Decrete prezidentiale privind gratierea individuala. Exceptarea de la controlul instantei de contencios administrativ. Accesul liber la justitie

Constitutie, art. 126 alin.6, art. 21, art. 52 (1)
Legea nr. 554/2004, art. 5 alin. 1 lit. a)

Decretele privind gratierea individuala sunt acte juridice unilaterale de drept public prin care se manifesta doua vointe, dar care produc acelasi efect si independent de faptul ca acestea sunt numite acte administrative complexe sau acte administrative atipice, cu certitudine aceste acte juridice nu pot fi asimilate unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natura constitutionala, pe de o parte, intre cei doi sefi ai executivului, pe de alta parte, cu Parlamentul .
Ratiunea obligatiei de a se contrasemna aceste decrete de catre primul-ministru consta tocmai in exercitarea unui control parlamentar indirect ce tine de principiul democratiei constitutionale instituit prin art.1 alin.(4) din Constitutia Romaniei republicata.
In consecinta, in ipoteza in care decretele de gratiere sunt considerate acte administrative (complexe sau atipicc) acestea nu sunt supuse controlului judecatoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispozitiile art.126 alin.(6) din Constitutia Romaniei si a art.5 alin.(1) lit. a) din Legea nr.554/2004. Faptul ca in anumite perioade un decret de gratiere individuala (sau o revocare a gratierii) are mai multa rezonanta sociala nu poate schimba regimul juridic aplicabil acestuia.
Astfel, imprejurarea invocata in cauza, ca celelalte posibilitati constitutionale de verificare de catre Parlament a decretelor nu sunt eficiente datorita succesiunii la putere, sunt chestiuni care exced cadrului litigiului.
Conditiile si limitele exercitarii dreptului persoanei vatamate de o autoritate publica se stabilesc prin lege organica. Legea organica, respectiv Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, prin dispozitiile art.5 prevede care sunt actele exceptate controlului instantei de contencios administrativ si limitele acestuia, preluand, la alin.(1) lit. a) si exceptia prevazuta de art. 126 alin.(6) din Constitutia Romaniei, respectiv actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul .

La data de 20 decembrie 2004 a fost inregistrata la Tribunalul Bucuresti contestatia la executare formulata de A.V. prin care s-a solicitat a se constata gratierea individuala neconditionata a restului de pedeapsa ramas de executat din pedeapsa aplicata prin sentinta penala nr.49 din 6 noiembrie 2002, pronuntata de Curtea Suprema de Justitie, irevocabila prin decizia nr.311 din 8 octombrie 2003 pronuntata de Completul de 9 judecatori ai acestei instante, in temeiul Decretului nr.1164/2004, publicat in M.Of. al Romaniei nr.1207 din 16 decembrie 2004, precum si incetarea mandatului de executare a pedepsei nr.243 din 13 octombrie 2003 emis de Tribunalul Bucuresti (in dosarul nr.5276/2001 al Inaltei Curti de Casatie si Justitic) la data de 16 decembrie 2004 ca urmare a gratierii individuale.
Totodata, A.V. a solicitat sa se dispuna punerea sa in libertate de indata, nefiind arestat in alta cauza.
Prin incheierea din 25 februarie 2005, pronuntata in dosarul nr.7036/2004 Tribunalul Bucuresti � Sectia I penala, a invocat din oficiu exceptia de nelegalitate a Decretului nr.1173 din 17 decembrie 2004 si in baza art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 a suspendat judecarea contestatiei la executare . Totodata a sesizat Curtea de Apel Bucuresti � Sectia de contencios administrativ pentru examinarea legalitatii Decretului nr.1173/2004.
Opinia instantei penale mentionata in incheierea din 25 februarie 2005 a fost formulata, in sensul ca exceptia de nelegalitate a decretului nr.1173/2004 prin care s-a revocat gratierea individuala acordata prin Decretul nr.1164/2004 este intemeiata.
In esenta, instanta penala a retinut ca decretele nr.1164/2004 si nr.173/2004 sunt acte administrative individuale emise de Presedintele Romaniei, fiind supuse principiilor ce guverneaza aceasta categorie de acte . In cauza, s-a apreciat ca intrucat in baza decretului de gratiere individuala A.V. a fost eliberat din penitenciar, acest act administrativ nu mai putea fi revocat, fiind o exceptie de la principiul revocabilitatii actelor administrative.
Constatand totodata ca de actul administrativ depinde solutionarea pe fond a contestatiei la executare, instanta penala a procedat in sensul mai sus aratat.
