate structurile judecatoresti - judecatorii, tribunale, curti de apel, Inalta Curte de Casatie si Justitie - si la toate caile de atac prevazute de lege, deoarece competenta si procedura de judecata sunt stabilite de legiuitor, iar acesta, asigurand posibilitatea de a ajunge in fata instantelor judecatoresti in conditii de egalitate, poate stabili reguli deosebite, pentru situatii deosebite in mod obiectiv si rational.

Mai mult decat atat, in materie electorala primeaza principiul celeritatii in configurarea stabila a componentei consiliului local ca autoritate administrativa locala, ratiune care a dus la stabilirea acestei proceduri speciale.

Prin urmare, nu se poate retine ca lipsa accesului la o cale de atac intr-o procedura speciala ar conduce, in mod automat, si la lipsirea de control judecatoresc ori incalcarea liberului acces la justitie.

Autor: Diculescu Irina-Maria, Intern MCP Cabinet avocati, specializati in relatii de munca, comerciale si protectia datelor cu caracter personal

Bibliografie

I. Tratate, Monografii

1. I. Predescu, M. Safta, Principiul Securitatii Juridice, Fundament Al Statului De Drept Repere Jurisprudentiale, Buletinul Curtii Constitutionale nr. 1/2009

II. Legislatie

1. Legea administratiei publice locale nr. 215/2001

III. Jurisprudenta

1. Decizia C.C.R. nr. 119/2019