Decizia nr. 404/2019 referitoare la admiterea obiectiilor de neconstitutionalitate referitoare la Strategia "Romania 2040"

1. Pe rol se afla solutionarea obiectiei de neconstitutionalitate a Legii privind elaborarea si actualizarea Strategiei nationale pe termen lung "Romania 2040".
2. Sesizarea a fost formulata de un numar de 80 de deputati apartinand grupurilor parlamentare ale Partidului National Liberal, Uniunii Salvati Romania si Partidului Miscarea Populara, in temeiul art. 146 lit. a) teza intai din Constitutie, art. 11 alin. (1) lit. A.a) si alart. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, a fost inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 2.354 din 29 martie 2019 si constituie obiectul Dosarului nr. 715A/2019.
3. In motivarea obiectiei de neconstitutionalitate este expus mai intai modul de derulare a procedurii legislative la Senat si, respectiv, la Camera Deputatilor, dupa care autorii sesizarii procedeaza la expunerea motivelor de neconstitutionalitate, structurate in raport cu textele constitutionale pretins incalcate.
(1) Sustinerile privind incalcarea art. 102 alin. (1) si a art. 1 alin. (4) din Constitutie
4. Se arata ca, in conformitate cu art. 102 alin. (1) din Constitutie, "Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice". Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor dezvolta in art. 1 alin. (2) dispozitiile constitutionale mentionate, sens in care, inter alia, se stabileste ca acesta exercita functii de strategie si reglementare, prin care se asigura elaborarea strategiei de punere in aplicare a Programului de guvernare, respectiv elaborarea cadrului normativ si institutional necesar in vederea realizarii obiectivelor strategice.
5. In executarea normelor constitutionale si legale, Guvernul a adoptat Hotararea nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare si evaluare a politicilor publice la nivel central, Hotararea nr. 117/2005 privind constituirea Comitetului interministerial pentru coordonarea reformei procesului politicilor publice, Hotararea nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru imbunatatirea sistemului de elaborare, coordonare si planificare a politicilor publice la nivelul administratiei publice centrale si Hotararea nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum si a altor documente, in vederea adoptarii/aprobarii.
6. Fata de acest cadru normativ se sustine ca, de principiu, functia de strategie, care implica adoptarea de documente strategice ca instrumente de decizie prin intermediul carora sunt identificate posibilele solutii pentru rezolvarea problemelor de politici publice, apartine Guvernului. Se apreciaza in acest sens ca legiuitorul constituant, atunci cand a considerat de cuviinta, a stabilit in mod expres competenta altor autoritati de adoptare a anumitor documente de politici publice, precum la art. 65 alin. (2) lit. f) din Constitutie, conform caruia "Camerele isi desfasoara lucrarile in sedinte comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, pentru: (...) f) aprobarea strategiei nationale de aparare a tarii".
7. Se apreciaza ca, in cauza, delegarea competentei de elaborare a unei strategii nationale pe termen lung unei Comisii ad-hoc, fara personalitate juridica, cu o natura juridica sui- generis si cu o componenta mixta, ale carei concluzii vor fi obligatorii pentru Guvern, incalca competenta Guvernului de realizare a politicii interne si externe, stabilita la art. 102 alin. (1) din Constitutie si dezvoltata de Legea nr. 90/2001. In opinia autorilor sesizarii, Parlamentul a incalcat si principiul separatiei puterilor in stat, reglementat de art. 1 alin. (4) din Constitutie, prin faptul ca, pe cale legislativa, a delegat unei alte entitati o operatiune de competenta exclusiva a puterii executive, legea fiind neconstitutionala in ansamblul sau.
(2) Sustinerile privind incalcarea art. 76 alin. (1) din Constitutie
8. Se arata ca legea criticata deroga de la prevederile Legii nr. 90/2001 care stabilesc ca Guvernul exercita, intre altele, functiile de strategie si reglementare, intrucat atribuie competenta de elaborare a unei strategii nationale Comisiei "Romania 2040" nou-infiintate. Intrucat Legea nr. 90/2001 este o lege organica, reglementarile derogatorii sau speciale trebuie stabilite tot prin lege organica, sens in care se invoca Decizia Curtii Constitutionale nr. 442 din 10 iunie 2015 si dispozitiile art. 63 teza a doua din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative. Ca urmare, se apreciaza ca, intrucat Parlamentul a legiferat printr-o lege ordinara intr-un domeniu supus reglementarii prin lege organica, legea astfel adoptata este neconstitutionala in ansamblul sau.
(3) Sustinerile privind incalcarea art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie
9. Invocandu-se jurisprudenta Curtii Constitutionale in sensul ca normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative constituie un veritabil criteriu de constitutionalitate prin raportare la aplicarea art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie, sunt semnalate dispozitii neclare ale legii criticate, "de natura a afecta eficienta actului normativ." Se arata in acest sens ca sintagma "consens national" utilizata in art. 1 alin. (1) din lege nu este previzibila, cu atat mai mult cu cat, din formularea dispozitiei, defineste unul dintre obiectivele legii. Se mai arata ca formularea art. 1 alin. (2) din lege este "foarte generoasa", creand astfel "dificultati in a determina cu claritate domeniul de reglementare al strategiei". Prin urmare, art. 1 din lege incalca principiul securitatii juridice, consacrat de art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie, in componenta sa referitoare la claritatea si previzibilitatea legii.
10. Pe rolul Curtii Constitutionale se afla si obiectia de neconstitutionalitate a Legii privind elaborarea si actualizarea Strategiei nationale pe termen lung "Romania 2040", formulata de Presedintele Romaniei.
11. Sesizarea a fost formulata in temeiul art. 146 lit. a) teza intai din Constitutie, art. 11 alin. (1) lit. A.a) si al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, a fost inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 3.131 din 18 aprilie 2019 si constituie obiectul Dosarului nr. 1.022A/2019.
12. In motivarea obiectiei de neconstitutionalitate au fost formulate deopotriva critici de neconstitutionalitate extrinseca si intrinseca, expuse in cele ce urmeaza.
(1) Sustinerile privind incalcarea prevederilor art. 61 alin. (2) si art. 75 alin. (1) din Constitutie
13. Se arata ca legea criticata a fost adoptata cu nesocotirea prevederilor art. 61 si ale art. 75 din Constitutie, fiind incalcata competenta primei Camere sesizate, Senatul, care nu a dezbatut textul si solutiile adoptate de Camera Deputatilor. In forma adoptata, legea dedusa controlului de constitutionalitate nesocoteste si principiile constitutionale in virtutea carora o lege nu poate fi adoptata de o singura Camera, legea fiind, cu aportul specific al fiecarei Camere, opera intregului Parlament.
14. Astfel, in forma initiatorilor, proiectul de lege statueaza obligatia elaborarii si actualizarii Strategiei "Romania 2040", precum si "cadrul institutional de realizare si de asigurare a consensului national". In urma parcurgerii procedurii parlamentare din Camera Deputatilor, prin raportul comun al comisiilor sesizate in fond cu aceasta propunere legislativa au fost admise 15 amendamente, iar atat din punct de vedere formal, cat si al continutului textele adoptate de catre fiecare dintre cele doua Camere sunt diferite. Prin amendamentele admise, Camera Deputatilor a realizat o serie de modificari care se indeparteaza in mod substantial de vointa initiatorului si reprezinta modificari majore ale continutului formei initiale a propunerii legislative.
15. Se arata in acest sens ca s-a modificat definitia Strategiei "Romania 2040", facandu-se referire la atingerea obiectivelor acestei strategii, fara a se realiza insa o legatura intre procesul de elaborare si cel de implementare a acestui document; s-a inlocuit termenul de "consens national" cu "dezbatere nationala" in cuprinsul articolului 2 referitor la elaborarea Strategiei "Romania 2040", fara ca aceasta modificare sa fie corelata cu alte dispozitii care se refera la asigurarea "consensului national". O alta modificare importanta este reprezentata de transferul responsabilitatii elaborarii acestei strategii de la Parlamentul Romaniei la Camera Deputatilor. In egala masura a fost extinsa durata de functionare a Comisiei "Romania 2040" la un an de la intrarea in vigoare a legii si s-a modificat in mod substantial componenta acestei comisii . Celelalte modificari realizate la nivelul Camerei decizionale vizeaza corelarea Strategiei "Romania 2040" cu Strategia nationala pentru dezvoltare durabila a Romaniei 2030, dar si introducerea obligatiei in sarcina Guvernului de a aplica masurile prevazute in Strategia "Romania 2040", prin adoptarea de acte normative.
16. In opinia autorului obiectiei de neconstitutionalitate, modificarile operate reprezinta o schimbare a filosofiei legii si a propunerii initiale, cu impact major asupra semnificatiei acestei strategii a carei natura juridica ramane incerta si a obligatiilor care incumba altor autoritati publice. Invocandu-se jurisprudenta Curtii Constitutionale prin care s-a statuat asupra principiului bicameralismului (Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018, Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016), se arata ca nu sunt indeplinite criteriile pe care aceasta le stabileste, respectiv configuratia intre formele adoptate de cele doua Camere ale Parlamentului este una semnificativ diferita, forma legii adoptata de Camera Deputatilor are 11 articole insumand 33 de alineate, in timp ce forma adoptata de Senat cuprinde 11 articole cu 28 de alineate. In jurisprudenta sa (Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018), Curtea Constitutionala a retinut existenta unei configuratii semnificativ diferite si in situatia in care forma primei Camere sesizate continea un articol unic, iar forma Camerei decizionale continea doua articole.
17. Se conchide ca, in cazul de fata, Camera Deputatilor, adoptand in calitate de Camera decizionala Legea pentru elaborarea si actualizarea Strategiei nationale pe termen lung "Romania 2040", a sustras dezbaterii si adoptarii primei Camere sesizate modificari care vizau aspecte esentiale in structura si filosofia legii, precum aspecte ce tin de componenta comisiei responsabile pentru elaborarea strategiei, institutia care coordoneaza acest demers si alte aspecte anterior mentionate, ceea ce contravine art. 61 alin. (2) si art. 75 alin. (1) din Constitutie .
(2) Sustinerile privind incalcarea art. 1 alin. (4) si (5), prin raportare la art. 61, art. 64 alin. (4), art. 74 alin. (1), art. 109 alin. (1) art. 111, art. 112 din Constitutie, din perspectiva rolului constitutional al Parlamentului
18. Se arata ca Parlamentul are o competenta generala, si anume aceea de a delibera asupra problemelor politice ale natiunii, idee care rezulta din intreaga constructie juridica a Constitutiei, mai ales din dispozitia potrivit careia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii si organul suprem al poporului.
