Sentinta civila nr. 2.682/2016 privind solutionarea actiunii promovate de reclamantul V.A. in contradictoriu cu paratul Guvernul Romaniei, avand ca obiect "anulare act administrativ"

Pe rol se afla solutionarea actiunii promovate de reclamantul V.A. in contradictoriu cu paratul Guvernul Romaniei, avand ca obiect "anulare act administrativ".
Dezbaterile asupra fondului au avut loc in sedinta publica din data de 14 septembrie 2016, fiind consemnate in incheierea de sedinta publica de la acea data, care face parte integranta din prezenta hotarare, cand Curtea, pentru a da posibilitatea paratului sa formuleze concluzii scrise si avand nevoie de timp pentru a delibera, a amanat pronuntarea la 21 septembrie 2016, cand, in aceeasi compunere, a hotarat urmatoarele:
C U R T E A,
deliberand asupra cauzei de fata, constata urmatoarele:
Prin actiunea inregistrata pe rolul Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal sub nr. XXXX/2/2014, reclamantul V.A. in contradictoriu cu paratul Guvernul Romaniei a solicitat urmatoarele:
- anularea partiala a Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi, astfel cum a fost modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/79.08.2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, respectiv a art. 7 din Norme:
"Articolul 7
Persoanele indreptatite potrivit legii primesc ca despagubire suma de 15.640.000 lei pe hectarul de teren la care au dreptul ."
In motivare a aratat ca la data de 22.11.1994, tatal sau, Vasilescu Alexandru, in calitate de veteran de razboi decorat cu Coroana Romaniei clasa a V-a cu Spade a solicitat improprietarirea cu 500 m2 pentru loc de casa . Ulterior, la aceasta cerere a revenit, inregistrand Petitia nr. 3.859/05.08.1997 la Prefectura Municipiului Bucuresti.
Ca urmare a decesului tatalui sau, in baza prevederilor art. 1 alin. 2 din Hotararea Guvernului 1.217/2003 de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/2003, procedurile au fost continuate de catre reclamant, in calitate de mostenitor legal.
A mentionat ca dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 247/2005 a revenit cu o noua cerere catre Primaria Municipiului Bucuresti prin care a solicitat atribuirea terenului in cauza, in calitate de mostenitor .
La data de 19.04.2012, Institutia Prefectului Municipiului Bucuresti i-a comunicat ca "prin art. 62 din Hotararea nr. 921/17.11.2006 a fost validat borderoul 20 cu pozitiile 1-5 din tabelul inaintat de Primaria sectorului 1 unde figureaza".
De asemenea i s-a comunicat ca din verificarile efectuate in evidente a rezultat ca nu s-a prezentat la sediul institutiei la data programarii, respectiv 05.12.2006, pentru a ridica despagubirile banesti in cuantum de 1.564 lei, prevazute de Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004 pentru modificarea unor prevederi ale normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi.
Apreciaza reclamantul ca stabilirea de despagubiri in valoare de 1.564 lei este nelegala. Astfel, Legea nr. 44/1994 prin prevederile art. 13 alin. 3 stabileste in mod expres ca veteranii de razboi care nu au putut fi improprietariti conform legii vor fi despagubiti cu o suma ce reprezinta contravaloarea terenului la care erau indreptatiti conform legii, iar alin. 4 stabileste ca "Cuantumul despagubirilor se stabileste luandu-se in considerare valoarea terenului la data atribuirii si se suporta din bugetul de stat".
Prin raportare la textul de lege mentionat mai sus, suma de 1.564 lei nu poate constitui o suma ce reprezinta contravaloarea terenului, conform dispozitiilor din lege.
Reclamantul a aratat ca, in aceste conditii, s-a adresat cu o plangere prealabila, administrativa, Guvernului Romaniei, prin care a solicitat revocarea partiala a Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi, astfel cum a fost modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/19.08.2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, respectiv a art. 7 din norme.
A precizat ca a primit ca raspuns Adresa nr. 15A/2552/CA/21.07.2014 emisa de Secretariatul General al Guvernului Romaniei, insotita de Adresa nr. 20/10 208/IM/17.07.2014 emisa de Ministerul Apararii Nationale, prin care este instiintat ca au fost mentinute dispozitiile art. 7 din norme, astfel cum au fost introduse prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004.
Conform Normelor aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003:
" Articolul 7
Persoanele indreptatite conform legii primesc ca despagubire o suma ce reprezinta valoarea, dupa caz, a suprafetei terenului agricol sau arabil cu care trebuiau sa fie improprietarite, valoare care va fi determinata conform modului de evaluare a terenului, stabilit printr-o hotarare a Guvernului ce va fi adoptata in baza art. 40 din Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole si celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 si ale Legii nr. 169/1997, cu modificarile si completarile ulterioare."
Acest articol a fost modificat prin articolul unic al Hotararii Guvernului nr. 1.301/2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003:
"Articol unic. -
Art. 7 si 8 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 755 din 28 octombrie 2003, se modifica si vor avea urmatorul cuprins:
Articolul 7
Persoanele indreptatite potrivit legii primesc ca despagubire suma de 15.640.000 lei pe hectarul de teren la care au dreptul ."
