Decizia CCR nr. 657/2019 referitoare la admiterea exceptiei de neconstitutionalitate a sintagmei "pe baza de abonament" - Legea 1/2011

1. Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 84 alin. (3) din Legea educatiei nationale nr. 1/2011, exceptie ridicata deL.T. din I.B., judetul Covasna, in Dosarul nr. XXX/119/2017 al Curtii de Apel Brasov - Sectia contencios administrativ si fiscal si care formeaza obiectul Dosarului Curtii Constitutionale nr. XXXXD/2018.
2. La apelul nominal lipsesc partile, fata de care procedura de citare este legal indeplinita.
3. Prim-magistratul-asistent refera asupra faptului ca atat autorul exceptiei, cat si partea Inspectoratul Scolar Judetean Covasna au depus la dosar "note de sedinta", prin care solicita admiterea exceptiei de neconstitutionalitate, precum si judecarea cauzei in lipsa .
4. Cauza fiind in stare de judecata, presedintele Curtii acorda cuvantul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de admitere a exceptiei de neconstitutionalitate, aratand ca toti elevii aflati in ipoteza textului de lege criticat se afla in aceeasi situatie juridica, indiferent de mijloacele de transport folosite si de modalitatea in care fac plata serviciului de transport, astfel incat trebuie sa beneficieze in egala masura de facilitatea prevazuta de acest text. Ca urmare, decontarea platii pentru transport numai pe baza de abonament, in conditiile in care pot exista situatii in care, independent de vointa elevilor, sa nu se poata prezenta un astfel de abonament, este discriminatorie.

C U R T E A,
avand in vedere actele si lucrarile dosarelor, constata urmatoarele:
5. Prin Incheierea din 24 octombrie 2018, pronuntata in Dosarul nr. XXX/119/2017, Curtea de Apel Brasov - Sectia contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 84 alin. (3) din Legea educatiei nationale nr. 1/2011. Exceptia a fost ridicata de recurentul paratL.T. din I.B., judetul Covasna, intr-o cauza avand ca obiect judecarea actiunii formulate de reclamanta in contradictoriu cu paratii Inspectoratul Judetean Covasna siL.T., prin care s-a solicitat obligarea paratilor la plata contravalorii cheltuielilor lunare de transport pentru fiii reclamantei, in limita prevazuta de art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011.
6. In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se sustine, in esenta, ca sintagma "pe baza de abonament", cuprinsa in textul de lege criticat, creeaza o diferenta de tratament juridic intre elevii care pot prezenta abonament si elevii care, din diferite motive obiective (lipsa de transport comun), nu pot prezenta abonament, dar pot prezenta alte acte doveditoare (de exemplu, factura fiscala), in sensul ca beneficiul decontarii este acordat numai primei categorii de elevi. In realitate, ambele categorii de elevi sunt transportati si prezinta documente doveditoare, astfel incat efortul financiar depus este acelasi. In aceste conditii, desi ambele categorii de elevi sunt transportati in conditii de efort financiar similar, tratamentul juridic in privinta decontarii este diferit. Diferentierea operata in functie de documentul prezentat (abonament sau factura), in conditiile in care acesti elevi sunt transportati contra cost, nu este un criteriu obiectiv care sa justifice tratamentul juridic diferentiat aplicat. Se arata astfel ca este cunoscut faptul ca sunt si localitati izolate, localitati in care nu se circula, nu exista mijloc de transport in comun care sa furnizeze abonamente, iar "suma care se achita pentru decontarea transportului pentru elevi pe baza de abonament este oricum o suma fixa, in functie de numarul de kilometri." In aceste conditii, limitarea dovezii transportului efectuat de elevi doar la "abonament", ca proba, nu este justa si deci nu este constitutionala. In consecinta, sintagma "pe baza de abonament", cuprinsa in textul de lege criticat, este contrara art. 16 din Constitutie, intrucat limiteaza decontarea transportului elevilor numai la o singura categorie de elevi din invatamantul preuniversitar, fara a exista o justificare obiectiva si rationala in acest sens. Se invoca jurisprudenta Curtii Constitutionale a Romaniei prin care s-a statuat asupra principiului egalitatii (Decizia nr. 1.615 din 20 decembrie 2011), precum si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului prin care s-a retinut ca o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci cand nu este justificata in mod obiectiv si rezonabil, respectiv daca nu urmareste un scop legitim sau nu pastreaza un raport rezonabil de proportionalitate intre mijloacele folosite si obiectivul avut in vedere (de exemplu, Hotararea din 13 iunie 1979, pronuntata in Cauza Marckx impotriva Belgiei, Hotararea din 28 noiembrie 1984, pronuntata in Cauza Rasmussen impotriva Danemarcei).