19. Astfel, intreaga responsabilitate a elaborarii acestei strategii de dezvoltare sociala si economica a tarii pe termen lung este plasata sub directa coordonare a Camerei Deputatilor - cu ignorarea rolului celeilalte Camere a Parlamentului si implicit a posibilitatii de decizie a acesteia, Comisia "Romania 2040" urmand sa fie condusa de presedintele Camerei Deputatilor. Practic, una dintre cele doua Camere - Senatul si implicit membrii acesteia (senatorii) - este cu totul exclusa de la exercitarea unei competente pe care Constitutia o consacra Parlamentului, in ansamblul sau. Potrivit legii supuse controlului de constitutionalitate, Comisia "Romania 2040" este infiintata cu scopul elaborarii strategiei cu acelasi nume, ce are, conform art. 3 alin. (2) din lege, urmatoarele atributii principale: "pregatirea proiectului de strategie, fundamentarea strategiei, realizarea de scenarii de dezvoltare durabila sau armonizarea si integrarea contributiilor institutiilor publice, a partidelor si organizatiilor neguvernamentale." Potrivit art. 8 din lege, activitatea comisiei se finalizeaza cu o serie de documente, printre care si Strategia "Romania 2040". Din aceasta perspectiva, prin natura competentelor sale, Comisia "Romania 2040" se subroga in rolul constitutional al Parlamentului si al Guvernului, ale caror vointa si atributii urmeaza sa se subsumeze celor edictate de un organism consultativ aflat in coordonarea Camerei Deputatilor si condus de presedintele acesteia, ceea ce reprezinta o incalcare flagranta a normelor constitutionale.
20. Se mai arata ca nu reiese cu claritate care este natura juridica a documentelor rezultate din activitatea comisiei, respectiv a celor prevazute la art. 8 din lege. Dincolo de lipsa de claritate a normelor mentionate, prevederile art. 8 pun in discutie infrangerea rolului constitutional al Parlamentului si al Guvernului. Astfel, desi legea criticata nu stabileste cu ce forta juridica intra in ordinea juridica documentele elaborate de o comisie - fara personalitate juridica - aflata sub coordonarea unei singure Camere a Parlamentului, compusa din reprezentantii unor autoritati publice, care este condusa de presedintele Camerei Deputatilor, totusi legea instituie in sarcina unor autoritati publice (Guvernul Romaniei, Ministerul Finantelor Publice) obligatia de a tine cont de continutul acestora in elaborarea de acte normative sau proiecte de acte normative (hotarari ale Guvernului, ordine de ministru, proiectul legii bugetului de stat etc.), potrivit art. 10 alin. (1) si (2) din legea criticata.
21. De asemenea, elaborarea Strategiei "Romania 2040" si a celorlalte documente prevazute de art. 8 din legea criticata nu este urmata de nicio masura de natura sa confere acestor documente o valoare normativa, din moment ce chiar in cuprinsul articolului 8 din lege se prevede ca activitatea Comisiei "Romania 2040" se finalizeaza cu "proiectul" documentelor mentionate. In lipsa unor prevederi care sa stabileasca expres modalitatea si actul prin care proiectele de documente prevazute la art. 8 din lege se impun cu forta obligatorie pentru autoritatile publice, este afectat chiar rolul Parlamentului, in functia sa de legiferare, singura autoritate cu o competenta constitutionala de a adopta acte cu forta juridica obligatorie pentru toate autoritatile .
22. Referitor la Comisia "Romania 2040", se arata ca este reglementata ca un organism consultativ, fara personalitate juridica, care functioneaza sub directa coordonare a Camerei Deputatilor. Potrivit art. 5 alin. (1) din legea criticata, Comisia "Romania 2040" este alcatuita din: a) presedintele Camerei Deputatilor, care este si presedintele Comisiei "Romania 2040"; b) 2 reprezentanti ai Guvernului Romaniei, desemnati de prim- ministrul Romaniei; c) 2 reprezentanti ai Presedintiei Romaniei; d) cate un reprezentant al partidelor parlamentare; e) cate 2 reprezentanti ai comisiilor de specialitate din Senat si Camera Deputatilor; f) 2 reprezentanti ai Academiei Romane, desemnati de presedintele Academiei Romane; g) cate 2 reprezentanti ai Consiliului de Programare Economica si ai Comisiei Nationale de Strategie si Prognoza; h) 5 personalitati ale stiintei, din mediul academic si universitar, desemnate de conducerea Comisiei "Romania 2040", la propunerea Consiliului de Programare Economica; i) un reprezentant desemnat de Consiliul National al Rectorilor. Se apreciaza ca, din modul de redactare a dispozitiilor care privesc aceasta comisie, nu este clara natura sa juridica prin raportare la rolul Parlamentului Romaniei, la autonomia Camerelor si la dispozitiile constitutionale care reglementeaza procedura parlamentara. De asemenea, normele care reglementeaza activitatea comisiei sunt incomplete, neprecizandu-se elemente de baza ale functionarii sale, precum competenta convocarii intalnirilor Comisiei "Romania 2040", modalitatea de luare a deciziilor etc. Din analiza atributiilor conferite de lege, chiar daca aceasta comisie este calificata drept "organism consultativ, fara personalitate juridica", reiese ca rolul sau este cel de elaborare a unor proiecte asimilate celor de acte normative. Potrivit art. 64 alin. (4) din Constitutie, astfel cum este dezvoltat in art. 8 din Regulamentul activitatilor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului, aprobat prin Hotararea Parlamentului Romaniei nr. 4/1992, comisiile speciale comune care au ca scop elaborarea unor propuneri legislative se infiinteaza la initiativa celor doua birouri permanente sau la propunerea a cel putin o patrime din numarul deputatilor si senatorilor. Avand in vedere atributiile Comisiei "Romania 2040", modul sau de infiintare este unul contrar dispozitiilor art. 64 alin. (4) din Constitutie . Se face referire si la jurisprudenta Curtii Constitutionale prin care s-a stabilit ca elaborarea unui proiect de act normativ "nu inseamna ca insasi Comisia speciala sa initieze proiectul/propunerea legislativa, pentru ca aceasta nu are drept de initiativa legislativa [a se vedea art. 74 din Constitutie si Decizia nr. 474 din 28 iunie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 590 din 3 august 2016, paragraful 36]" (Decizia nr. 828 din 13 decembrie 2017). Avand in vedere ca in cuprinsul legii criticate nu se regaseste nicio dispozitie referitoare la natura juridica a documentelor prevazute de art. 8 din legea criticata, dar cu toate acestea Guvernul este obligat sa adopte proiecte de acte normative in vederea aplicarii masurilor prevazute in Strategia "Romania 2040", rezulta ca aceasta comisie nu numai ca are chiar rol de initiator al acestor proiecte de acte normative, ceea ce este contrar atat art. 74 alin. (1) din Constitutie referitor la dreptul de initiativa legislativa, cat si jurisprudentei Curtii Constitutionale, anterior invocata, dar si adopta aceste proiecte, conferindu-le forta obligatorie.
23. Se mai arata ca, potrivit art. 9 alin. (3) din legea criticata, "Parlamentul, prin comisiile de specialitate, asigura monitorizarea continua a implementarii Strategiei A�Romania 2040A�". Prin aceasta dispozitie, legea dedusa controlului de constitutionalitate instituie o noua forma de control exercitata de Parlament asupra Guvernului, separat de cele prevazute in mod expres de Constitutie . Prin modul vag de formulare, din textul legii nu rezulta cu claritate cum se realizeaza aceasta "monitorizare continua" a implementarii Strategiei "Romania 2040" si nici in ce masura aceasta monitorizare realizata de comisiile permanente nu se suprapune peste formele de control parlamentar prevazute in mod expres si limitativ de Constitutie . Prin continutul lor, dispozitiile art. 9 alin. (3) din lege atribuie o competenta de control continua, specifica unor comisii permanente de control, tuturor comisiilor permanente ale Camerei Deputatilor si Senatului, aspect care incalca atat autonomia parlamentara, cat si functia de control a Parlamentului Romaniei.
24. Astfel, neclaritatea textului amintit este contrara atat art. 1 alin. (5) din Constitutie in componenta sa referitoare la calitatea legii, cat si art. 109 alin. (1), art. 111 si art. 112 din Constitutie .
(3) Sustinerile privind incalcarea art. 1 alin. (4) si (5), prin raportare la art. 102 alin. (1) si art. 138 alin. (2) din Constitutie, din perspectiva rolului constitutional al Guvernului
25. Potrivit art. 3 alin. (1) din legea criticata, "Strategia A�Romania 2040A� se elaboreaza sub directa coordonare a Camerei Deputatilor, care asigura conducerea intregului proces". Potrivit art. 102 alin. (1) din Constitutie, "Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice". In realizarea functiilor sale, in conformitate cu art. 11 lit. f) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, acesta "aproba strategiile, metodologiile, precum si programele de dezvoltare economica a tarii, pe ramuri si domenii de activitate". Or, in procesul de elaborare a acestei strategii si a documentelor amintite, singura implicare a Guvernului Romaniei consta in desemnarea de catre prim-ministru a doi reprezentanti ai acestuia in componenta Comisiei "Romania 2040" si in faptul ca aceasta structura consultativa prezinta informari periodice Guvernului, potrivit art. 6 alin. (4) din legea criticata.
26. In acelasi timp, potrivit art. 9 din legea criticata, actualizarea acestei strategii se realizeaza la un interval de 3 ani, "in functie de schimbarile din contextul international si de evolutiile socioeconomice interne". O astfel de prevedere intra in contradictie atat cu rolul Guvernului prevazut de art. 102 alin. (1) din Constitutie, cat si cu functia sa de elaborare a strategiilor, in conformitate cu atributia prevazuta de art. 11 lit. f) din Legea nr. 90/2001. In aceste conditii, programele de guvernare ale Guvernelor investite trebuie sa se alinieze Strategiei "Romania 2040". In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala a statuat ca programul de guvernare este un document politic ce vizeaza exclusiv raportul constitutional dintre Parlament si Guvern, raport guvernat de dispozitiile art. 61 alin. (1) din Constitutie, "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii", si de cele ale art. 102 alin. (1) din Constitutie, "Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice" (Decizia nr. 158 din 19 martie 2014, paragraful 62). In aceeasi decizie, Curtea a retinut ca "intrucat punerea in aplicare a Programului de guvernare este conditionata de aprobarea de catre Parlament, orice modificare a acestuia impune in sarcina Guvernului obligatia de a supune dezbaterii forului legislativ noul continut al Programului".