Legea nr. 44/1994 stabileste ca veteranii de razboi care, din cauza deficitului de teren in localitatile unde domiciliaza sau in alte localitati, nu au putut fi improprietariti conform legii vor fi despagubiti cu o suma ce reprezinta contravaloarea terenului la care erau indreptatiti conform legii.
Reclamantul a aratat ca hotararile de Guvern sunt acte emise in executarea legii sau in organizarea executarii acesteia.
In speta, legea a carei executare este in discutie este Legea nr. 44/1994, mai exact art. 13 alin. 3 si 4 conform carora, la data adoptarii fiecareia dintre cele doua hotarari de Guvern:
"Articolul 13
Alin. 3:
Veteranii de razboi care, din cauza deficitului de teren in localitatile unde domiciliaza sau in alte localitati, nu au putut fi improprietariti conform legii vor fi despagubiti cu o suma ce reprezinta contravaloarea terenului la care erau indreptatiti conform legii.
Alin. 4:
Cuantumul despagubirilor se stabileste luandu-se in considerare valoarea terenului la data atribuirii si se suporta din bugetul de stat ."
Reclamantul a sustinut ca Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004, incalca prin art. 7 al Normelor aprobate dispozitiile art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994, fiind un act administrativ normativ nelegal emis.
Conform art. 13 din Legea nr. 44/1994, in cazul in care obligatia principala, de acordare a terenului in natura, nu poate fi indeplinita, ia nastere obligatia subsecventa, subsidiara, de a se acorda o despagubire in bani care sa reprezinte contravaloarea terenului la care veteranii erau indreptatiti.
Alin. 3 al art. 13 nu face vreo trimitere la un alt act normativ, fie el administrativ, fie legislativ, prin care sa se stabileasca valoarea despagubirii (cum este cazul Legii nr. 10/2001), iar alin. 4 instituie un criteriu unic, legal, asupra cuantumului despagubirii, si anume contravaloarea terenului la data atribuirii (a recunoasterii dreptului), la care veteranul este indreptatit in temeiul legii.
Nu a operat nicio delegare legislativa, Guvernul nefiind imputernicit prin lege sa stabileasca valoarea unor terenuri si modalitatile de plata printr-o hotarare proprie.
Reclamantul a aratat ca, pe de alta parte, cuantumul sumei de 1.564 lei indicate in Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004, nu a fost niciodata actualizat, asa incat nu ar putea sa corespunda in niciun caz valorii indicate de art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994.
Nu exista nicio modificare legislativa de natura a permite Guvernului sa limiteze cuantumul valoric al acestei despagubiri . In consecinta, singura norma aplicabila este cea cuprinsa in Legea nr. 44/1994 existenta la data recunoasterii calitatii sale de beneficiar al legii privind veteranii de razboi.
Reclamantul a sustinut ca fundamentarea Hotararii Guvernului Romaniei cu privire la cuantumul stabilit prin art. 7 al Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003, modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004, nu priveste niciun element care sa poata justifica masura adoptata, practic hotararea fiind nefundamentata.
A subliniat ca nu sunt respectate normele de tehnica legislativa cuprinse in Legea nr. 24/2000 - forma in vigoare la data emiterii hotararii conform carora proiectul de act normativ trebuie sa instituie reguli necesare, suficiente si posibile care sa conduca la o cat mai mare stabilitate si eficienta legislativa. Solutiile pe care le cuprinde trebuie sa fie temeinic fundamentate, luandu-se in considerare interesul social, politica legislativa a statului roman si cerintele corelarii cu ansamblul reglementarilor interne, precum si ale armonizarii legislatiei nationale cu legislatia comunitara si cu tratatele internationale la care Romania este parte .
Conform art. 4 din Legea nr. 24/2000, actele normative se elaboreaza in functie de ierarhia lor, iar actele normative date in executarea legilor, ordonantelor sau a hotararilor Guvernului se emit in limitele si potrivit normelor care le ordona.
De asemenea, in conformitate cu art. 11, actul normativ trebuie sa se integreze organic in sistemul legislatiei, scop in care:
a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelasi nivel, cu care se afla in conexiune;
b) proiectul de act normativ, intocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depasi limitele competentei instituite prin acel act si nici nu poate contraveni principiilor si dispozitiilor acestuia;
c) proiectul de act normativ trebuie sa fie corelat cu reglementarile comunitare si cu tratatele internationale la care Romania este parte .
Apreciaza ca hotararea Guvernului incalca aceste prevederi legale.
Este evident ca stabilirea unui cuantum fix, derizoriu, incalca obligatia indemnizarii echitabile a veteranilor de razboi, fiind rupt justul echilibru intre cerintele interesului general si imperativele apararii drepturilor fundamentale ale individului. In acest sens este de observat ca, odata cu recunoasterea calitatii de persoana beneficiara a Legii nr. 44/1994, veteranul de razboi sau succesorul acestuia devine proprietarul unui "bun", in sensul CEDO. In concret, el are dreptul de a beneficia de un teren sau de echivalentul real al acestor drepturi .