7. Curtea de Apel Brasov - Sectia contencios administrativ si fiscal, analizand conditiile de admisibilitate a exceptiei de neconstitutionalitate, apreciaza ca acestea sunt intrunite in cauza. Opinia instantei asupra exceptiei este in sensul admiterii acesteia intrucat, prin textul de lege criticat, legiuitorul a instituit un tratament diferentiat pentru elevi in sensul ca beneficiaza de decontarea transportului doar elevii care fac dovada incheierii unui abonament, desi exista o categorie de elevi care, din motive obiective, nu pot apela la serviciile mijloacelor de transport in comun. Aceasta din urma categorie este discriminata fara vreo justificare obiectiva.
8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
9. Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernul si Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

C U R T E A,
examinand incheierea de sesizare, raportul intocmit de judecatorul-raportor, notele depuse de parti, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
10. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
11. Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, astfel cum rezulta din incheierea de sesizare, il constituie dispozitiile art. 84 alin. (3) din Legea educatiei nationale nr. 1/2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011, cu modificarile si completarile ulterioare, avand urmatoarea redactare: "Elevilor care nu pot fi scolarizati in localitatea de domiciliu li se deconteaza cheltuielile de transport din bugetul Ministerului Educatiei Nationale, prin unitatile de invatamant la care sunt scolarizati, pe baza de abonament, in limita a 50 km, sau li se asigura decontarea sumei ce reprezinta contravaloarea a 8 calatorii dus-intors pe semestru, daca locuiesc la internat sau in gazda". Din examinarea criticilor autorului exceptiei rezulta insa ca acestea vizeaza numai sintagma "pe baza de abonament", cuprinsa in textul legal citat, astfel incat Curtea urmeaza sa se pronunte asupra exceptiei de neconstitutionalitate avand ca obiect respectiva sintagma.
12. Dispozitiile constitutionale invocate in motivarea exceptiei sunt cuprinse in art. 16 - Egalitatea in drepturi .
13. Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata, mai intai, ca dispozitiile art. 84 alin. (3) din Legea educatiei nationale nr. 1/2011 instituie facilitati pentru o categorie de persoane, respectiv pentru elevii care nu pot fi scolarizati in localitatea de domiciliu, in considerarea statutului lor si a situatiei specifice in care se afla. Astfel, intrucat, din motive obiective, sunt scolarizati intr-o alta localitate decat cea de domiciliu, acestora fie li se deconteaza cheltuielile de transport din bugetul Ministerului Educatiei Nationale, prin unitatile de invatamant la care sunt scolarizati, in limita a 50 km, fie li se asigura decontarea sumei ce reprezinta contravaloarea a 8 calatorii dus-intors pe semestru, daca locuiesc la internat sau in gazda . Avand in vedere destinatarii (elevii) si motivul instituirii (faptul ca, din motive obiective, nu se poate realiza scolarizarea in localitatea de domiciliu), rezulta ca facilitatile respective constituie expresia a doua drepturi fundamentale, si anume dreptul la invatatura, consacrat de art. 32 din Constitutie, si protectia copiilor si a tinerilor, consacrat de art. 49 din Constitutie .
14. Curtea observa, in acest sens, ca, in conformitate cu art. 32 alin. (1) din Constitutie, "Dreptul la invatatura este asigurat prin invatamantul general obligatoriu, prin invatamantul liceal si prin cel profesional, prin invatamantul superior, precum si prin alte forme de instructie si perfectionare", iar, potrivit alin. (4) teza intai al aceluiasi articol, "invatamantul de stat este gratuit, potrivit legii. (...)". De asemenea, in conditiile art. 49 alin. (1) din Constitutie, "Copiii si tinerii se bucura de un regim special de protectie si de asistenta in realizarea drepturilor lor", iar, potrivit alin. (2) al aceluiasi articol, "Statul acorda alocatii pentru copii si ajutoare pentru ingrijirea copilului bolnav ori cu handicap . Alte forme de protectie sociala a copiilor si a tinerilor se stabilesc prin lege." Din coroborarea textelor constitutionale, rezulta ca facilitatile prevazute de art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, in speta decontarea cheltuielilor de transport pentru elevii care nu pot fi scolarizati in localitatea de domiciliu, constituie "o forma de protectie sociala a copiilor si a tinerilor stabilita prin lege", in sensul normelor constitutionale de referinta citate, instituita in scopul de a asigura dreptul la invatatura al acestora, respectiv realizarea "invatamantului general obligatoriu". Masura astfel reglementata este menita, asadar, sa dea substanta drepturilor constitutionale mentionate, respectiv obligatiilor pozitive asumate de stat pentru garantarea dreptului la invatatura si a regimului special de protectie a copiilor si a tinerilor.