Curtea de Apel Bucuresti, sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, la termenul din 3 martie 2005, a ridicat, la randul ei, din oficiu, exceptia inadmisibilitatii exceptiei de nelegalitate, punand in discutia partilor un fine de neprimire a cererilor avand drept obiect cenzurarea decretului prin care Presedintele Romaniei a dispus revocarea gratierii individuale.
Prin sentinta civila nr.399 din 7 martie 2005, aceeasi instanta a respins ca inadmisibila exceptia de nelegalitate a Decretului nr.1173 din 17 decembrie 2004, invocata din oficiu, in baza art.4(1) din Legea nr.554/2004 in dosarul nr.7036/2004 al Tribunalului Bucuresti Sectia I Penala privind pe A.V.
Pentru a se pronunta in sensul aratat, instanta de fond a retinut ca decretele de gratiere si de revocare a gratierii individuale sunt emise de Presedintele Romaniei fiind o atributie exclusiva a acestuia, ca acest decret de gratiere este un act administrativ revocabil, cu natura juridica complexa, deci un act administrativ atipic ce nu este supus controlului instantei de contencios administrativ.
Instanta de fond a mai retinut ca aceste acte sunt exceptate de la controlul instantei de contencios administrativ, intrucat, pe de o parte, dreptul de acordare a gratierii individuale fiind de natura constitutionala este un atribut al Presedintelui, nu poate fi transmis altei autoritati, intrucat s-ar aduce atingere principiului separatiei puterilor in stat .
Pe de alta parte, instanta de fond a retinut ca recunoasterea unei astfel de posibilitati de a fi contestat in contencios administrativ ar atrage decaderea institutiei gratierii individuale, deoarece s-ar impune teza potrivit careia, in final, autoritatea judecatoreasca poate exercita un control asupra legalitatii decretului de revocare a gratierii si ca persoanele care nu au beneficiat de gratiere individuala pot solicita pe aceasta cale sa se constate refuzul nejustificat al Presedintelui de a-i acorda gratierea si corelativ obligarea acestuia de a o face.
Totodata, instanta de fond a retinut si ca nu exista un drept subiectiv al persoanei la gratiere sau interes legitim ca situatie premisa esentiala a promovarii unei actiuni in contencios administrativ pentru controlul legalitatii.
In ce priveste strict Decretul nr.1173/2004 de revocare a gratierii individuale, curtea de apel a apreciat ca acesta nu poate forma obiectul exceptiei de nelegalitate, nefiind un act a carui legalitate poate forma obiectul unei actiuni in contencios administrativ.
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs A.V. invocand dispozitiile art.304 pct.8 si 9 C. proc. civ.
In dezvoltarea motivelor de recurs se sustine ca instanta de fond, in mod gresit, nu a facut aplicarea dispozitiilor art.52 din Constitutia Romaniei referitor la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica si nici pe cele ale Legii contenciosului administrativ nr.554/2004.
Considerentele instantei de fond, potrivit carora decretele privind gratierea (de acordare si de revocarc) nu sunt supuse controlului instantei de contencios administrativ, in opinia recurentului, sunt contrare nu numai dispozitiilor constitutionale si celor ale Legii nr.554/2004, privind drepturile persoanei vatamate de o autoritate publica, dar si prevederilor art.21 din Constitutia Romaniei privind accesul liber la justitie, corolar al dreptului la un proces echitabil, in intelesul Conventiei Europene a Drepturilor Omului.
Recurentul mai sustine si faptul ca desi este o persoana vatamata intr-un drept al sau (dreptul fundamental la libertatc) prin actul unei autoritati publice, si decretul prezidential intruneste trasaturile definitorii ale actului administrativ, in intelesul art.2 lit. c) din lege, totusi, instanta de fond, in mod gresit a retinut ca acest act nu este cenzurabil pe calea contenciosului administrativ, iar refuzul acesteia de a se pronunta asupra legalitatii actului echivaleaza cu o denegare de dreptate.
In plus, arata recurentul, datorita rationamentului instantelor (penala si de contencios administrativ) se afla intr-un cerc vicios, fara a se prefigura solutii eficiente pentru cauza sa.
Recursul nu este fondat.
Prin articolul unic al Decretului nr.1173/2004 (publicat in M.Of. nr.1219 din 17 decembrie 2004) s-a abrogat Decretul nr.1164/2003 privind acordarea unor gratieri individuale si s-a revocat gratierea individuala prevazuta in cuprinsul acestui decret.
Este cunoscut ca, desi exceptia de nelegalitate a actului administrativ este o notiune traditionala a dreptului administrativ romanesc, totusi aceasta este reglementata in mod expres abia prin art.4 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ.
Din intreaga economie a textului rezulta ca exceptia de nelegalitate poate fi ridicata doar cu privire la actele care pot forma obiectul unei actiuni in anulare in fata instantelor de contencios administrativ.