27. Asadar, cata vreme activitatea Guvernului trebuie sa fie aliniata cu Strategia "Romania 2040", dat fiind faptul ca Guvernul are obligatia de a emite acte normative in vederea aplicarii masurilor prevazute in acest document, iar aceasta strategie se actualizeaza o data la 3 ani, modul deficitar de redactare a legii criticate poate conduce la un blocaj institutional. Astfel, Guvernul va fi in situatia in care, nevoit fiind sa isi adapteze programul de guvernare la realitatea socioeconomica a tarii, va propune spre aprobare Parlamentului masuri ce nu sunt aliniate cu Strategia "Romania 2040", care se actualizeaza din 3 in 3 ani. O atare reglementare contravine nu numai rolului Guvernului, ci si dispozitiilor constitutionale referitoare la raporturile dintre Parlament si Guvern. Prin prisma argumentelor de mai sus, dispozitiile amintite incalca art. 102 alin. (1) din Constitutie .
28. In al doilea rand, potrivit art. 10 din legea criticata, "(1) La elaborarea proiectului legii bugetului de stat, autoritatea administratiei publice centrale responsabila cu finantele publice ia in considerare cu prioritate prevederile Strategiei Romania 2040. (2) Guvernul pune in aplicare programele si proiectele de dezvoltare din Strategia Romania 2040". Conform art. 138 alin. (2) din Legea fundamentala, "Guvernul elaboreaza anual proiectul bugetului de stat si pe cel al asigurarilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobarii Parlamentului". Elaborarea proiectului bugetului public reprezinta una dintre fazele principale ale procesului bugetar public, fiind urmata de aprobarea acestuia, executarea bugetului, incheierea executiei bugetare si aprobarea contului general de executie bugetara, respectiv controlul executiei bugetului public. Etapa elaborarii proiectului bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale cade in sarcina Guvernului, fiind o obligatie constitutionala consacrata expres. Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice care se refera la rolul Guvernului, din sectiunea a 2-a a capitolului II intitulata "Competente si responsabilitati in procesul bugetar", "Guvernul asigura realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia in considerare perspectivele economice si prioritatile politice cuprinse in Programul de guvernare acceptat de Parlament". Asadar, singurul document la care Guvernul trebuie sa se raporteze este Programul de guvernare acceptat de Parlament, nicidecum o alta strategie sau un document elaborat de un organism consultativ, cu o natura juridica incerta, cu privire la care, din dispozitiile legii criticate, nu se poate deduce nici daca acesta este sau nu supus unui vot al Parlamentului. Practic, prin mecanismul instituit de aceasta lege, se creeaza cadrul elaborarii unui document la care Guvernul Romaniei trebuie sa se alinieze, dar care nu reprezinta un program de guvernare pe baza caruia Parlamentul acorda un vot de incredere Guvernului si care poate fi modificat in conditii incerte, deschizandu-se calea unor posibile abuzuri. Impunerea altor limitari in elaborarea proiectului bugetului de stat este una contrara acestei competente a Guvernului. Mai mult, faptul ca legea supusa controlului de constitutionalitate mentioneaza doar proiectul legii bugetului de stat si nu face nicio referire la proiectul legii bugetului asigurarilor sociale de stat demonstreaza inca o data redactarea deficitara si incoerenta acestei legi, o strategie de dezvoltare socio-economica a tarii implicand, in mod natural, aspecte ce tin de bugetul asigurarilor sociale.
29. In concluzie, prin continutul sau, legea criticata atribuie unui organism consultativ, fara personalitate juridica, cu o durata de functionare limitata la un an si care isi desfasoara activitatea sub directa coordonare a Camerei Deputatilor, o atributie a Guvernului, cea de a elabora si fundamenta documente strategice pentru dezvoltarea socioeconomica a tarii, incalcand principiul separatiei puterilor in stat prevazut de art. 1 alin. (4) din Legea fundamentala si impunand Guvernului obligatii suplimentare, contrare art. 138 alin. (2) din Constitutie si art. 18 alin. (1) din Legea nr. 500/2002. Astfel, legea contravine aspectelor referitoare la rolul Guvernului in procesul bugetar, fiind contrara si art. 1 alin. (5) din Constitutie, potrivit caruia "In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie".
(4) Sustinerile privind incalcarea art. 1 alin. (5) din Constitutie
30. Se apreciaza ca intreg continutul normativ al legii deduse controlului de constitutionalitate prezinta o serie de vicii de constitutionalitate, incepand chiar cu obiectul de reglementare al acestei legi.
31. Astfel, nu este clara natura juridica a Strategiei "Romania 2040" si a celorlalte documente conexe prevazute de art. 8 din aceeasi lege. Pe de o parte, in lipsa unei adoptari formale a acestor documente, acestea nu se bucura de valoare normativa, prin urmare nu pot produce efecte juridice fata de nicio alta autoritate publica, cu atat mai putin sa oblige Guvernul Romaniei sa adopte proiecte de acte normative in vederea aplicarii masurilor prevazute in aceasta strategie . Pe de alta parte, in cazul in care rezultatele activitatii Comisiei "Romania 2040" sunt proiecte de acte normative, distinct de viciile de procedura mentionate anterior cu privire la competenta comisiei de a elabora si initia astfel de propuneri legislative, reglementarea posibilitatii ca aceasta strategie sa fie actualizata de catre Comisia Nationala de Strategie si Prognoza, in conformitate cu art. 9 din legea criticata, incalca ierarhia actelor normative si implicit principiul suprematiei Constitutiei prevazut de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala.
32. Se mai arata ca sintagma "cadrul institutional de realizare si asigurare a consensului national" din cuprinsul art. 1 alin. (1) este una lipsita de claritate si precizie. Dintr-o perspectiva democratica, un consens national nu poate fi realizat efectiv. In cel mai bun caz, un cadru institutional poate stimula dialogul in vederea alegerii unor abordari ce intrunesc un grad ridicat de sustinere, dialog ce se realizeaza in societate intre cetateni si actorii politici, intre cetateni si institutii sau la nivel interinstitutional. Sintagma mentionata, prin modul deficitar de redactare, poate fi considerata si ca fiind in opozitie cu pluralismul politic, libertatea de constiinta, de exprimare sau cu valorile democratice care sunt repere ale statului de drept, consacrate inclusiv la nivel constitutional. In continuare, este neclar in ce masura legea criticata poate indeplini acest obiectiv al realizarii consensului national sau macar al unei dezbateri, in conditiile in care doar art. 6 alin. (1) din lege se refera la dezbateri largi, fiind la randul sau formulat imprecis pentru a servi in mod real unui astfel de scop.
33. Referitor la redactarea art. 2 alin. (2) din lege se arata ca, din modul de formulare, nu rezulta cu claritate modalitatea concreta in care "vor sprijini" sindicatele, patronatele si organizatiile neguvernamentale elaborarea acestei strategii, in conditiile in care legea prevede invitarea lor in Comisia de elaborare a Strategiei "Romania 2040", cu titlu optional, la decizia forului, element prin care se asigura doar consultarea acestor organisme, in conformitate cu art. 5 alin. (2) din legea criticata. Dincolo de aspectul ca insasi consultarea este optionala, pentru respectarea cerintelor de calitate a legii, se apreciaza ca este necesara clarificarea obligatiei acestor entitati de a sprijini si a modalitatilor prin care acestea pot acorda un astfel de sprijin.
34. Mai mult, absenta unor criterii de selectare a reprezentantilor societatii civile in scopul invitarii lor la lucrarile comisiei, absenta oricaror detalii din continutul art. 6 alin. (1) cu privire la distributia regionala a dezbaterilor publice, la formatul, la un numar estimativ al acestora lasa fara efect chiar scopul legii, cel de reglementare a cadrului institutional "de realizare si asigurare a consensului national".
35. Se mai arata ca, potrivit art. 2 alin. (1) din legea criticata, Strategia "Romania 2040" "cuprinde scenarii si politici publice alternative", iar in detalierea acestei norme, art. 7 alin. (2) din lege stabileste atat numarul de scenarii (3), cat si caracterul acestora ("optimist, moderat si pesimist"). Dat fiind faptul ca in textul legii nu exista dispozitii cu privire la competenta decizionala in legatura cu utilizarea/analizarea/evaluarea scenariilor sau politicilor publice alternative ori cu alegerea uneia dintre variante, este neclara posibilitatea de concretizare a acestui mecanism. Astfel, guvernele succesive ar putea ajunge la situatia elaborarii anuale si, respectiv, a inaintarii catre Parlament, in vederea aprobarii, nu a unui proiect de lege a bugetului de stat, ci a trei proiecte distincte, unul pentru fiecare scenariu. Neclaritatea textului conduce si la imposibilitatea determinarii modului in care Guvernul isi poate indeplini obligatia de punere in aplicare a Strategiei "Romania 2040", data fiind existenta celor 3 scenarii.
36. Se apreciaza ca absenta oricaror dispozitii cu privire la modul in care proiectele de documente prevazute la art. 8 din lege dobandesc valoare juridica si devin opozabile altor autoritati publice lipseste norma de claritate. De asemenea, lipsa oricaror norme referitoare la planul de actiune, la responsabilitatea elaborarii lui sau macar a unor referiri privind obligatia Guvernului de a elabora un astfel de document intr-un anumit termen de la elaborarea Strategiei "Romania 2040" lasa fara efect dispozitiile legii criticate.
37. Se mai arata ca, potrivit art. 9 alin. (5) din legea criticata, "in vederea aplicarii masurilor prevazute in Strategia A�Romania 2040A�, Guvernul adopta, in conditiile legii, proiecte de acte normative". Modul de redactare a acestei dispozitii este unul neclar, iar referirea la "proiecte de acte normative", si nu la "acte normative", conduce la concluzia ca Guvernul este obligat sa inainteze/adopte doar proiecte de lege pentru punerea in practica a masurilor Strategiei "Romania 2040", nu si acte normative secundare sau tertiare. Aceste aspecte ridica reale probleme de aplicare a legii si incalca totodata exigentele de calitate ale legii prevazute de art. 1 alin. (5) din Constitutie, asa cum acestea au fost dezvoltate in jurisprudenta Curtii Constitutionale.