15. Ceea ce se critica in prezenta cauza este una dintre conditiile impuse pentru ca destinatarii normei sa beneficieze de drepturile concretizate in masura de protectie astfel instituita, si anume conditionarea decontarii cheltuielilor de transport de existenta/prezentarea unui abonament de transport . Atat autorul exceptiei de neconstitutionalitate, cat si partile in dosar si instanta de judecata care a sesizat Curtea Constitutionala apreciaza ca o astfel de conditie este discriminatorie, incalcand dispozitiile constitutionale ale art. 16 referitoare la egalitatea in drepturi .
16. In ceea ce priveste principiul egalitatii in drepturi, Curtea Constitutionala a retinut intr-o jurisprudenta constanta, incepand cu Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, ca acesta presupune instituirea unui tratament egal pentru situatii care, in functie de scopul urmarit, nu sunt diferite. Ca urmare, situatiile in care se afla anumite categorii de persoane trebuie sa difere in esenta pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar aceasta deosebire de tratament trebuie sa se bazeze pe un criteriu obiectiv si rational (a se vedea, in acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 86 din 27 februarie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 207 din 31 martie 2003, Decizia nr. 476 din 8 iunie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 599 din 11 iulie 2006, Decizia nr. 573 din 3 mai 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 363 din 25 mai 2011, sau Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, paragraful 55, Decizia nr. 755 din 16 decembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 101 din 9 februarie 2015, paragraful 23). Principiul egalitatii in drepturi nu inseamna uniformitate, incalcarea principiului egalitatii si nediscriminarii existand atunci cand se aplica un tratament diferentiat unor cazuri egale, fara o motivare obiectiva si rezonabila, sau daca exista o disproportie intre scopul urmarit prin tratamentul inegal si mijloacele folosite (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 20 din 24 ianuarie 2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 243 din 10 aprilie 2002, Decizia nr. 156 din 15 mai 2001, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 339 din 26 iunie 2001, Decizia nr. 310 din 7 mai 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 663 din 9 august 2019). Nesocotirea principiului egalitatii are drept consecinta neconstitutionalitatea discriminarii care a determinat, din punct de vedere normativ, incalcarea principiului. Curtea a mai stabilit ca discriminarea se bazeaza pe notiunea de "excludere de la un drept" (Decizia Curtii Constitutionale nr. 62 din 21 octombrie 1993, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 49 din 25 februarie 1994), iar remediul constitutional specific, in cazul constatarii neconstitutionalitatii discriminarii, il reprezinta acordarea sau accesul la beneficiul dreptului (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 685 din 28 iunie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 470 din 11 iulie 2012, Decizia nr. 164 din 12 martie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013, sau Decizia nr. 681 din 13 noiembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014). In acelasi sens este si jurisprudenta constanta a Curtii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat, in aplicarea prevederilor art. 14 din Conventia privind apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale privind interzicerea discriminarii, ca reprezinta o incalcare a acestor prevederi orice diferenta de tratament savarsita de stat intre indivizi aflati in situatii analoage, fara o justificare obiectiva si rezonabila (de exemplu, prin Hotararea din 13 iunie 1979, pronuntata in Cauza Marckx impotriva Belgiei, Hotararea din 13 noiembrie 2007, pronuntata in Cauza D.H. si altii impotriva Republicii Cehe, paragraful 175, Hotararea din 29 aprilie 2008, pronuntata in Cauza Burden impotriva Regatului Unit, paragraful 60, Hotararea din 16 martie 2010, pronuntata in Cauza Carson si altii impotriva Regatului Unit, paragraful 61).
17. Aplicand aceste statuari in prezenta cauza, Curtea constata ca, desi legiuitorul nu a stabilit vreo distinctie in cadrul categoriei de persoane protejate, astfel ca, teoretic, toate beneficiaza de masura de protectie instituita, a introdus o conditie care determina, in realitate, ca persoane aflate in aceasta categorie, asadar, in aceeasi situatie juridica, respectiv elevii care nu pot fi scolarizati in localitatea de domiciliu, sa fie tratate diferit in privinta realizarii acelorasi drepturi fundamentale, punandu-se sub semnul intrebarii insasi realizarea efectiva a acestor drepturi .