In plus, chiar in prezenta actelor administrative, interdictiile constitutionale prevazute de art.126 alin.6 teza I vizeaza atat actiunile directe, cat si exceptiile de nelegalitate, iar a accepta teza contrara constituie o solutie neconstitutionala.
Asadar, problema esentiala a fi solutionata de instanta de contencios administrativ este aceea daca poate solutiona exceptia de nelegalitate invocata in raport cu natura juridica a actului supus controlului ei si regimul juridic aplicabil acestuia, astfel cum corect a retinut si instanta de fond .
Cu privire la fundamentul reglementarii, in conformitate cu dispozitiile art.1 din Legea nr.546 din 14 octombrie 2002, privind gratierea si procedura acordarii gratierii, publicata in Monitorul Oficial nr.755 din 16 octombrie 2002, gratierea este masura de clementa ce consta in inlaturarea, in totul sau in parte, a executarii pedepsei aplicate de instanta ori in comutarea acesteia uneia mai usoara, iar cu cele ale art.2 gratierea poate fi acordata individual, prin decret al Presedintelui Romaniei, potrivit art.94 lit. d) din Constitutia Romaniei, sau colectiv, de catre Parlament, prin lege organica.
Constitutia Romaniei republicata statueaza prin art.94 lit.d) ca Presedintele Romaniei acorda gratierea individuala, iar in conformitate cu dispozitiile art.100 alin.(2) al asezamantului constitutional, decretul emis in aceasta materie se contrasemneaza de primul-ministru.
Este de observat, ca in baza dispozitiilor art.80 din Constitutie, Presedintele Romaniei apare in mai multe ipostaze : de sef al statului, de sef al executivului alaturi de Guvern, de garant al Constitutiei si de mediator, prerogativele privind gratierea individuala fiind un atribut ce nu poate fi plasat decat la zona de confluenta a acestora.
Prin urmare, dreptul la gratiere individuala este o prerogativa constitutionala a Presedintelui Romaniei, exercitata printr-un act juridic care produce efecte asupra raportului penal, gratierea individuala fiind o institutie de drept complexa, apartinand mai multor ramuri de drept .
Exercitarea prerogativei gratierii individuale nu poate fi realizata decat cu respectarea rolului constitutional al Presedintelui, a carui calitate este legitimata prin sufragiul universal ce constituie o garantie suprema a indeplinirii atributiilor sale in acord cu vointa generala.
Caracterul de exceptie a acestei atributii este dat si de faptul ca de esenta institutiei gratierii individuale este natura sa umanitara, fiind un act de clementa, seful statului actionand in baza principiului competentei sale cu drept de apreciere, potrivit caruia titularul dreptului de gratiere are libertatea deplina de a evalua temeiurile gratierii.
Desigur, demersul deliberativ trebuie sa aiba in vedere nu doar o dimensiune strict afectiva, ci si dimensiunea ce tine de valorile umanismului, de temeiurile sociale si de consideratii de politica penala.
Presedintele Romaniei, acordand gratierea individuala reprezinta statul, in raportul penal si decide in numele acestuia la renuntarea la un drept al sau, dar in conditiile in care are, in acelasi timp, si misiunea de a veghea la aplicarea Constitutiei Romaniei.
Mai mult, puterea discretionara a celui ce acorda gratierea individuala, chiar daca este o prerogativa constitutionala, in regimurile semi-prezidentiale, semi-prezidentiale atenuate sau parlamentare cuprinzand elemente de semi-prezidentialism, (caracterizate printr-un bicefalism executiv � presedintele republicii ca sef al statului si primul-ministru ca sef Guvernului), aceasta este asigurata de institutia contrasemnarii actului privind gratierea individuala.
In acord cu aceasta solutie, prin Constitutia Romaniei s-a statuat institutia contrasemnarii de catre primul-ministru a actului de gratiere individuala.
Asadar, Inalta Curte de Casatie si Justitie constata ca decretele privind gratierea individuala sunt acte juridice unilaterale de drept public prin care se manifesta doua vointe, dar care produc acelasi efect si independent de faptul ca acestea sunt numite acte administrative complexe sau acte administrative atipice, cu certitudine aceste acte juridice nu pot fi asimilate unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natura constitutionala, pe de o parte, intre cei doi sefi ai executivului, pe de alta parte, cu Parlamentul .
Ratiunea obligatiei de a se contrasemna aceste decrete de catre primul-ministru consta tocmai in exercitarea unui control parlamentar indirect ce tine de principiul democratiei constitutionale instituit prin art.1 alin.(4) din Constitutia Romaniei republicata.