38. De asemenea, operatiunea juridica prin care Strategia "Romania 2040" este actualizata de catre Comisia Nationala de Strategie si Prognoza este una neclara, nefiind precizata in cuprinsul art. 9 alin. (2) din legea criticata. In acest sens, se constata ca lipsesc din lege si ratiunile/criteriile obiective sau subiective/ situatiile concrete ce impun o actualizare a strategiei. Inexistenta acestora lasa loc abuzului, lipsind norma de claritate si predictibilitate. In opinia autorului sesizarii este, de asemenea, neclar cum un organ de specialitate al administratiei publice centrale, Comisia Nationala de Strategie si Prognoza, poate asigura secretariatul unui organism consultativ al Camerei Deputatilor. Atribuirea unui asemenea rol Comisiei Nationale de Strategie si Prognoza nu numai ca lipseste norma de claritate, in prezenta unor reglementari incomplete, dar incalca in mod direct si principiul separatiei puterilor in stat prevazut de art. 1 alin. (4) din Constitutie . Toate aceste neclaritati si redactari lipsite de precizie din cuprinsul actului normativ sunt contrare art. 1 alin. (5) din Constitutie in dimensiunea sa referitoare la calitatea legii.
39. In considerarea argumentelor expuse, se solicita Curtii Constitutionale sa admita sesizarea si sa constate ca Legea pentru elaborarea si actualizarea Strategiei nationale pe termen lung "Romania 2040" este neconstitutionala in ansamblul sau.
40. In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, sesizarile au fost comunicate presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere.
41. Presedintele Camerei Deputatilor a transmis punctul sau de vedere in Dosarul nr. 715 A/2019, cu Adresa nr. 2/3.497 din 18 aprilie 2019, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 3.030 din 18 aprilie 2019, prin care apreciaza ca obiectia de neconstitutionalitate este neintemeiata.
42. In ceea ce priveste criticile prin raportare la art. 1 alin. (4) si art. 104 alin. (1) din Constitutie, motivate prin aceea ca elaborarea si actualizarea unei strategii nationale pe termen lung pot fi realizate doar de catre Guvern, se arata ca, in sistemul constitutional romanesc, Parlamentul dispune de plenitudine de competenta in materie de legiferare, in timp ce Guvernul exercita aceasta competenta delegata numai in conditiile strict prevazute de Constitutie . Sub acest aspect sunt invocate normele constitutionale care configureaza rolul Parlamentului, precum si jurisprudenta Curtii Constitutionale in aplicarea principiului separatiei si echilibrului puterilor in stat (Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008) si, respectiv, prin care se defineste conceptul de "lege" (Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017). Competenta originara a Guvernului, autoritate executiva, este prevazuta in art. 108 alin. (2) din Constitutie si priveste organizarea executarii legilor, acte de reglementare primara, prin emiterea de hotarari, acte normative de reglementare secundara. Hotararile se adopta intotdeauna in baza legii si asigura aplicarea sau aducerea la indeplinire a legilor. In sistemul constitutional roman, regula este aceea ca Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primara a relatiilor sociale, ci doar de dreptul de a adopta legislatia secundara.
43. Se apreciaza ca nu poate fi retinuta nici sustinerea autorilor sesizarii potrivit careia delegarea competentei de elaborare a unei strategii nationale pe termen lung incalca competenta Guvernului de realizare a politicii interne si externe, intrucat proiectul de lege este initiat chiar de catre Guvern, iar forma adoptata si dedusa controlului de constitutionalitate nu prezinta o configuratie normativa deosebita prin raportare la cea inaintata initial in procedura legislativa.
44. Referitor la argumentele care, in opinia autorilor, ar sustine neconformitatea legii, in ansamblul sau, cu dispozitiile art. 76 alin. (1) din Constitutie, ca urmare a derogarii de la prevederile art. 1 alin. (5) lit. a) si b) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, se apreciaza ca nu sunt concludente, intrucat in actul normativ adoptat nu sunt instituite mecanisme specifice tehnicii legislative la redactarea normelor juridice derogatorii, iar solutiile legislative prevazute nu cuprind reguli diferite in raport cu reglementarea-cadru in materie referitoare la organizarea Guvernului. Prin legea adoptata nu sunt instituite reglementari paralele cu unele existente in dreptul pozitiv national care ar imprima caracterul derogatoriu chiar si fara utilizarea formulei specifice tehnicii legislative amintite. Pe cale de consecinta, se opineaza ca, in absenta derogarii exprese sau implicite de la dispozitii ale Legii nr. 90/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, actul normativ dedus controlului de constitutionalitate nu reglementeaza in materia specifica organizarii Guvernului, consacrata ca fiind organica prin dispozitiile art. 73 alin. (3) lit. e) din Constitutia Romaniei, republicata. De asemenea, confirmarea ipotezelor avute in vedere de autorii sesizarii sub aspectul caracterului legii sau referitoare la instituirea derogarilor nu poate fi retinuta nici din parcurgerea avizului emis de catre Consiliul Legislativ, in calitatea acestuia de organ consultativ de specialitate al Parlamentului, potrivit art. 79 alin. (1) din Constitutia Romaniei, republicata, cu care initiativa legislativa a fost inaintata in procedura parlamentara, la prezentarea implicatiilor noii reglementari asupra legislatiei in vigoare nefiind evidentiate aspectele prezentate in sesizare . Astfel, se apreciaza ca Parlamentul si-a exercitat prerogativele legislative in spiritul loialitatii constitutionale intre institutiile fundamentale, fara afectarea bunei functionari a Guvernului, comportament fidel principiului separatiei puterilor in stat .
45. Cat priveste criticile referitoare la lipsa de claritate a dispozitiilor art. 1 din Legea privind elaborarea si actualizarea Strategiei nationale pe termen lung "Romania 2040", iar, pe cale de consecinta, neconformitatea acestora cu prevederile art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie, se arata ca nu pot fi acceptate, intrucat actul normativ dedus controlului de constitutionalitate respecta, in ansamblul sau, cerintele privind claritatea, precizia si previzibilitatea normelor juridice. Este clar intrucat in continutul sau nu se regasesc pasaje obscure sau solutii normative contradictorii, este precis, fiind redactat intr-un stil specific normativ dispozitiv, care prezinta norma instituita fara explicatii sau justificari, prin folosirea cuvintelor in intelesul lor curent din limba romana. Conceptele si notiunile utilizate sunt configurate in concordanta cu dreptul pozitiv, iar stabilirea solutiilor normative este departe de a fi ambigua, acestea fiind redate previzibil si univoc, cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare. Se apreciaza ca argumentele prezentate de autori adauga ipoteze circumstantiale din perspectiva interpretativa, care excedeaza intentiei avute in vedere de Guvern si confirmate de Parlament prin legea adoptata, iar, pe cale de consecinta, nu pot fi retinute ca fiind relevante in speta. Prin urmare, neincalcand niciuna dintre prevederile cadrului normativ referitor la tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, dispozitiile criticate sunt constitutionale prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) si (5) din Constitutie .
46. Avand in vedere considerentele expuse, se apreciaza ca sesizarea de neconstitutionalitate formulata este neintemeiata sub aspectul incidentei si temeiniciei argumentelor invocate, actul normativ supus controlului de contencios constitutional fiind in concordanta cu Legea fundamentala, iar pe cale de consecinta se propune respingerea sesizarii.
47. Presedintele Camerei Deputatilor a transmis punctul sau de vedere in Dosarul nr. 1.022 A/2019 cu Adresa nr. 2/3814 din 6 mai 2019, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 3.479 din 6 mai 2019, prin care apreciaza ca obiectia de neconstitutionalitate este neintemeiata.
48. Referitor la criticile prin raportare la art. 61 alin. (2) si art. 75 alin. (1) din Constitutie, care consacra principiul bicameralismului, se arata ca, potrivit Deciziei Curtii Constitutionale nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, in dezbaterea unei initiative legislative Camerele au un drept propriu de decizie, judecatorul constituant retinand considerente care sprijina constitutionalitatea legii criticate, din perspectiva procedurii legislative urmate, intrucat fiecare dintre cele doua Camere ale Parlamentului s-a exprimat cu privire la aceeasi initiativa legislativa, potrivit competentelor si cu respectarea regulamentelor parlamentare. Curtea Constitutionala a stabilit ca aplicarea principiului bicameralismului nu poate avea ca efect "deturnarea rolului de Camera de reflectie a primei Camere sesizate [...] in sensul ca aceasta ar fi Camera care ar fixa in mod definitiv continutul proiectului sau propunerii legislative (si, practic, continutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecinta faptul ca cea de-a doua Camera, Camera decizionala, nu va avea posibilitatea sa modifice ori sa completeze legea adoptata de Camera de reflectie, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge". Sub aceste aspecte, "este de netagaduit ca principiul bicameralismului presupune atat conlucrarea celor doua Camere in procesul de elaborare a legilor, cat si obligatia acestora de a-si exprima prin vot pozitia cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competenta sa de a modifica sau de a completa legea astfel cum a fost adoptata de Camera de reflectie, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului sau constitutional si cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflectie in raport cu cea decizionala in procesul de elaborare a legilor. Intr-o atare situatie, Camera de reflectie ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urma putand doar sa isi exprime prin vot pozitia cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptat de Camera de reflectie, ceea ce este de neconceput". De asemenea, prin Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, Curtea Constitutionala a statuat faptul ca "Dezbaterea parlamentara a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstractie de evaluarea acesteia in plenul celor doua Camere ale Parlamentului nostru bicameral". Din analiza comparata a documentelor privind initierea si derularea procedurii legislative, a formei adoptate de Senat, ca prima Camera sesizata, si a celei adoptate de Camera Deputatilor, in calitate de Camera decizionala, rezulta ca aceasta exigenta a fost respectata.
