Decizia nr. 1555/2009, referitoare la admiterea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 94/2009 pentru asigurarea continuitatii activitatii unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului

- Art. 6 alin. (5) si (6): "(5) In realizarea atributiilor de control, autoritatile si institutiile publice, precum si operatorii economici vizati au obligatia sa puna la dispozitia reprezentantilor Corpului de control al primului-ministru documentele si informatiile in termenul solicitat. Refuzul nejustificat atrage raspunderea administrativa, civila sau penala, dupa caz, a persoanei vinovate.

(6) Institutiile cu atributii de control din cadrul administratiei publice centrale si locale au obligatia, la solicitarea Corpului de control al primului-ministru, sa puna la dispozitie informatiile solicitate si sa acorde sprijin pentru realizarea misiunii de control ."

- Art. 7 alin. (4): "(4) Departamentul are urmatoarele atributii principale:

a) asigura coordonarea luptei antifrauda si protejarea efectiva si echivalenta a intereselor financiare ale Uniunii Europene in Romania;

b) efectueaza controlul obtinerii, derularii si utilizarii fondurilor provenite din asistenta financiara acordata Romaniei de Uniunea Europeana, precum si a fondurilor de cofinantare aferente, in vederea identificarii de nereguli, avand si calitatea de organ de constatare, in sensul prevederilor art. 214 din Codul de procedura penala, in privinta fraudelor ce afecteaza interesele financiare ale Uniunii Europene in Romania;

c) efectueaza actiuni de control in vederea descoperirii fraudelor ce aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii Europene in Romania, prin diminuarea ilegala a resurselor proprii inscrise in bugetul general al Uniunii Europene, avand calitatea de organ de constatare, in sensul art. 214 din Codul de procedura penala;

d) asigura si faciliteaza cooperarea dintre institutiile nationale implicate in protectia intereselor financiare ale Uniunii Europene in Romania, precum si dintre acestea si Oficiul European de Lupta Antifrauda si autoritatile publice relevante din celelalte state membre ale Uniunii Europene;

e) initiaza, prin Secretariatul General al Guvernului, si avizeaza proiecte de acte normative privind protectia intereselor financiare ale Uniunii Europene in Romania;

f) culege, analizeaza si prelucreaza datele in scopul realizarii analizelor relevante in domeniul protectiei intereselor financiare ale Uniunii Europene in Romania;

g) elaboreaza si coordoneaza programe de perfectionare, stagii de pregatire si instruire in domeniul luptei antifrauda;

h) indeplineste orice alte atributii stabilite prin acte normative sau prin decizii ale primului-ministru."

In opinia Avocatului Poporului, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 94/2009 contravine dispozitiilor constitutionale ale art. 1 alin. (4) referitoare la principiul separatiei si echilibrului puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - in cadrul democratiei constitutionale, ale art. 115 alin. (4) privind conditiile in care Guvernul poate adopta ordonante de urgenta, ale art. 115 alin. (6) teza a doua, potrivit careia ordonantele de urgenta nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului si ale art. 140 - Curtea de Conturi .

Analizand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea Constitutionala constata ca aceasta urmeaza sa fie admisa pentru cele ce se vor arata in continuare:

Potrivit preambulului Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 94/2009 pentru asigurarea continuitatii activitatii unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, acest act normativ a fost adoptat ca urmare a pronuntarii de catre Curtea Constitutionala a Deciziei nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009, prin care, in cadrul controlului de constitutionalitate a priori, Legea de aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 3/2009 pentru modificarea si completarea unor acte normative referitoare la organizarea si functionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului a fost declarata ca fiind neconstitutionala. In lipsa unei reglementari care sa vizeze functionarea acestor structuri, Guvernul a adoptat Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 94/2009, preluand, cu unele exceptii, prevederile cuprinse in Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 3/2009. Datorita acestor imprejurari de natura sa motiveze urgenta adoptarii, aceasta reglementare nu poate fi amanata si constituie, totodata, o situatie extraordinara, fiind indeplinite, in opinia legiuitorului delegat, conditiile cerute de art. 115 alin. (4) din Constitutie .

In ceea ce priveste conditiile cuprinse la art. 115 alin. (4) din Legea fundamentala referitoare la emiterea unei ordonante de urgenta, invocate de autorul exceptiei, Curtea Constitutionala a statuat in jurisiprudenta sa, de exemplu Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, ca pentru indeplinirea acestora este necesara existenta unei stari de fapt obiective, cuantificabile, independente de vointa Guvernului, care pune in pericol un interes public. Cu privire la criteriul obiectiv necesar pentru aprecierea situatiei extraordinare, Curtea a retinut, cu prilejul pronuntarii Deciziei nr. 255 din 11 mai 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, ca "invocarea elementului de oportunitate, prin definitie de natura subiectiva, caruia i se confera o eficienta contributiva determinanta a urgentei, ceea ce, implicit, il converteste in situatie extraordinara, impune concluzia ca aceasta nu are, in mod necesar si univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie si unor factori subiectivi, de oportunitate (...). Intrucat insa asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existentei situatiei extraordinare, in temeiul lor sau prin convertirea lor intr-o asemenea situatie, confera acesteia un caracter arbitrar, de natura sa creeze dificultati insurmontabile in legitimarea delegarii legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constitutionalitate - situatia extraordinara -, a carui respectare este prin definitie supusa controlului Curtii, sa fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil". Totodata, cu prilejul pronuntarii Deciziei nr. 421 din 9 mai 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Curtea Constitutionala a statuat ca "urgenta reglementarii nu echivaleaza cu existenta situatiei extraordinare, reglementarea operativa putandu-se realiza si pe calea procedurii obisnuite de legiferare".