Cei 1.564 lei, echivalent a cca 350 euro, nu reprezinta nicio valoare practica, or intre aceste masuri este obligatoriu sa existe o echivalenta. In caz contrar, prin simpla inactiune a autoritatilor statului, acesta se degreveaza de obligatia de acordare a terenurilor substituind-o pur potestativ cu cea a acordarii unei sume derizorii.
Ca urmare, este rupt justul echilibru al obligatiilor si intereselor aflate in joc, ceea ce face ca normele care protejeaza drepturile fundamentale sa fie incalcate.
Este evident ca s-au avut in vedere exclusiv interesele economice ale institutiilor publice obligate sa faca plata, si nu necesitatea protejarii celor care au dobandit un "bun" in sensul Conventiei. Sunt incalcate normele europene, atat ale Conventiei, cat si ale dreptului comunitar (in special Carta DFUE).
Considera reclamantul ca exista o disproportie uriasa intre suma stabilita prin Hotararea 1.217/2003, modificata si cadrul general legislativ de acordare a unor despagubiri pentru terenuri. Intre conditiile avute in vedere initial de legiuitor si cele din hotararea modificata nu au intervenit elemente ivite ulterior, ci actul normativ este expresia vointei Guvernului care contravine vointei Parlamentului, ceea ce, intr-un stat de drept, este neacceptat.
Pana si forma initiala, care ar fi putut conduce la o despagubire aproape reala a fost modificata (intrucat prin trimiterea la modalitatile de calcul din legile fondului funciar s-ar fi ajuns in prezent sa se stabileasca valoarea acestei despagubiri la nivelul grilei notariale), asa incat in prezent exista o disproportie uriasa intre suma stabilita prin hotarari si cadrul general legislativ de acordare a unor despagubiri pentru terenuri.
Considerentele financiare sunt vazute in practica CEDO ca elemente ale unei ingerinte disproportionate in drepturile particularilor.
Nota de fundamentare a Hotararii Guvernului nr. 1.301/19.08.2004, desi contine prevederea din lege, conform careia veteranii care nu pot fi improprietariti urmeaza sa primeasca o suma care reprezinta contravaloarea terenului, nu fundamenteaza in niciun fel, sub forma unei expertize, a unui calcul matematic sau a unui algoritm, cum se ajunge la suma infima de 1.564 lei.
O justificare a necesitatii stabilirii acestei sume este indicata doar prin faptul ca "pana la aceasta data nu s-au putut acorda in toate cazurile drepturile prevazute mai sus".
In cuprinsul notei de fundamentare se arata ca 32% din veterani au primit teren in localitatile de domiciliu, ceea ce face ca intre aceste persoane si cei care nu au primit teren sa ia nastere o discriminare constand in lipsa oricarui echilibru al drepturilor acordate, desi toate persoanele au aceeasi pozitie juridica, fiind titularii aceluiasi tip de cerere, adresata in acelasi interval de timp si avand acelasi debitor al obligatiei asumate legislativ - statul roman . Este evident ca valorile terenurilor acordate sunt cu mult mai mari decat cei 1.564 lei stabiliti prin hotararea atacata, neexistand o proportionalitate a masurilor adoptate de Guvern.
Reclamantul apreciaza ca se aduce astfel o grava atingere dreptului la valorificarea unui "bun" in sensul Conventiei si al Cartei, cuantumul despagubirii fiind derizoriu, total disproportionat fata de valoarea de piata a unui teren, aducandu-se o incalcare grava a drepturilor veteranilor care au indeplinit conditiile prevazute de lege, Guvernul nepunand in discutie protejarea drepturilor si intereselor veteranilor care sunt vatamati, desi dreptul la improprietarire le este deja recunoscut.
Motivarea cuprinsa in nota de fundamentare nu contine principiile de baza si finalitatea reglementarii propuse, efectele avute in vedere, in functie de obiectul reglementarii; implicatiile pe care noua reglementare le are asupra legislatiei in vigoare; implicatiile asupra legislatiei interne, in cazul ratificarii sau aprobarii unor tratate ori acorduri internationale, precum si masurile de adaptare necesare; fazele parcurse in pregatirea proiectului si rezultatele obtinute, evidentiindu-se studiile, cercetarile, evaluarile statistice, specialistii consultati, preocuparile de armonizare legislativa; mentiunea expresa cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementarile comunitare in materie, determinarea exacta a acestora si, daca este cazul, masurile viitoare de armonizare care se impun; referiri la avizul Consiliului Legislativ si, dupa caz, al Consiliului Economic si Social.
Reclamantul a precizat ca pana in prezent nu a putut identifica existenta unor alte documente premergatoare emiterii hotararii de Guvern.