Presedintele Romaniei, in emiterea actelor ce tin de gratierea individuala (acordare sau revocarc) are o putere de apreciere discretionara, acesta avand posibilitatea de a solicita doar �atunci cand socoteste necesar� avize consultative (iar nu conformc) de la Ministerul Justitiei sau informatii de la diverse autoritati (art.6 alin.(1) si (2) din Legea nr.546/2002), condamnatul neavand un drept subiectiv de a fi gratiat sau de a nu fi gratiat si nici chiar un interes legitim, in sensul art.52 din Constitutie, ci doar unul faptic, astfel cum corect a retinut si instanta de fond . Corelativ, acesta din urma are chiar libertatea de a refuza gratierea individuala, cand cererea nu a fost facuta de el, cu exceptia prevazuta de lege (art.11 din Legea nr.546/2002).
In consecinta, in ipoteza in care decretele de gratiere sunt considerate acte administrative (complexe sau atipicc) acestea nu sunt supuse controlului judecatoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispozitiile art.126 alin.(6) din Constitutia Romaniei si a art.5 alin.(1) lit. a) din Legea nr.554/2004.
De altfel, nu este de neglijat ca din perspectiva dreptului comparat solutiile tarilor europene sunt majoritare in sensul exceptarii actelor privind gratierea individuala de la controlul judiciar. Argumentele in sustinerea acestor solutii sunt numeroase, parte dintre acestea fiind retinute corect si de instanta de fond .
In plus, retinem insa si pe cele potrivit carora recunoasterea tezei contrare ar atrage decaderea si apoi disolutia institutiei gratierii individuale.
Aceasta cu atat mai mult cu cat, in general, gratierea individuala are caracter exceptional si o rezonanta diminuata, motiv pentru care si reglementarea ce o vizeaza este destul de restransa.
Faptul ca in anumite perioade un decret de gratiere individuala (sau o revocare a gratierii) are mai multa rezonanta sociala nu poate schimba regimul juridic aplicabil acestuia.
Astfel, imprejurarea invocata in cauza, ca celelalte posibilitati constitutionale de verificare de catre Parlament a decretelor nu sunt eficiente datorita succesiunii la putere, sunt chestiuni care exced cadrului litigiului.
Cu privire la motivul de recurs potrivit caruia instanta de fond, prin solutia adoptata, a incalcat dispozitiile art.21 si 52 din Constitutia Romaniei, precum si cele ale Conventiei Europene a Drepturilor Omului retinem dupa cum urmeaza.
Intr-adevar, conform dispozitiilor art.52 alin.(1) din Constitutia Romaniei, persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, dar potrivit prevederilor alin.(2) al aceluiasi articol conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.
Conditiile si limitele exercitarii dreptului persoanei vatamate de o autoritate publica se stabilesc prin lege organica.
Legea organica, respectiv Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, prin dispozitiile art.5 prevede care sunt actele exceptate controlului instantei de contencios administrativ si limitele acestuia, preluand, la alin.(1) lit. a) si exceptia prevazuta de art. 126 alin.(6) din Constitutia Romaniei, respectiv actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul .
De asemenea, este adevarat, pe de o parte, ca, potrivit dispozitiilor art.21 din Constitutia Romaniei, orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si intereselor sale legitime, ceea ce nu este, insa, similar cu exercitarea acestui drept obligatoriu pe calea contenciosului administrativ. Pe de alta parte, identificarea insa a altor remedii posibile excede cadrul sesizarii instantei de contencios administrativ.
Totodata, este cunoscut ca in conformitate cu prevederile art.20 din Constitutia Romaniei, dispozitiile constitutionale privind drepturile si libertatile cetatenilor vor fi interpretate si aplicate in concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care Romania este parte, iar daca exista neconcordante intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romania este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile internationale cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile.
De asemenea, Curtea are in vedere si dispozitiile art.5,6 si 13 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, dar si faptul ca instanta nationala la care se refera art.13 ar trebui sa aiba puterea de a pronunta o decizie obligatorie care sa fie facuta publica. Acest din urma text din Conventie, chiar daca este autonom, nu are o existenta independenta, fiind in stransa corelatie cu celelalte dispozitii ale acesteia.
In plus, caracterul efectiv al unui remediu in intelesul art.13 din Conventie nu depinde de certitudinea obtinerii unei decizii favorabile de catre reclamant.
In cauza, astfel cum s-a aratat, pe langa lipsa competentei instantei de contencios administrativ de a identifica remedii in alte ramuri de drept sau la nivelul altor autoritati, se retine si faptul ca hotararea instantei penale depusa la dosar, pe de o parte, nu are caracter irevocabil, iar, pe de alta parte, nu este de natura a schimba modul de abordare a exceptiei de nelegalitate ce constituie obiectul pricinii.
Recursul a fost respins.