49. Pornind de la principiul derivat din prevederile art. 61 alin. (2) si ale art. 75 alin. (3) din Constitutie, potrivit caruia legea este, cu aportul specific al fiecarei Camere, opera intregului Parlament, se apreciaza ca modificarile aduse la Camera Deputatilor nu se circumscriu criteriilor esentiale stabilite de Curtea Constitutionala pentru determinarea cazurilor in care, prin procedura legislativa derulata, se incalca principiul bicameralismului. Prin raportare la forma adoptata de prima Camera sesizata, legea dedusa controlului de constitutionalitate contine acelasi numar de articole, iar interventiile legislative realizate sub forma amendamentelor admise la Camera decizionala nu reprezinta solutii normative care, sub aspectul fondului reglementarii, se indeparteaza considerabil de conceptele edictate de catre Senat. Se apreciaza ca admiterea argumentatiei autorului sesizarii ar putea avea ca principala consecinta eliminarea rolului de Camera de reflectie al Senatului, in sensul ca acesta ar stabili definitiv continutul normativ al proiectului de lege, cu rezultatul ca cea de-a doua Camera, Camera Deputatilor, in calitatea sa de Camera decizionala in materie, nu ar putea avea posibilitatea sa modifice sau sa completeze legea in speta dedusa controlului de constitutionalitate, ci doar de a o aproba ori respinge.
50. Cu privire la motivele de neconstitutionalitate intrinseca, prin raportare la dispozitiile art. 1 alin. (4) si (5), art. 61, art. 64 alin. (4), art. 74 alin. (1), art. 109 alin. (1), art. 111 si art. 112 din Constitutie, referitoare la prerogativele constitutionale ale Parlamentului, se apreciaza ca, in conditiile in care prevederile art. 61 alin. (1) din Constitutie stabilesc rolul Parlamentului de "organ reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii", competenta de legiferare a acestuia cu privire la un anumit domeniu nu poate fi limitata daca legea astfel adoptata respecta exigentele Legii fundamentale. Optiunea legiuitorului ca Strategia "Romania 2040" sa se elaboreze sub directa coordonarea a Camerei Deputatilor, iar in acest sens sa infiinteze un organism consultativ, fara personalitate juridica, cu atributii in respectivul domeniu, nu afecteaza in mod expres relatii sociale sau institutii fundamentale prevazute de Constitutia Romaniei. Contrar sustinerilor autorului, interpretarea solutiilor normative, prin care este stabilita competenta Comisiei "Romania 2040", care sa conduca la concluzia ca "rolul sau este cel de elaborare a unor proiecte asimilate celor de acte normative" este in dezacord chiar cu dispozitiile articolului care dispune infiintarea sa, potrivit carora "pentru elaborarea Strategiei A�Romania 2040A� se infiinteaza Comisia A�Romania 2040A�, organism consultativ, fara personalitate juridica (...)" [art. 3 alin. (2)]. In continuare, felul in care sunt configurate atributiile organismului si mecanismele specifice desfasurarii activitatilor prevazute nu imprima caracterul unei "comisii speciale comune care are ca scop elaborarea unor propuneri legislative", aceasta competenta nefiind prevazuta expres sau implicit, iar, pe cale de consecinta, nu reprezinta o incalcare a prevederilor art. 74 alin. (1) din Constitutia Romaniei, republicata.
51. De asemenea este criticata si sustinerea potrivit careia prin art. 9 alin. (3) din lege se instituie "o competenta de control continua, specifica unor comisii permanente de control, tuturor comisiilor permanente ale Camerei Deputatilor si Senatului". Reglementarea monitorizarii implementarii Strategiei "Romania 2040" prin comisiile de specialitate nu este urmata de dezvoltarea unor ipoteze juridice care sa prevada consecintele unei eventuale neconcordante a conduitei Guvernului cu obiectivele stabilite in respectivul document, ci reprezinta o dezvoltare la nivel infraconstitutional a dispozitiilor art. 111 alin. (1) din Legea fundamentala, potrivit carora "Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile [...] cerute de [...] comisiile parlamentare".
52. Se apreciaza ca nu pot fi retinute nici argumentele de neconformitate intrinseca a legii cu dispozitiile art. 1 alin. (4) si (5), art. 102 alin. (1) si ale art. 138 alin. (2) din Constitutia Romaniei, din perspectiva rolului constitutional al Guvernului, intrucat, potrivit Deciziei Curtii Constitutionale nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, "art. 1 alin. (4) din Constitutie a instituit principiul separatiei si echilibrului puterilor in cadrul democratiei constitutionale, ceea ce presupune, pe de o parte, ca niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni in activitatea celorlalte puteri, iar pe de alta parte, presupune controlul prevazut de lege asupra actelor emise de fiecare putere in parte". Doctrina constitutionala recunoaste cele trei puteri in stat: puterea legislativa, care creeaza si modifica legea, puterea executiva, care executa si impune legea, si puterea judecatoreasca, ce interpreteaza si aplica legea . Preeminenta dreptului presupune ca aceste puteri sa-si exercite prerogativele independent una fata de cealalta, intrucat functiile lor trebuie sa fie distincte: cei care creeaza legea nu trebuie sa se implice in aplicarea ei, cei care o executa nu trebuie sa se implice in crearea sau interpretarea ei, iar cei care interpreteaza si aplica legea nu trebuie sa se implice in crearea sau modificarea ei.
53. Prevederile art. 61 alin. (1) din Constitutie confera Parlamentului calitatea de unica autoritate legiuitoare a tarii, iar in virtutea acestui monopol legislativ Parlamentul este singura autoritate publica care adopta legi. Potrivit Deciziei Curtii Constitutionale nr. 63 din 8 februarie 2017, conceputul de "lege" se defineste prin raportare la doua criterii: cel formal sau organic si cel material . Potrivit primului criteriu, legea se caracterizeaza ca fiind un act al autoritatii legiuitoare, ea identificandu-se prin organul chemat sa o adopte si prin procedura ce trebuie respectata in acest scop. Criteriul material are in vedere continutul reglementarii, definindu-se in considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relatiilor sociale reglementate, sub acest aspect Parlamentul avand plenitudine de legiferare. Din analiza dispozitiilor constitutionale mentionate rezulta ca in sistemul constitutional romanesc Parlamentul dispune de plenitudine de competenta in materie de legiferare, in timp ce Guvernul exercita aceasta competenta delegata numai in conditiile strict prevazute de Constitutie . Competenta originara a Guvernului, autoritate executiva, este prevazuta in art. 108 alin. (2) din Constitutie si priveste organizarea executarii legilor, acte de reglementare primara, prin emiterea de hotarari, acte normative de reglementare secundara.
54. De asemenea, se opineaza ca nu pot fi retinute sustinerile autorului sesizarii potrivit carora delegarea competentei de elaborare a unei strategii nationale pe termen lung incalca competenta Guvernului de realizare a politicii interne si externe, intrucat proiectul de lege este initiat chiar de catre Guvern, forma adoptata si dedusa controlului de constitutionalitate neprezentand o configuratie normativa deosebita prin raportare la cea inaintata initial in procedura legislativa.
55. Sub aspectul motivelor de neconstitutionalitate intrinseca vizand lipsa de claritate a dispozitiilor Legii privind elaborarea si actualizarea Strategiei nationale pe termen lung "Romania 2040", iar pe cale de consecinta neconformitatea acestora cu prevederile art. 1 alin. (5) din Constitutie, se apreciaza ca nu pot fi acceptate intrucat actul normativ dedus controlului de constitutionalitate respecta in ansamblul sau cerintele privind claritatea, precizia si previzibilitatea normelor juridice.
56. Referitor la criticile vizand lipsa de previzibilitate, se mentioneaza practica Curtii Europene a Drepturilor Omului in Cauza Hertel contra Elvetiei, prin care se retine ca legea nu trebuie neaparat sa fie insotita de certitudini absolute. Certitudinea, chiar daca este de dorit, este dublata uneori de o rigiditate excesiva, or dreptul trebuie sa stie sa se adapteze schimbarilor de situatie. Legea interna pertinenta care inglobeaza atat dreptul scris, cat si pe cel nescris trebuie sa fie formulata cu o precizie suficienta, sa prevada intr-o masura rezonabila, in circumstantele spetei, consecintele care pot rezulta dintr-un act determinat (Cauza Wingrove contra Marii Britanii). Potrivit punctului de vedere exprimat, argumentele prezentate de autor adauga ipoteze circumstantiale din perspectiva interpretativa care excedeaza atat intentiei avute in vedere de Guvern si confirmate de Parlament prin legea adoptata, cat si jurisprudentei amintite, iar, pe cale de consecinta, se apreciaza ca nu pot fi retinute ca fiind relevante in speta.
57. Avand in vedere considerentele expuse, se apreciaza ca actul normativ supus controlului de contencios constitutional este in concordanta cu Legea fundamentala si se propune respingerea obiectiei de neconstitutionalitate.
58. Guvernul a transmis punctul sau de vedere in Dosarul nr. 1.022A/2019, cu Adresa nr. 5/2.554/2019 inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 3.928 din 16 mai 2019, prin care apreciaza ca obiectia de neconstitutionalitate este neintemeiata.
59. Se apreciaza, mai intai, cu privire la obiectul de reglementare preconizat, ca legea criticata "reprezinta mai degraba un document cu o conotatie politica-strategica, ce implica un consens national". Ca urmare, fata de jurisprudenta Curtii Constitutionale si avand in vedere intentia de reglementare proclamata, se poate pune in discutie daca aceasta prezinta caracter normativ, element ce tine de esenta legii, ca act juridic al Parlamentului.
60. Referitor la criticile punctuale formulate de autorul sesizarii, se apreciaza ca nu poate fi retinuta incalcarea principiului bicameralismului, intrucat, din analiza comparativa a documentelor privind initierea si desfasurarea procesului legislativ in cauza, reiese ca modificarile operate de Camera Deputatilor fata de forma legii adoptata de Senat nu sunt de natura a imprima nici deosebiri majore de continut juridic fata de forma legii adoptata de Senat si nici o configuratie deosebita, semnificativ diferita fata de cea a proiectului de lege in forma adoptata de Senat. Se invoca jurisprudenta Curtii Constitutionale prin care aceasta a statuat asupra principiului bicameralismului.