In drept, a invocat Legea nr. 554/2004 si alte dispozitii legale indicate in cerere si incidente in cauza.
Paratul Guvernul Romaniei a formulat intampinare.
In aparare a aratat ca Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003 este temeinica si legala, fiind adoptata in temeiul art. 107 din Constitutia Romaniei, ulterior fiind modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi, aceasta din urma fiind publicata in baza art. 108 din Constitutia Romaniei, republicata.
Hotararea contestata a fost adoptata de executiv, astfel cum reiese si din nota de fundamentare care a insotit proiectul actului administrativ, prin insusirea proiectului initiat de Ministerul Apararii Nationale.
A sustinut ca la elaborarea actului au fost respectate dispozitiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, precum si cele cuprinse in Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotararea Guvernului nr. 555/2001, proiectul actului administrativ fiind avizat de catre autoritatile publice interesate in aplicarea acestuia si de catre Ministerul Justitiei, din punctul de vedere al legalitatii, incheind succesiunea operatiunilor din etapa de avizare.
A precizat ca legalitatea unui act normativ se examineaza in concordanta cu actele normative cu forta juridica superioara, in temeiul si in executarea carora a fost emis, tinand seama de principiul ierarhiei si fortei juridice a acestora, consacrat prin dispozitiile art. 5 din Constitutie si art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative.
Modificarile legislative in materie se datoreaza deficitului de teren, intrucat pana la intrarea in vigoare a Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003, in baza Legii nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi, republicata, au fost improprietariti 32% din veteranii de razboi beneficiari ai acestor drepturi .
Considera ca analiza dispozitiilor legale nu poate fi desprinsa din tabloul realitatii prezente la data emiterii actului normativ, ce a fost elaborat in concordanta cu dispozitiile legii fundamentale, precum si cu cele ale Legii nr. 44/1994.
Astfel, tinand seama de aspectele anterior amintite, a conchis paratul in sensul ca dispozitiile art. 7 din Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003 respecta normele de tehnica legislativa, constituind o masura sa puna in practica dispozitiile legii.
Nu in ultimul rand, trebuie avute in vedere modificarile cadrului legislativ prin dispozitiile articolului unic alin. (2) din Legea nr. 28/2014 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2014, precum si alte masuri in domeniul cheltuielilor publice care prevad ca:
Pentru persoanele prevazute la alin. (1), ale caror indemnizatii stabilite pentru luna iunie 2014 sunt mai mari decat cele stabilite potrivit prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificarile ulterioare, se mentine in plata cuantumul indemnizatiilor avute. (...), raportate la dispozitiile Legii nr. 44/1994 privind veteranii de razboi.
Din coroborarea reglementarilor cuprinse in cele doua acte normative se poate sustine ca in anul 2013 cuantumul despagubirilor prevazute de art. 13 din Legea nr. 44/1994, modificata si completata, nu poate fi actualizat prin emiterea unei noi hotarari de Guvern.
Fata de cele aratate, a solicitat respingerea actiunii ca neintemeiata.
La primul termen de judecata din data de 11.02.2015, reclamantul V.A. a formulat cerere completatoare (filele 54-58), solicitand si:
- constatarea nelegalitatii operatiunilor prealabile emiterii actului administrativ atacate, inclusiv lipsa unora dintre acestea.
A precizat ca, drept urmare a prezentei modificari, capetele de cerere sunt:
- anularea partiala a Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003 - pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi, astfel cum a fost modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/79.08.2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, respectiv a art. 7 din norme;
- constatarea nelegalitatii operatiunilor prealabile emiterii actului administrativ atacat, inclusiv lipsa unora dintre acestea.
In motivare a aratat ca paratul Guvernul Romaniei considera ca a respectat atat Legea nr. 24/2000, cat si dispozitiile art. 2, 7 si 8 din Hotararea Guvernului nr. 555/2001. In realitate, a incalcat aceste dispozitii legale prin elaborarea Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003, precum si prin elaborarea Hotararii Guvernului nr. 1.301/2004.
Rezulta din aceste dispozitii legale o suita de operatiuni prealabile emiterii actului administrativ normativ, precum si o serie de conditii obligatoriu a fi indeplinite.
Astfel, premergator aprobarii actului administrativ sunt necesare:
- transmiterea in copie a proiectului catre autoritatile publice interesate in aplicarea sa;
- analiza proiectului de catre autoritatile publice respective; />- comunicarea catre initiatorul proiectului de observatii si propuneri;
- obtinerea tuturor avizelor necesare de la autoritatile publice interesate; />- transmiterea proiectului catre Ministerul Justitiei;
- obtinerea avizului Ministerului Justitiei din punctul de vedere al legalitatii.
Asupra conditiilor de fond ale actului administrativ normativ urmeaza a se observa ca sunt impuse:
- corelarea cu actele normative de nivel superior, cu reglementarile comunitare si tratatele internationale;
- concordanta cu principiile si dispozitiile actului normativ care este pus in aplicare.