18. Astfel, desi toti elevii care nu pot fi scolarizati in localitatea de domiciliu au vocatia, in considerarea statutului astfel circumstantiat, la beneficiul acordat de legiuitor, si anume decontarea cheltuielilor de transport (desigur in masura in care nu locuiesc la internat/gazda in localitatea unde sunt scolarizati, ipoteza care are o reglementare distincta), in realitate, beneficiaza de decontare numai o parte dintre acestia, care au posibilitatea de a prezenta un abonament de transport . Or, in conditiile in care nu exista certitudine cu privire la posibilitatea eliberarii de astfel de abonamente in toate situatiile, respectiv indiferent de localitatea de domiciliu ale elevilor, impunerea unei astfel de conditii determina ca o categorie de elevi sa se afle in imposibilitatea obiectiva de a beneficia de decontare, chiar daca si respectivii elevi au efectuat cheltuieli de transport pentru deplasarea in localitatea unde sunt scolarizati si pot proba acest lucru. Ca urmare, conditia impusa prin sintagma "pe baza de abonament" este de natura sa determine o diferenta de tratament juridic, pe criterii independente de vointa beneficiarilor normei, si care, pentru motivele ce urmeaza a fi expuse, nu isi gasesc o justificare obiectiva si rezonabila.
19. Curtea observa, in acest sens, ca o astfel de conditie nu isi gaseste eventuala justificare in nevoia de predictibilitate a cheltuielilor bugetare cu transportul elevilor care nu pot fi scolarizati in localitatea de domiciliu, intrucat aceasta se poate realiza indiferent de situatia abonamentelor de transport . Tot astfel, dovada efectuarii acestor cheltuieli se poate asigura cu orice alt document justificativ, iar nu exclusiv cu abonamentul de transport . O asemenea conditie, in contextul altor reglementari cuprinse in Legea educatiei nationale nr. 1/2011, care privesc, de exemplu, stabilirea de tarife maxime per kilometru aferent abonamentului de transport rutier [art. 84 alin. (32)] sau obligatia operatorului de transport rutier de a emite abonamente pentru transportul elevilor si de a asigura transportul rutier al acestora [art. 84 alin. (34)], ar putea fi justificata in masura in care s-ar asigura in mod efectiv operatori de transport pentru absolut toate rutele si localitatile aflate in ipoteza normei. Intrucat nu exista o astfel de garantie, impunerea conditiei prezentarii abonamentului de transport pentru decontarea cheltuielilor cu transportul elevilor de la domiciliu la localitatea unde sunt scolarizati apare ca fiind discriminatorie si de natura a crea doar aparenta unei masuri de protectie instituite pentru realizarea obligatiilor statului, impuse de normele constitutionale de referinta.
20. Curtea Constitutionala a subliniat si cu alte prilejuri evolutia jurisprudentei sale in sensul stabilirii si dezvoltarii de exigente constitutionale sporite pentru asigurarea unei protectii efective a drepturilor si a libertatilor fundamentale. Aceasta evolutie a determinat inclusiv revirimente jurisprudentiale, de exemplu, cu privire la configurarea cailor de atac in realizarea accesului liber la justitie (a se vedea in acest sens Decizia nr. 369 din 30 mai 2017 publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 582 din 20 iulie 2017), fiind fundamentata, in temeiul art. 20 din Constitutie, si pe evolutiile si valorificarea jurisprudentei conturate in aplicarea Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale. Astfel, intr-o jurisprudenta constanta, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca scopul Conventiei consta in protejarea unor drepturi concrete si efective, nu teoretice sau iluzorii (Hotararea din 9 octombrie 1979, pronuntata in Cauza Airey impotriva Irlandei, paragraful 24, Hotararea din 13 mai 1980, pronuntata in Cauza Artico impotriva Italiei, paragraful 33, Hotararea din 13 martie 2008, pronuntata in Cauza Emonet si altii impotriva Elvetiei, paragraful 77, Hotararea din 1 mai 2011, pronuntata in Cauza Dore impotriva Portugaliei, paragraful 45, Hotararea din 10 aprilie 2017, pronuntata in Cauza Osmanoglu si Kocabas impotriva Elvetiei, paragraful 93). In concordanta cu aceasta interpretare, Curtea constata ca, in cauza, protectia oferita elevilor in privinta realizarii dreptului lor la invatatura devine iluzorie daca pentru a beneficia de aceasta sunt instituite conditii imposibil sau foarte dificil de realizat.
21. In consecinta, constatand ca sintagma criticata are caracter discriminatoriu si afecteaza drepturile fundamentale mentionate, Curtea urmeaza sa constate neconstitutionalitatea acesteia.
22. Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
D E C I D E:

Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata de L.T. din I.B., judetul Covasna, in Dosarul nr. XXX/119/2017 al Curtii de Apel Brasov - Sectia contencios administrativ si fiscal si constata ca sintagma "pe baza de abonament", cuprinsa in art. 84 alin. (3) din Legea educatiei nationale nr. 1/2011 este neconstitutionala.

Definitiva si general obligatorie.
Pronuntata in sedinta din data de 17 octombrie 2019.