Examinand preambulul ordonantei de urgenta criticate, Curtea observa ca existenta unei situatii extraordinare a carei reglementare nu poate fi amanata si urgenta acesteia sunt justificate de Guvern prin faptul ca structurile din aparatul de lucru au in derulare o serie de activitati derivate din atributiile stabilite prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 3/2009, precum si raporturi de munca cu personalul angajat, ca se afla in imposibilitatea de a asigura continuitatea activitatilor in vederea indeplinirii obligatiilor asumate pe perioada functionarii acestora.

Or, Curtea Constitutionala constata ca, desi prin Decizia nr. 1.039/2009 mentionata, Legea de aprobare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 3/2009, si deci inclusiv ordonanta, a fost declarata ca fiind neconstitutionala, aceasta imprejurare nu se poate constitui intr-o situatie extraordinara, a carei reglementare nu poate fi amanata. In urma pronuntarii si publicarii in Monitorul Oficial a acestei decizii, Guvernul a adoptat, in termenul de 45 de zile prevazut de art. 147 alin. (1) din Constitutie, un alt act normativ - Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 94/2009 - punand de acord prevederile din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 3/2009 ce au condus la constatarea neconstitutionalitatii ei in intregime, insa mentinand aceeasi maniera de reglementare si aceleasi solutii legislative de principiu cuprinse in ordonanta neconstitutionala si suspendate de drept in temeiul aceluiasi art. 147 alin. (1) din Legea fundamentala.

Curtea constata ca solutiile juridice cuprinse in ordonanta ce constituie obiectul controlului nu prezinta insa noutate absoluta, deoarece legislatia existenta pana la momentul adoptarii acesteia reglementa cadrul organizatoric al aparatului de lucru al Guvernului. Chiar in cuprinsul Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 94/2009 se face, de pilda, trimitere la anexa nr. 1 la Ordonanta Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administratia publica centrala, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 42 din 30 ianuarie 1998, cu modificarile si completarile ulterioare, sau la Legea nr. 760/2001 de aprobare, cu modificari si completari, a Ordonantei Guvernului nr. 32/1998, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 23 din 16 ianuarie 2002. Cadrul legislativ in aceasta materie este completat de o serie de alte acte normative, dintre care pot fi enumerate: Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 292/2000 pentru stabilirea unor masuri privind reorganizarea si functionarea Secretarului General al Guvernului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 706 din 29 decembrie 2000, aprobata cu modificari prin Legea nr. 255/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 133/2006 pentru infiintarea, organizarea si functionarea Departamentului pentru Afaceri Europene in subordinea primului-ministru, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.042 din 28 decembrie 2006, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 102/2007, cu modificarile ulterioare, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor masuri de reorganizare in cadrul administratiei publice centrale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 247 din 12 aprilie 2007, aprobata prin Legea nr. 98/2008, cu modificarile si completarile ulterioare, sau Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 25/2007 privind stabilirea unor masuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 270 din 23 aprilie 2007, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 99/2008, cu modificarile si completarile ulterioare.

Rezulta cu evidenta numarul mare de acte normative ce reglementeaza organizarea si functionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului. Asadar, motivarea urgentei si a situatiei extraordinare a carei reglementare nu poate fi amanata, astfel cum este prezentata in preambulul ordonantei de urgenta, nu poate fi primita din perspectiva exigentelor art. 115 alin. (4) din Constitutie, din moment ce pentru continuarea activitatii unor structuri din aparatul de lucru al Guvernului, derivate din atributiile stabilite prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 3/2009, precum si a raporturilor de munca cu personalul angajat, exista cadru legislativ adecvat, astfel incat activitatea, atributiile si obligatiile acestora sa poata continua. In plus, Guvernul ar fi trebuit sa staruie pentru finalizarea proiectului de lege depus la Parlament pentru a fi dezbatut si adoptat in procedura de urgenta, ceea ce ar fi condus la respectarea rolului Parlamentului de unica autoritate legiuitoare a tarii, asa cum acesta este stabilit de art. 61 din Legea fundamentala.

In cadrul aceluiasi control de conformitate a prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 94/2009 fata de conditiile constitutionale referitoare la delegarea legislativa pe calea ordonantei de urgenta, Curtea constata si incalcarea art. 115 alin. (6) din Legea fundamentala, potrivit caruia "ordonantele de urgenta (...) nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului".