Apreciaza ca si o analiza sumara dovedeste ca nu au fost respectate aceste conditii nici la emiterea Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003, nici la modificarea acesteia prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004.
Reclamantul a aratat ca nota de fundamentare a Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003 si cu atat mai putin cea a Hotararii Guvernului nr. 1.301/2004 nu sunt insotite de niciun studiu care sa fundamenteze cu adevarat sustinerile continute in cuprinsul lor. Se afirma doar ca ar fi fost improprietariti 32% dintre veteranii care au depus cereri, fara a se indica sursa unei astfel de informatii.
Aceeasi este situatia si cu privire la pretinsa cerere a cca 19.500 de veterani care ar fi cerut despagubiri, neexistand nicio referire la acte concrete, nici macar la indicarea asociatiilor reprezentative la nivel national.
Mai mult, autorul notei recunoaste ca nu exista evidente stricte privind numarul de persoane care au depus cereri si cati sunt decedati, nota fiind in realitate rezultatul unor presupuneri fara o baza solida care sa poata fundamenta o masura serioasa in domeniul proprietatii, adica al unui drept fundamental.
Reclamantul a sustinut ca nota de fundamentare care sta la baza formei actuale a normelor de aplicare a art. 13 modificate prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004 nu face decat sa repete mult mai lapidar continutul notei de fundamentare a Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003, neavand niciun element de noutate care sa fundamenteze modificarea legislativa operata. Aceasta dovedeste ca nu au fost intreprinse niciun fel de studii noi, ca nu a existat niciun element de noutate, ca nu s-a justificat interventia legislativa pe niciun element de fapt sau de drept, intrucat nu se are in vedere o alta realitate juridica decat cea avuta in vedere la elaborarea Legii nr. 44/1994 ori la elaborarea Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003.
Actului normativ ii lipseste fundamentarea necesara, fiind lipsit de acte concrete care sa dovedeasca studiile efectuate, necesitatea si stringenta modificarii, criteriile si motivatiile reale, implicatiile sociale etc.
Nota nu contine nicio referire la discriminarea care se creeaza intre cei care au primit teren si cei care ar primi despagubiri plafonate, fiind rupt justul echilibru intre categorii de cetateni aflate initial in aceeasi pozitie juridica, respectiv care au depus cererile in aceeasi perioada permisa de lege.
Reclamantul a invederat si faptul ca in lipsa unei modificari a legii veteranilor de razboi a fost modificat actul de punere in aplicare, fiind introdus prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004 un element aflat atat in contradictie cu legea in sine, cat si cu reglementarea anterioara continuta de Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003 care prevedea o valoare a despagubirilor in concordanta cu modul de evaluare a terenului conform art. 40 din Legea nr. 1/2000.
Pe de alta parte, in nota de fundamentare se indica expres ca "veteranii de razboi care nu pot fi improprietariti din cauza deficitului de teren vor fi despagubiti cu o suma ce reprezinta contravaloarea terenului la care erau indreptatiti conform legii", ceea ce este in evidenta contradictie cu continutul concret al actului normativ, care stabileste o valoare plafonata la suma derizorie de 1.564 lei.
A mentionat ca nu exista niciun calcul economic, bazat pe date concrete privind valoarea terenurilor, care sa fundamenteze modalitatea de stabilire a valorii oferite ca o compensare a pierderii suferite prin neacordarea terenului in natura, o valoare limitata a terenului, astfel cum a fost aceasta stabilita prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004, act ce contravine in mod evident cu nota de fundamentare initiala si cu insesi dispozitiile legii. Apreciaza ca Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004 incalca inclusiv prevederile Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003 in forma initiala, intrucat, daca s-ar fi urmat directia stabilita initial, contravaloarea terenului ar fi fost in conditiile actuale stabilita conform grilei notarilor publici (situatie mai apropiata de valoarea reala de piata).
In conditiile in care suma oferita in prezent este una derizorie, practic dreptul veteranilor de a primi teren a fost golit de continut, despagubirea nefiind apta sa conduca nici macar la o justa compensatie pentru pierderea suferita prin neacordarea terenului in natura, ceea ce incalca principiul nediscriminarii si al statului de drept .
Reclamantul a aratat ca odata ce persoana indreptatita a facut dovada ca indeplineste conditiile prevazute prin lege pentru a avea beneficiul acesteia, ea devine proprietara unui "bun" in sensul Conventiei, astfel incat are fie dreptul de a beneficia de bun in natura, fie este titulara unui drept de creanta asupra statului roman, drept asimilat conform blocului de conventionalitate unui bun, ceea ce presupune cu necesitate acordarea unei juste compensatii, care sa reprezinte un drept efectiv si real, nu iluzoriu sau teoretic, adica sa fie apt sa reprezinte o subrogare a sumei de bani oferite drept compensatie in locul bunului material pe care statul nu il mai ofera.
In aceste conditii, a aratat ca trebuie retinut caracterul de totala opozitie intre actul normativ din dreptul national si principiile si valorile ocrotite de Conventie si Tratatele UE, ceea ce materializeaza indiscutabil incalcarea normelor prevazute de Legea nr. 24/2000 si Hotararea Guvernului nr. 555/2001.