61. Cat priveste motivele de neconstitutionalitate intrinseca, se apreciaza, de asemenea, ca nu pot fi retinute. A fost pe deplin respectat rolul Parlamentului, cata vreme legea a fost adoptata de acesta, cu respectarea principiului bicameralismului. Dovada in acest sens este data chiar de art. 9 alin. (3) din lege, referitor la monitorizarea continua a implementarii Strategiei "Romania 2040" de catre Parlament. Prin continutul preconizat al strategiei mentionate, aceasta reprezinta un document cu o conotatie economico-sociala, cuprinzand politici publice strategice ce ar trebui implementate, tinand cont de principiile dezvoltarii durabile. Ca urmare, "in niciun caz Strategia A�Romania 2040A� nu prezinta trasaturile unei legi, ca act juridic al Parlamentului, pentru a pune in discutie incidenta art. 61 din Constitutie in ceea ce priveste adoptarea sa". Din aceasta perspectiva, Guvernul isi exprima dezacordul fata de afirmatia in sensul ca rolul Comisiei "Romania 2040" este cel de elaborare a unor proiecte asimilate celor de acte normative. Totodata, se considera "deplasata paralela intre aceasta Comisie si comisiile pe care fiecare Camera a Parlamentului le poate constitui in conditiile art. 64 alin. (4) din Constitutie, natura, rolul si functiile acestora fiind fundamental diferite".
62. Tot astfel, a fost respectat rolul Guvernului, intrucat doi reprezentanti ai sai, desemnati de prim-ministru, fac parte din Comisia "Romania 2040". In vederea aplicarii strategiei mentionate, Guvernul urmeaza sa adopte proiectele de acte normative necesare si tot Guvernul va pune in aplicare programele si proiectele de dezvoltare din Strategie, toate aceste atributii dand expresie rolului Guvernului consacrat de art. 102 alin. (1) din Constitutie . Din aceasta perspectiva, se considera ca nu poate fi retinuta nici critica autorului sesizarii, potrivit careia legea analizata ar impune Guvernului obligatii suplimentare, contrare art. 138 alin. (2) din Constitutie .
63. In opinia Guvernului, nu poate fi retinuta nici pretinsa incalcare a art. 1 alin. (5) din Constitutie, intrucat dispozitiile legii criticate indeplinesc criteriile de claritate, previzibilitate si predictibilitate, astfel cum au fost statuate in jurisprudenta Curtii Constitutionale, precum si a Curtii Europene a Drepturilor Omului.
64. Presedintele Senatului nu a transmis Curtii Constitutionale punctul sau de vedere.
65. La termenul de judecata stabilit pentru data de 22 mai 2019, Curtea a amanat dezbaterile pentru 28 mai 2019, cand, avand in vedere cererea de intrerupere a deliberarilor pentru o mai buna studiere a problemelor ce formeaza obiectul cauzei, a amanat pronuntarea pentru 6 iunie 2019. La aceasta data, avand in vedere obiectul sesizarilor de neconstitutionalitate, in temeiul art. 139 din Codul de procedura civila, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, Curtea a dispus conexarea Dosarului nr. 1.022A/2019 la Dosarul nr. 715A/2019, care a fost primul inregistrat, si a pronuntat prezenta decizie .

C U R T E A,
examinand obiectiile de neconstitutionalitate, punctele de vedere ale presedintelui Camerei Deputatilor si Guvernului, rapoartele intocmite de judecatorul-raportor, dispozitiile legii criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
66. Curtea a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie, precum si ale art. 1, 10, 15 si 18 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze obiectia de neconstitutionalitate.
67. Curtea retine in acest sens ca sesizarea ce formeaza obiectul Dosarului nr. 715A/2019 a fost formulata de un numar de 80 de deputati apartinand Grupurilor parlamentare ale Partidului National Liberal, Uniunii Salvati Romania si Partidului Miscarea Populara, titulari ai dreptului de sesizare a Curtii Constitutionale, in conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constitutie fiind un numar de cel putin 50 de deputati. Sesizarea ce formeaza obiectul Dosarului nr. 1.022A/2019 a fost formulata de Presedintele Romaniei, titular al dreptului de sesizare a Curtii Constitutionale, in conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constitutie . Obiectul sesizarilor se incadreaza in competenta Curtii, delimitata de textele mai sus mentionate, acesta vizand Legea privind elaborarea si actualizarea Strategiei nationale pe termen lung "Romania 2040", adoptata de Parlament, dar nepromulgata. In ceea ce priveste termenul de sesizare, se constata ca, potrivit fiselor legislative, legea criticata a fost adoptata in data de 20 martie 2019 de Camera Deputatilor, in calitate de Camera decizionala, in data de 25 martie 2019 a fost depusa la secretarul general al Camerei pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curtii Constitutionale, iar in data de 30 martie 2019 a fost trimisa la promulgare. Sesizarea de neconstitutionalitate a deputatilor a fost inregistrata la Curtea Constitutionala in data de 29 martie 2019, iar cea a Presedintelui Romaniei in data de 18 aprilie 2019, asadar in cadrul termenului stabilit de art. 77 alin. (1) din Constitutie . Rezulta asadar ca sesizarile sunt admisibile sub toate cele trei aspecte ce privesc legalitatea sesizarii.
68. Obiectul controlului de constitutionalitate il constituie Legea privind elaborarea si actualizarea Strategiei nationale pe termen lung "Romania 2040", criticata atat sub aspectul neconstitutionalitatii extrinseci, cat si intrinseci.
69. Dispozitiile constitutionale invocate in sesizarea formulata de cei 80 de deputati sunt cuprinse in art. 1 alin. (3), (4) si (5) din Constitutie potrivit carora "(3) Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme, in spiritul traditiilor democratice ale poporului roman si idealurilor Revolutiei din decembrie 1989 si sunt garantate. (4) Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - in cadrul democratiei constitutionale. (5) In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie.", art. 76 alin. (1), potrivit caruia "Legile organice si hotararile privind regulamentele Camerelor se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere" si art. 102 alin. (1), potrivit caruia "Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice". Dispozitiile constitutionale invocate in sesizarea formulata de Presedintele Romaniei sunt cuprinse in art. 1 alin. (4) si (5), precitate, art. 61 - Rolul si structura (Parlamentului), art. 64 alin. (4), potrivit carora "Fiecare Camera isi constituie comisii permanente si poate institui comisii de ancheta sau alte comisii speciale.", art. 74 alin. (1), care enumera titularii dreptului de initiativa legislativa, art. 75 alin. (1) privind ordinea de sesizare a Camerelor, art. 102 alin. (1), precitat, art. 109 alin. (1), potrivit caruia "Guvernul raspunde politic numai in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate . Fiecare membru al Guvernului raspunde politic solidar cu ceilalti membri pentru activitatea Guvernului si pentru actele acestuia.", art. 111 - Informarea Parlamentului, art. 112 - Intrebari, interpelari si motiuni simple si art. 138 alin. (2), potrivit caruia "Guvernul elaboreaza anual proiectul bugetului de stat si pe cel al asigurarilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobarii Parlamentului."
70. Examinand criticile de neconstitutionalitate formulate si avand in vedere ca in motivarea sesizarilor de neconstitutionalitate au fost formulate deopotriva critici de neconstitutionalitate extrinseca si de neconstitutionalitate intrinseca, Curtea va proceda la analiza lor in aceasta ordine, dand prioritate, in cadrul lor, in ceea ce priveste ordinea de analiza, criticilor care se regasesc in ambele sesizari.
(1) Motive de neconstitutionalitate extrinseca. Sustinerile privind incalcarea prevederilor art. 61 alin. (2) si ale art. 75 alin. (1) din Constitutie
71. In sesizarea formulata de Presedintele Romaniei sunt identificate, in mod expres, motive de neconstitutionalitate extrinseca a legii, respectiv incalcarea in procedura de adoptare a acesteia a principiului bicameralismului consacrat de textele constitutionale mai sus mentionate, astfel cum au fost interpretate in jurisprudenta Curtii Constitutionale. Examinarea acestora presupune analiza parcursului legislativ al legii criticate si compararea formelor pe care aceasta le-a avut de la momentul initierii si pana la momentul adoptarii.
Parcursul legislativ al legii criticate
72. Potrivit fiselor legislative disponibile pe paginile de internet ale Senatului si, respectiv, Camerei Deputatilor, initiatorul proiectului de lege este Guvernul. Proiectul a fost inregistrat pentru dezbatere la Senat, prima Camera sesizata, in data de 23 mai 2018, iar in data de 29 mai 2018 a fost prezentat in Biroul permanent. In forma initiatorului, proiectul de lege este structurat in trei titluri avand un numar de 11 articole.
73. Potrivit expunerii de motive, elaborarea acestei legi a fost determinata de necesitatea ca evolutia pe termen lung a Romaniei sa aiba o programare strategica, "astfel incat politicile economice si sociale implementate sa valorifice potentialul si avantajele comparative ale tarii noastre". Se mai arata ca, "in vederea asigurarii reprezentativitatii si consensului national Strategia A�Romania 2040A� va fi elaborata sub egida Parlamentului, care va asigura conducerea si coordonarea intregului proces". Schimbarile preconizate, reflectate in textul legii, constau, in esenta, in infiintarea in vederea elaborarii strategiei mentionate, a Comisiei "Romania 2040", organism consultativ, fara personalitate juridica, avand ca atributii principale pregatirea proiectului de strategie, fundamentarea acesteia, realizarea de scenarii de dezvoltare si armonizare si integrarea contributiilor institutiilor publice, a partidelor si organizatiilor neguvernamentale. Aceasta Comisie este condusa de presedintele Camerei Deputatilor si este alcatuita din reprezentanti ai Guvernului Romaniei, Presedintiei Romaniei, ai partidelor parlamentare, ai comisiilor de specialitate din Senat si Camera Deputatilor, ai Academiei Romane, ai Consiliului de Programare Economica si ai Comisiei Nationale de Strategie si Prognoza, personalitati ale stiintei, din mediul academic si universitar, desemnati de conducerea Comisiei "Romania 2040", la propunerea Consiliului de Programare Economica. Activitatea Comisiei se va finaliza cu proiectul unor documente, respectiv: declaratia politica de asumare a Strategiei nationale pe termen lung "Romania 2040", Strategia nationala pe termen lung "Romania 2040", prognozele si scenariile de dezvoltare, precum si detalierea acestora sub forma unui raport de fundamentare, propuneri de actualizare a strategiilor sectoriale si principalelor politici publice necesare pentru implementarea Strategiei "Romania 2040". Se mai stabileste ca Strategia "Romania 2040" se va actualiza in functie de schimbarile din contextul international si de evolutiile economic-sociale interne, la un interval de 3 ani, actualizarea realizandu-se de Comisia Nationala de Strategie si Prognoza si fiind prezentata Guvernului si Parlamentului dupa avizarea de catre Consiliul de Programare Economica.