Astfel, Curtea constata ca prin competentele conferite de art. 6 Corpului de control al primului-ministru, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 94/2009 "afecteaza" regimul juridic al Curtii de Conturi - institutie fundamentala a statului, in sensul prevederilor art. 115 alin. (6) din Constitutie . Potrivit art. 6 alin. (4) lit. m) si n) din aceasta, Corpul de control "m) coordoneaza si controleaza aplicarea de catre entitatile cu atributii de control a prevederilor actelor normative care reglementeaza controlul si conduita personalului cu atributii de control la nivelul administratiei publice centrale; n) propune masuri de corectare a disfunctionalitatilor si a incalcarilor legilor in vigoare, sesizate in activitatea de control, pe care le inainteaza primului-ministru sau, dupa caz, ministerelor de resort, si transmite, cand se impune, sesizari catre organele de urmarire penala sau catre Curtea de Conturi, pentru a se stabili prejudiciile si raspunderea penala, daca este cazul ." Coroborand dispozitiile citate cu cele ale art. 6 alin. (9), conform carora "Actele de control aprobate se transmit institutiilor vizate, care, in termen de 10 zile, au obligatia de a comunica Corpului de control al primului-ministru masurile luate in conditiile legii", rezulta ca actul normativ criticat instituie, practic, atributii ale Corpului de control de natura sa directioneze, sa influenteze activitatea Curtii de Conturi a Romaniei, institutie al carei regim constitutional este consacrat de art. 140 din Legea fundamentala.

Potrivit art. 140 din Constitutie, Curtea de Conturi face parte din institutiile fundamentale ale statului, exercita controlul asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, fiind, totodata, o institutie subordonata exclusiv Parlamentului, in fata caruia prezinta anual un raport . Or, atat substanta juridica a normelor legale mentionate mai sus, cat si caracterul lor imperativ, conduc la ideea ca si Curtea de Conturi, ca si celelalte institutii publice, cu sau fara activitati de control, se afla intr-o relatie de subordonare fata de Corpul de control al primului-ministru, ceea ce este in contradictie cu prevederile art. 140 din Constitutie .

Prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, Curtea Constitutionala a statuat ca "natura Curtii de Conturi de institutie fundamentala a statului este deopotriva subliniata de statutul constitutional al acesteia, ca si de faptul ca organizarea si functionarea sa, adica regimul sau juridic, se reglementeaza, potrivit art. 73 alin. (3) lit. l) din Constitutie, prin lege organica". Asa fiind, este neconstitutional ca printr-o ordonanta de urgenta a Guvernului sa se instituie, chiar si indirect, atributii ale Curtii de Conturi, deoarece regimul sau juridic, adica organizarea si functionarea sa, se reglementeaza exclusiv prin lege organica.

Totodata, Curtea constata ca prin aceasta ordonanta se atribuie Corpului de control al primului-ministru competente de control asupra tuturor institutiilor si autoritatilor publice centrale, fara niciun fel de distinctie. In acest sens, art. 6 alin. (4) lit. h) prevede atributia Corpului de control de a monitoriza si controla "modul in care se elaboreaza si se asigura transparenta raportarilor periodice prezentate, conform reglementarilor legale in vigoare, de catre autoritatile administratiei publice centrale, de institutii si entitati publice centrale si servicii deconcentrate", iar alin. (5) prevede ca, "In realizarea atributiilor de control, autoritatile si institutiile publice, precum si operatorii economici vizati au obligatia sa puna la dispozitia reprezentantilor Corpului de control al primului-ministru documentele si informatiile in termenul solicitat. Refuzul nejustificat atrage raspunderea administrativa, civila sau penala, dupa caz, a persoanei vinovate". Astfel, modalitatea vaga, imprecisa, de redactare a normelor juridice mentionate, care vizeaza institutii si autoritati publice centrale in mod generic si nu distinct, deschide posibilitatea ca in aceasta categorie sa se inscrie, in lipsa oricarei precizari suplimentare, si institutiile sau autoritatile publice al caror regim este reglementat in Constitutie si care exercita diferite functii in stat - legislativa sau judecatoreasca. Or, conform art. 1 alin. (4) din Constitutie, "Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrului puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - in cadrul democratiei constitutionale", astfel ca supraordonarea activitatii Corpului de control al primului-ministru, aflat in subordinea primului-ministru, tuturor celorlalte institutii si entitati publice centrale, inclusiv a celor de natura constitutionala, reprezinta o ingerinta a puterii executive in activitatea legislativului sau a puterii judecatoresti.

Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUTIONALA

In numele legii

D E C I D E:

Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata direct de Avocatul Poporului si constata ca prevederile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 94/2009 pentru asigurarea continuitatii activitatii unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului sunt neconstitutionale.

Definitiva si general obligatorie.

Decizia se comunica celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului.

Pronuntata in sedinta publica din data de 17 noiembrie 2009.