Ca urmare, apreciaza ca toate avizele obtinute ca proceduri prealabile adoptarii actului administrativ normativ sunt nelegale, ele netinand cont de principiile si dispozitiile conventiei si ale dreptului comunitar.
Aspecte procedurale: la termenul de judecata din data de 13.05.2015, la solicitarea reclamantului, Curtea, in temeiul dispozitiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedura civila, a dispus suspendarea judecatii pana la solutionarea definitiva a exceptiei de nelegalitate a aceleiasi hotarari de Guvern, exceptie ce formeaza obiectul Dosarului nr. 6.714/2/2014.
Cauza a fost repusa pe rol la data de 14.09.2016, constatandu-se ca Dosarul nr. 6.714/2/2014 a fost solutionat definitiv prin Decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie nr. 99 din data de 26 ianuarie 2016.
In cauza s-a incuviintat si s-a administrat proba cu inscrisuri, fiind depusa la dosar documentatia care sta la baza actului administrativ ce formeaza obiectul prezentei actiuni in anulare.
Analizand materialul probator administrat, prevederile legale incidente si sustinerile partilor, Curtea retine urmatoarele:
Reclamantul a solicitat anularea art. 7 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/79.08.2004, text care are urmatorul continut:
"Articolul 7
Persoanele indreptatite potrivit legii primesc ca despagubire suma de 1.564 lei pe hectarul de teren la care au dreptul ."
Se impune precizarea ca in textul citat de reclamant in partea introductiva a cererii de chemare in judecata (fila 5 dosar) apare suma exprimata in lei vechi (ROL), avand in vedere data adoptarii actului normativ, respectiv suma de 15.640.000 lei.
In forma actuala a actului normativ, suma a fost transformata in lei noi (RON), fiind vorba despre 1.564 lei.
Asa cum rezulta din denumirea si din continutul actului normativ a carui anulare partiala se solicita, Curtea constata ca Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/79.08.2004, a fost adoptata in temeiul si in aplicarea prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de razboi, precum si unele drepturi ale invalizilor si vaduvelor de razboi.
Prevederile legale in aplicarea carora au fost emise normele metodologice criticate de reclamant au urmatorul continut:
"Articolul 13
(3) Veteranii de razboi care, din cauza deficitului de teren in localitatile unde domiciliaza sau in alte localitati, nu au putut fi improprietariti conform legii vor fi despagubiti cu o suma ce reprezinta contravaloarea terenului la care erau indreptatiti conform legii.
(4) Cuantumul despagubirilor se stabileste luandu-se in considerare valoarea terenului la data atribuirii si se suporta din bugetul de stat ."
Actul administrativ a carui legalitate este criticata este o hotarare de Guvern, facand parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, supuse exigentei respectarii principiului ierarhiei actelor normative care presupune obligativitatea conformitatii actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forta juridica superioara in executarea carora se emit/adopta.
Acest principiu este consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, care, la alin. (3) al art. 4 intitulat "Ierarhia actelor normative", prevede ca "Actele normative date in executarea legilor, ordonantelor sau a hotararilor Guvernului se emit in limitele si potrivit normelor care le ordona."
Art. 75 din Legea nr. 24/2000, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, statueaza ca actele date in executarea unui act normativ se emit numai pe baza si in executarea legilor, a hotararilor si a ordonantelor Guvernului.
Faptul ca hotararile de Guvern, ca acte administrative cu caracter normativ, se adopta exclusiv in vederea organizarii executarii legilor rezulta, indiscutabil, si din prevederile art. 11 lit. c) si art. 26 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 90/2001, cu modificarile si completarile ulterioare.
Din analiza sistematica a prevederilor legale mentionate si tinand cont de principiul general al ierarhiei actelor normative, Curtea retine ca hotararile Guvernului pot avea ca obiect de reglementare exclusiv modul de aplicare, de punere in executare, in concret, a legii, fara posibilitatea de a excede sfera de reglementare stabilita de legiuitor, in sensul adaugarii la lege sau a modificarii acesteia prin normele de aplicare.
Urmeaza, asadar, ca legalitatea prevederilor art. 7 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994 sa fie examinata prin raportare la prevederile legale in aplicarea careia au fost adoptate.
Analiza comparativa a prevederilor art. 13 din Legea nr. 44/1994 si a normelor metodologice de aplicare adoptate in temeiul acestora evidentiaza faptul ca, pe de o parte, actul normativ cu forta juridica superioara (legea) prevede faptul ca despagubirea acordata veteranilor de razboi consta intr-o suma de bani ce reprezinta contravaloarea terenului la care erau indreptatiti, iar, pe de alta parte, actul normativ cu forta juridica inferioara, adoptat ulterior in vederea punerii in aplicare a legii (art. 7 din Normele metodologice), prevede faptul ca despagubirea acordata veteranilor de razboi consta in suma de 1.564 lei.