74. In data de 27 iunie 2018 proiectul a fost adoptat de Senat, cu un singur amendament admis, ca urmare a observatiilor din avizul Consiliului Legislativ. Astfel, art. 4 alin. (3) din proiect a fost modificat sub aspectul perioadei de desfasurare a activitatii Comisiei "Romania 2040".
75. Proiectul a fost prezentat in Biroul permanent al Camerei Deputatilor in data de 3 septembrie 2018, iar dupa parcurgerea procedurii de avizare si dezbatere, a fost adoptat in data de 20 martie 2019, cu un numar de 15 amendamente admise. Fata de aceste amendamente, in sesizarea formulata se sustine ca s-au realizat interventii "care se indeparteaza in mod substantial de vointa initiatorului si reprezinta modificari majore ale continutului formei initiale a propunerii legislative", cu incalcarea principiului bicameralismului.
Principiul bicameralismului in jurisprudenta Curtii Constitutionale
76. Curtea Constitutionala a dezvoltat prin deciziile sale o veritabila "doctrina" a bicameralismului si a modului in care acest principiu este reflectat in procedura de legiferare. Astfel, tinand seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului roman si de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a tarii, Constitutia nu permite adoptarea unei legi de catre o singura Camera, fara ca proiectul de lege sa fi fost dezbatut si de cealalta Camera (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53). Ca urmare, dezbaterea parlamentara a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstractie de evaluarea acesteia in plenul celor doua Camere ale Parlamentului. Asa fiind, modificarile si completarile pe care Camera decizionala le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Camera sesizata trebuie sa se raporteze la materia si la forma in care a fost reglementata de prima Camera . Altfel, se ajunge la situatia ca o singura Camera, si anume Camera decizionala, sa legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 53).
77. Curtea a stabilit doua criterii esentiale pentru a se determina cazurile in care, prin procedura parlamentara, se incalca principiul bicameralismului: pe de o parte, existenta unor deosebiri majore de continut juridic intre formele adoptate de cele doua Camere ale Parlamentului si, pe de alta parte, existenta unei configuratii semnificativ diferite intre formele adoptate de cele doua Camere ale Parlamentului. Intrunirea celor doua criterii este de natura a afecta principiul care guverneaza activitatea de legiferare a Parlamentului, plasand pe o pozitie privilegiata Camera decizionala, cu eliminarea, in fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 54).
78. Stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat ca aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului de Camera de reflectie a primei Camere sesizate. Este de netagaduit ca principiul bicameralismului presupune atat conlucrarea celor doua Camere in procesul de elaborare a legilor, cat si obligatia acestora de a-si exprima prin vot pozitia cu privire la adoptarea legilor (Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 55). Bicameralismul nu inseamna ca ambele Camere sa se pronunte asupra unei solutii legislative identice. Art. 75 alin. (3) din Constitutie, folosind sintagma "decide definitiv" cu privire la Camera decizionala, nu exclude, ci, dimpotriva, presupune ca proiectul sau propunerea legislativa adoptata de prima Camera sesizata sa fie dezbatuta in Camera decizionala, unde i se pot aduce modificari si completari. Curtea a subliniat ca, in acest caz, Camera decizionala nu poate, insa, modifica substantial obiectul de reglementare si configuratia initiativei legislative, cu consecinta deturnarii de la finalitatea urmarita de initiator. (Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 56).
79. Asa fiind, modificarile si completarile pe care Camera decizionala le aduce asupra propunerii legislative adoptate de prima Camera sesizata trebuie sa se raporteze la materia avuta in vedere de initiator si la forma in care a fost reglementata de prima Camera . Altfel, se ajunge la situatia ca o singura Camera, si anume Camera decizionala, sa legifereze in mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului (a se vedea in acest sens Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008 sau Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 28). Legea este, cu aportul specific al fiecarei Camere, opera intregului Parlament, drept care autoritatea legiuitoare trebuie sa respecte principiile constitutionale in virtutea carora o lege nu poate fi adoptata de catre o singura Camera (Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 720 din 23 octombrie 2008, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 38, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, paragraful 39, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, paragraful 29, sau Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 32).
Examinarea legii criticate prin prisma principiului bicameralismului
80. Vazand parcursul legislativ al legii criticate, Curtea constata ca in Camera Deputatilor legea a fost modificata substantial fata de forma initiatorului si, respectiv, forma adoptata de Senat, fiind admise amendamente la toate cele 11 articole ale proiectului. Aceasta modificare de ordin cantitativ, care nu ar fi de natura, in sine, sa determine neconstitutionalitatea legii, este dublata insa de o modificare de conceptie/viziune/filosofie a reglementarii.
81. Astfel, s-a modificat definitia Strategiei "Romania 2040", facandu-se referire la atingerea obiectivelor acestei strategii, fara insa a se realiza o legatura intre procesul de elaborare si cel de implementare a acestui document. A fost, de asemenea, inlocuita sintagma "consens national" cu cea de "dezbateri nationale" din art. 2 alin. (1), apreciindu-se ca "sensul strict al notiunii este greu de atins", iar adevaratul scop al elaborarii Strategiei "Romania 2040" este ca aceasta sa fie "rezultatul unor dezbateri nationale". Or, potrivit expunerii de motive, dezbaterile publice "sub forma unor forumuri nationale" erau preconizate "in vederea asigurarii consensului national si a validarii directiilor de dezvoltare". Potrivit art. 6 alin. (1) din lege insa, astfel cum a fost modificat in Camera decizionala, scopul acestor dezbateri este acela al asigurarii "transparentei decizionale si a validarii directiilor de dezvoltare". De asemenea este schimbata coordonarea/conducerea procesului de elaborare a Strategiei "Romania 2040", in sensul ca aceasta nu mai revine Parlamentului, ci doar Camerei Deputatilor. In motivarea amendamentului se arata ca "se are in vedere legatura dintre atributia de coordonare si institutia care asigura conducerea Comisiei A�Romania 2040A�". In acest mod insa se schimba conceptia initiatorului, mentinuta si de Senat. Astfel, scopul conducerii coordonarii si coordonarii procesului de elaborare a Strategiei "Romania 2040" de catre Parlament a fost acela de asigurare a "reprezentativitatii si consensului national", iar nu doar de organizare a unui cadru formal de functionare a Comisiei nou-constituite. Corelativ, se stabileste ca membrii Comisiei "Romania 2040" sunt numiti prin hotarare a Camerei Deputatilor, conform nominalizarilor prevazute la alin. (1) al art. 5 astfel cum a fost modificat, ceea ce determina ca, practic, tot procesul de elaborare a Strategiei si a celorlalte documente prevazute la art. 8 din lege sa se realizeze in cadrul Camerei Deputatilor. Daca, in sine, o astfel de coordonare ar putea fi justificata de faptul ca respectiva Comisie functioneaza la Camera Deputatilor, asa cum rezulta din punctul de vedere comunicat in cauza de presedintele acestei Camere, stabilirea acestei coordonari exclusiv in Camera decizionala, contrar vointei exprimate de initiator si insusite de Camera de reflectie, este contrara logicii principiului bicameralismului.
82. O alta categorie de modificari operate in Camera decizionala (mentionate de autorii sesizarilor in contextul criticilor de neconstitutionalitate intrinseca) vizeaza introducerea de obligatii pentru Guvern, care nu se regasesc in forma initiata de Guvern si nici in cea adoptata de Senat. Astfel, la art. 9 se introduce alin. (5), potrivit caruia "In vederea aplicarii masurilor prevazute in Strategia A�Romania 2040A�, Guvernul adopta, in conditiile legii, proiecte de acte normative.", iar la art. 10 se introduce alin. (2), potrivit caruia "Guvernul pune in aplicare programele si proiectele de dezvoltare din Strategia A�Romania 2040A�". Se motiveaza ca, intrucat aceasta strategie urmeaza sa stabileasca directiile de dezvoltare ale Romaniei pe urmatorii 20 de ani, prevederile sale trebuie sa se regaseasca in proiecte de acte normative, respectiv trebuie avute in vedere in Programul de guvernare. Fara a contesta logica acestei motivari (sub aspectul necesitatii punerii in practica a Strategiei "Romania 2040" dupa ce aceasta va fi aprobata), Curtea constata ca dispozitiile nou-introduse excedeaza intentiei initiatorului, insusita de Camera de reflectie, si anume aceea de a promova o lege care sa asigure cadrul elaborarii unor proiecte de acte, inclusiv a proiectului de strategie mentionat. Stabilirea printr-o astfel de lege a obligatiilor ce vor reveni autoritatilor publice, in speta Guvernului, presupune a conferi si o anumita valoare juridica actelor/documentelor adoptate. Or, potrivit art. 8 din legea criticata, acestea sunt doar proiecte si niciun alt text din lege nu se refera la modalitatea in care vor fi aprobate/vor capata forta juridica obligatorie. Astfel fiind, introducerea unor obligatii ale Guvernului in raport cu acestea este straina scopului si cadrului general al reglementarii.
83. In concluzie, din analiza comparata a documentelor privind initierea si desfasurarea procesului legislativ in cauza, respectiv a proiectului de lege depus de Guvern, a formei adoptate de Senat, ca prima Camera sesizata, si a celei adoptate de Camera Deputatilor, in calitate de Camera decizionala, se constata ca exista deosebiri majore de continut, precum si o configuratie semnificativ diferita intre forma initiatorului si a primei Camere sesizate, pe de o parte, si forma adoptata de cea de-a doua Camera, pe de alta parte . Este vorba despre scopul reglementarii (conceperea unui cadru institutional pentru a asigura consensul national in privinta evolutiei pe termen lung a Romaniei, care s-a transformat intr-un cadru de dezbateri, fara a rezulta insa cu claritate valoarea acestor dezbateri in economia proiectelor adoptate de Comisia constituita), coordonarea/conducerea procesului de elaborare a proiectului documentului de politici publice si celor aferente (restrans de la Parlament la Camera Deputatilor), instituirea de obligatii pentru Guvern, asadar, implicit, conferirea de efecte juridice obligatorii unor proiecte de acte cu care se finalizeaza activitatea Comisiei "Romania 2040" (in sensul ca apar reglementate expres obligatii ale Guvernului in aplicarea unui document care, potrivit celorlalte dispozitii ale legii, ar fi doar in stadiu de proiect).