Un prim aspect observat de Curte consta in faptul ca prin aceasta prevedere din normele metodologice s-a operat in fapt o veritabila modificare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994, in conditiile in care despagubirea stabilita de lege, egala cu valoarea terenului la data atribuirii, a fost inlocuita cu o suma fixa de 1.564 lei, ceea ce, in opinia Curtii, contravine principiului ierarhiei actelor normative, consacrat de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, citat anterior.
Pe de alta parte, modificarea unei legi printr-o hotarare de Guvern incalca dispozitiile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit carora evenimentele legislative - modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea - pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de acelasi nivel sau de nivel superior.
De altfel, faptul ca s-a intentionat modificarea legii printr-o hotarare de Guvern rezulta si din argumentatia paratului, prezentata in cuprinsul intampinarii, potrivit careia modificarile legislative in materie se datoreaza deficitului de teren, iar analiza dispozitiilor legale nu poate fi desprinsa din tabloul realitatii prezente la data emiterii actului normativ. Aceste argumente nu pot fi primite, intrucat, in opinia Curtii, nu este admisibil ca o lege in acceptiunea stricto sensu, de act al Parlamentului, sa fie modificata, printr-o norma metodologica de aplicare continuta intr-o hotarare de Guvern, norma emisa fiind astfel deturnata de la unicul sau scop recunoscut de legiuitor, acela de punere in aplicare a legii. In situatia in care realitatea economica si sociala ar fi impus plafonarea despagubirilor acordate la o anumita suma fixa, asa cum s-a intamplat, aceasta modificare ar fi putut fi realizata exclusiv prin adoptarea unei legi sau a unei ordonante simple sau de urgenta (in conditiile stabilite de prevederile constitutionale si legale) de modificare a prevederilor art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994, si nu prin normele metodologice emise in aplicarea acestor prevederi legale.
Si sub aspectul continutului, Curtea constata ca Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004, respectiv in ceea ce priveste art. 7 din Normele metodologice, contravine art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994, intrucat stabilirea unei sume fixe pentru despagubirea veteranilor de razboi, fara luarea in considerare a diferitilor factori care pot influenta valoarea terenurilor la care erau indreptatiti pentru a fi improprietariti este intr-o vadita contradictie cu prevederile legale care impun ca nivelul despagubirilor sa se situeze la contravaloarea terenului la care acestia erau indreptatiti, aceasta fiind diferita, de la caz la caz, avand in vedere mai multe criterii - situarea localitatii de domiciliu a titularului in mediul urban sau rural, rangul localitatilor, zona in care este amplasat terenul, categoria de folosinta.
Stabilind despagubirea la nivelul unei sume egale cu valoarea terenului la data atribuirii, ratiunea legiuitorului a fost aceea ca titularii sa isi poata procura terenul respectiv cu suma acordata in acest mod, legea stabilind si momentul la care se raporteaza valoarea terenului, acesta fiind momentul atribuirii, adica al recunoasterii dreptului, astfel incat valoarea despagubirii este un element care are existenta dependenta si de criteriul temporal, or, suma fixa de 1.564 lei nu este in masura sa asigure finalitatea urmarita de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 44/1994.
Astfel, nelegalitatea art. 7 din Normele metodologice este evidenta, in conditiile in care, pe de o parte, alin. 3 al art. 13 nu face vreo trimitere la un alt act normativ prin care sa se stabileasca valoarea despagubirii, alin. 4 instituie un criteriu unic de stabilire a cuantumului despagubirii, si anume contravaloarea terenului la data atribuirii (a recunoasterii dreptului), la care veteranul este indreptatit in temeiul legii, iar, pe de alta parte, nu a operat nicio delegare legislativa sau o modificare legislativa, in sensul imputernicirii Guvernului sa stabileasca valoarea unor terenuri si modalitatile de plata printr-o hotarare proprie sau, dupa caz, sa limiteze cuantumul valoric al acestei despagubiri .
De asemenea, Curtea constata ca, asa cum in mod corect a subliniat reclamantul, cuantumul sumei de 1.564 lei nu a fost niciodata actualizat, astfel incat nu corespunde valorii indicate la art. 13 alin. (3) si (4) din Legea nr. 44/1994.
In ceea ce priveste vatamarea drepturilor si intereselor legitime ale reclamantului, in sensul art. 1 si art. 8 din Legea nr. 554/2004, aceasta este evidenta in opinia Curtii, avand in vedere ca stabilirea unui cuantum fix, derizoriu, al despagubirii incalca obligatia indemnizarii echitabile a veteranilor de razboi, avand in vedere ca, odata cu recunoasterea calitatii de persoana beneficiara a Legii nr. 44/1994, veteranul de razboi sau succesorul acestuia (in speta, reclamantul) devine proprietarul unui "bun", in sensul CEDO, iar in concret, acesta are dreptul de a beneficia de un teren sau de echivalentul real al acestui bun.
Or, pe de o parte, exista o vadita disproportie intre suma de 1.564 lei si o suma care reprezinta contravaloarea terenului care urma a fi atribuit, iar, pe de alta parte, asa cum se arata in cuprinsul notei de fundamentare a Hotararii Guvernului nr. 1.301/79.08.2004, la data adoptarii actului normativ 32% dintre veterani primisera terenuri in localitatile de domiciliu, ceea ce face ca intre aceste persoane si cei care nu au primit teren, asa cum este cazul reclamantului, sa se creeze o discriminare, fiind evident ca valorile terenurilor atribuite sunt cu mult mai mari decat suma de 1.564 lei stabilita de Guvern.
In concluzie, sintetizand argumentele prezentate, Curtea conchide in sensul ca Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004, este partial nelegala, respectiv in ceea ce priveste prevederea art. 7 din Normele metodologice, intrucat este in contradictie cu art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994, in temeiul si in aplicarea careia a fost adoptata, operand o veritabila modificare a legii, in sensul inlocuirii criteriului unic de stabilire a cuantumului despagubirii, si anume contravaloarea terenului la data atribuirii, cu o suma fixa in cuantum de 1.564 lei.
In ceea ce priveste cererea completatoare, prin care reclamantul a solicitat sa se constate nelegalitatea operatiunilor prealabile emiterii actului administrativ atacat, inclusiv lipsa unora din acestea, Curtea constata ca aceasta este neintemeiata, intrucat, asa cum se poate observa din cuprinsul documentatiei anexate, au fost respectate formalitatile de adoptare a actului normativ atacat, fiind elaborata o nota de fundamentare si fiind obtinute avizele prevazute de lege, inclusiv avizul ministrului justitiei si al Consiliului Legislativ.
Sustinerea reclamantului in sensul ca lipsesc fundamentarea necesara, studiile efectuate, necesitatea si stringenta modificarii, criteriile si motivatiile reale, implicatiile sociale, un calcul economic nu poate fi primita, intrucat acestea sunt considerente ce tin de oportunitate si intra in marja de apreciere a emitentului actului care isi asuma riscul adoptarii unui act normativ insuficient fundamentat din perspectiva implicatiilor sociale si economice, instanta de contencios administrativ neputand cenzura aspectele de oportunitate pe care se fundamenteaza reglementarea.
Referitor la argumentele reclamantului privind neindeplinirea conditiilor de fond ale actului administrativ normativ, in sensul necorelarii cu actele normative de nivel superior, cu reglementarile comunitare si tratatele internationale si neconcordantei cu principiile si dispozitiile actului normativ care este pus in aplicare, acestea sunt critici care vizeaza actul normativ insusi, fiind avute in vedere de instanta la analiza de legalitate a Hotararii Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004, si atragand nelegalitatea acesteia, si nu a operatiunilor prealabile la care face referire reclamantul in cererea completatoare. Aceleasi considerente sunt valabile si in ceea ce priveste critica referitoare la incalcarea principiilor si dispozitiilor Conventiei Europene si ale dreptului european (Tratatele UE), aceste aspecte tinand de continutul actului normativ, si nu de avizele sau operatiunile prealabile adoptarii acestuia.
In concluzie, constatand ca actul administrativ cu caracter normativ atacat contravine art. 13 alin. 3 si 4 din Legea nr. 44/1994, in temeiul si in aplicarea careia a fost adoptat, Curtea, in temeiul dispozitiilor art. 8 si art. 18 din Legea nr. 554/2004, va admite in parte actiunea, astfel cum a fost precizata, va anula in parte Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004, respectiv in ceea ce priveste art. 7 din Normele metodologice, si va respinge in rest actiunea ca neintemeiata (in ceea ce priveste constatarea nelegalitatii avizelor si operatiunilor prealabile).
Vazand si dispozitiile art. 453 din Codul de procedura civila, raportat la solutia pronuntata, la cererea reclamantului, Curtea il va obliga pe paratul Guvernul Romaniei la plata catre reclamant a sumei de 50 lei, cheltuieli de judecata reprezentand taxa judiciara de timbru.

PENTRU ACESTE MOTIVE,
In numele legii,
H O T A R A S T E:

Admite in parte actiunea promovata de reclamantul V.A., cu domiciliul ales in Bucuresti, xxxxxxxxxxx, in contradictoriu cu paratul Guvernul Romaniei, cu sediul in sectorul 1, Bucuresti, Piata Victoriei nr. 1, astfel cum a fost precizata.
Anuleaza in parte Hotararea Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificata prin Hotararea Guvernului nr. 1.301/2004, respectiv in ceea ce priveste art. 7 din Normele metodologice.
Respinge in rest actiunea ca neintemeiata.
Obliga paratul la plata catre reclamant a sumei de 50 lei, cheltuieli de judecata reprezentand taxa judiciara de timbru.
Cu drept de recurs in termen de 15 zile de la comunicare .
Cererea de exercitare a caii de atac se depune la Curtea de Apel Bucuresti.
Pronuntata in sedinta publica astazi, 21 septembrie 2016.