Astfel fiind, Curtea constata incalcarea principiului bicameralismului, cu consecinta neconstitutionalitatii legii in ansamblul sau.
(2) Motive de neconstitutionalitate intrinseca
84. In cadrul motivelor de neconstitutionalitate intrinseca se detaseaza, ca fiind comune ambelor sesizari de neconstitutionalitate, criticile referitoare la incalcarea art. 1 alin. (5) din Constitutie, determinata de lipsa de claritate a dispozitiilor cuprinse in lege. Curtea le va analiza cu precadere, data fiind legatura cu considerentele retinute in privinta incalcarii principiului bicameralismului, precum si consecinta in ipoteza in care se va constata ca sunt intemeiate.
85. In acord cu sustinerile consemnate in sesizarile formulate, Curtea constata ca redactarea legii configureaza un regim juridic confuz al naturii juridice/regimului juridic al Comisiei "Romania 2040", al Strategiei "Romania 2040" si, in ansamblu, al tuturor documentelor prevazute de art. 8 din aceeasi lege, respectiv in privinta obligatiilor autoritatilor publice fata de aceste documente.
86. Astfel, Comisia "Romania 2040" apare ca fiind un "organism consultativ", fara personalitate juridica, condus de presedintele Camerei Deputatilor si avand in structura sa deopotriva reprezentanti ai puterii legislative si ai celei executive, ai partidelor politice, ai societatii civile, numirea tuturor acestor membri realizandu-se prin hotarare a Camerei Deputatilor, pe baza nominalizarilor potrivit legii. Conducerea "intregului proces", implicand deci functionarea Comisiei, se face tot de catre Camera Deputatilor. Nu este vorba despre o comisie speciala comuna, ipoteza vizata de una dintre sustinerile cuprinse in sesizari, intrucat structura Comisiei, in sensul aratat, nu poate sustine o astfel de incadrare, de natura sa o califice drept organ intern de lucru al Parlamentului/Camerei Deputatilor, dupa caz. Art. 8. alin. (1) din Regulamentul activitatilor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului, aprobat prin Hotararea Parlamentului Romaniei nr. 4/1992, stabileste in acest sens ca "La nivelul Parlamentului se pot constitui comisii speciale pentru avizarea unor acte normative complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative sau pentru alte scopuri precizate in hotararile de constituire a respectivelor comisii ." Comisiile speciale comune sunt alcatuite din deputati si senatori, alte persoane putand fi invitate la lucrarile acestora. Or, in cauza, este vorba despre un organism cu o componenta mixta, interinstitutionala.
87. Cata vreme insa elaborarea actelor Comisiei "Romania 2040" se realizeaza "sub directa coordonare a Camerei Deputatilor, care asigura conducerea intregului proces", nu este clar cum un organ de specialitate al administratiei publice centrale, si anume Comisia Nationala de Strategie si Prognoza, asigura coordonarea metodologica si stiintifica si asigura secretariatul, in sensul arhivarii documentelor de lucru si materialelor-suport. Potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2007 privind organizarea si functionarea Comisiei Nationale de Strategie si Prognoza, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 699 din 19 octombrie 2009, cu modificarile si completarile ulterioare, aceasta "se organizeaza si functioneaza ca organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, in subordinea Secretariatului General al Guvernului si coordonarea prim-ministrului, avand rolul de a elabora studii si prognoze pe termen scurt, mediu si lung privind evolutia economiei romanesti in ansamblu, pe sectoare si in profil teritorial, sinteze macroeconomice, de a fundamenta orientarile strategice de dezvoltare economico-sociala si masurile de politica economica proiectate de Guvern, in concordanta cu Programul de guvernare, precum si de a coordona, impreuna cu Secretariatul General al Guvernului, si monitoriza politicile publice, cu deosebire ale investitiilor in parteneriat public-privat si din domeniul ajutorului de stat". Practic, este reglementata o Comisie - organ consultativ, fara personalitate juridica, cu o componenta mixta, cu membri numiti de Camera Deputatilor, condusa de presedintele Camerei Deputatilor, dar coordonata metodologic si stiintific de un organ de specialitate al administratiei publice centrale in subordinea Secretariatului General al Guvernului si coordonarea prim-ministrului.
88. Cat priveste actele Comisiei, Curtea retine, mai intai, ca, in privinta documentelor de politici publice cadrul normativ principal incident in materie, in dezvoltarea nomelor constitutionale de referinta care configureaza rolul Guvernului, este dat de Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, Hotararea Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare si evaluare a politicilor publice la nivel central, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 685 din 29 iulie 2005, Hotararea Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru imbunatatirea sistemului de elaborare, coordonare si planificare a politicilor publice la nivelul administratiei publice centrale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 637 din 24 iulie 2006, si Hotararea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum si a altor documente, in vederea adoptarii/aprobarii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 319 din 14 mai 2009. In sensul acestor acte normative, Strategia este un document de politici publice pe termen mediu si lung care defineste, in principiu, politica Guvernului cu privire la un anumit domeniu de politici publice in care se impune luarea unor decizii privind o arie larga de problematici.
89. In cauza, ar parea ca Guvernul, in considerarea obiectivului de amploare propus, a initiat o lege in temeiul careia sa se realizeze proiectele unor acte, inclusiv Strategia "Romania 2040" de catre o Comisie cu o compunere mixta, in calitate de "organism consultativ", si intr-un cadru institutional "de realizare si de asigurare a consensului national". Chiar daca pot fi apreciate intr-adevar ca o baza de pornire pentru elaborarea unor documente de politici publice, nu rezulta insa, nici in forma initiatorului, nici in forma legii adoptate de Camera de reflectie, ce se va intampla cu proiectul/proiectele elaborat(e) de acest "organism consultativ". Desi art. 8 din lege se refera strict la "proiecte", art. 9 si 10 din lege, in forma adoptata in Camera decizionala, stabilesc obligatii ale Guvernului fata de Strategia "Romania 2040" prezumata adoptata, dar fara a rezulta cum, prin ce act si cu ce forta juridica.
90. Astfel fiind, in acord cu criticile formulate, Curtea retine ca absenta oricaror dispozitii cu privire la modul in care proiectele de documente prevazute la art. 8 din lege dobandesc valoare juridica si devin opozabile altor autoritati publice lipseste legea de claritate. De asemenea, lipsa oricaror norme referitoare la planul de actiune, la responsabilitatea elaborarii lui sau macar a unor referiri privind obligatia Guvernului de a elabora un astfel de document intr-un anumit termen de la elaborarea strategiei mentionate lasa fara efect dispozitiile legii criticate. In lipsa unei adoptari formale a proiectelor mentionate, ele nu se bucura de valoare normativa, prin urmare nu pot produce efecte juridice fata de nicio alta autoritate publica, cu atat mai putin sa oblige Guvernul Romaniei sa adopte proiecte de acte normative in vederea aplicarii masurilor prevazute in Strategia "Romania 2040". Nu se poate considera nici ca rezultatele activitatii Comisiei "Romania 2040" ar fi proiecte de acte normative, intrucat aceasta Comisie este, potrivit legii, un "organism consultativ", si deci nu poate avea initiativa legislativa. Potrivit art. 74 din Constitutie, initiativa legislativa apartine Guvernului, deputatilor, senatorilor, cetatenilor, cu respectarea, in ceea ce ii priveste pe acestia din urma, a unor conditii privind dispersia teritoriala si numarul minim de sustinatori.
91. Tot astfel, operatiunea juridica prin care Strategia "Romania 2040" este actualizata de catre Comisia Nationala de Strategie si Prognoza este una neclara, nefiind precizata in cuprinsul art. 9 alin. (2) din legea criticata. Lipsesc din lege si ratiunile/criteriile obiective sau subiective/situatiile concrete ce impun o actualizare a Strategiei, precum si actele ce vor fi adoptate in acest sens. Aceasta actualizare "se prezinta Guvernului si Parlamentului", fara a se cunoaste forta juridica a actului prin care se realizeaza actualizarea sau obligatiile celor doua autoritati carora li se prezinta actualizarea. Din textul legii nu rezulta cu claritate nici cum se realizeaza "monitorizare continua" a implementarii Strategiei "Romania 2040".
92. Curtea retine ca ambiguitatea redactionala a legii supuse controlului de constitutionalitate invocata in sesizarile formulate apare ca fiind evidenta, de necontestat, ceea ce determina serioase indoieli cu privire la efectele pe care legea le-ar putea produce (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017, paragraful 45). Astfel fiind, Curtea constata ca legea criticata, prin modul deficitar de redactare, incalca exigentele art. 1 alin. (5) in componenta sa referitoare la calitatea legii, cu consecinta neconstitutionalitatii legii in ansamblul sau.
93. Avand in vedere concluzia mai sus enuntata si in acord cu jurisprudenta sa in materie, Curtea nu va mai analiza celelalte aspecte de neconstitutionalitate invocate, intrucat viciul de neconstitutionalitate care afecteaza legea in ansamblul sau nu permite deslusirea exacta si neechivoca a continutului legii supuse controlului de constitutionalitate (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017). Analiza celorlalte critici de neconstitutionalitate intrinseca ar presupune atribuirea unui inteles normelor pe care legea le cuprinde, inteles dificil de identificat in cazul unei reglementari lacunare si confuze.
94. Efectul juridic al prezentei decizii este circumscris art. 147 alin. (4) din Legea fundamentala si jurisprudentei Curtii in materie, astfel ca Parlamentului ii revine in continuare obligatia de a constata incetarea de drept a procesului legislativ, ca urmare a constatarii neconstitutionalitatii legii, in integralitatea sa, iar, in ipoteza initierii unui nou demers legislativ, de a se conforma celor statuate prin decizia de fata inclusiv in privinta clarificarii intentiei si domeniului de reglementare, astfel incat acestea sa fie circumscrise competentei constitutionale a Parlamentului.
95. Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
D E C I D E:

Admite obiectiile de neconstitutionalitate formulate de 80 de deputati apartinand grupurilor parlamentare ale Partidului National Liberal, Uniunii Salvati Romania si Partidului Miscarea Populara si, respectiv, de Presedintele Romaniei si constata ca Legea privind elaborarea si actualizarea Strategiei nationale pe termen lung "Romania 2040" este neconstitutionala in ansamblul sau.

Pronuntata in sedinta din data de 6 iunie 2019.