Inalta Curte de Casatie si Justitie a admis sesizarea formulata de Curtea de Apel Craiova - Sectia contencios administrativ si fiscal, in Dosarul nr. 2.034/63/2017, privind pronuntarea unei hotarari prealabile si a stabilit ca:
"In interpretarea dispozitiilor art. 31 alin. (1), raportat la art. 31 alin. (13) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2015, in forma modificata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 43/2016, stabilirea nivelului maxim al salariului de baza/indemnizatiei de incadrare pentru personalul incadrat in directiile generale de asistenta sociala si protectia copilului se raporteaza la nivelul aceluiasi ordonator de credite caruia ii sunt subordonate financiar, si nu la nivel national."
Inainte de a invedera considerentele Inaltei Curti de Casatie si Justitie care au condus la dezlegarea chestiunii de drept sus-aratate, se impune a se preciza ca, indiferent de categoriile de salariati care solicita egalizarea drepturilor salariale, astfel cum se desprinde din analiza in asamblu efectuata de Completul pentru dezlegarea chestiunii de drept, textul art. 31 alin. (1), raportat la art. 31 alin. (13) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2015 impune, in ce priveste stabilirea unui nivel maxim de salarizare la nivelul mai multor institutii sau autoritati publice, ca acele entitati sa indeplineasca cumulativ urmatoarele conditii:
1. sa se afle in subordinea unui ordonator de credite comun;
2. sa aiba acelasi scop;
3. sa indeplineasca aceleasi functii si atributii;
4. sa se situeze la acelasi nivel de subordonare din punct de vedere financiar.
In continuare, vom reda considerentele esentiale avute in vedere de catre Completul pentru dezlegarea chestiunii de drept, in general, cu privire la conditiile cumulative ce trebuie indeplinite pentru ca salariatii sa poata beneficia de egalizarea drepturilor salariale, iar cu titlu particular, in ceea ce priveste personalul incadrat in directiile generale de asistenta sociala si protectia copilului:
"102. Pe de alta aparte, directiile generale de asistenta sociala si protectia copilului s-au infiintat prin reorganizarea serviciului public specializat pentru protectia copilului, existent in subordinea consiliilor judetene si a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti, precum si a serviciului public de asistenta sociala de la nivelul judetelor si a sectoarelor municipiului Bucuresti, la data intrarii in vigoare a Legii nr. 272/2004 privind protectia si promovarea drepturilor copilului, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare [art. 116 alin. (1) din actul normativ precitat].
103. Este util, de asemenea, a arata ca dispozitiile art. 116 alin. (2)-(5) din Legea nr. 272/2004, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prevad urmatoarele:
"(2) Directia generala de asistenta sociala si protectia copilului este institutie publica cu personalitate juridica, infiintata in subordinea consiliului judetean, respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti, care preia, in mod corespunzator, functiile serviciului public de asistenta sociala de la nivelul judetului si, respectiv, atributiile serviciului public de asistenta sociala de la nivelul sectoarelor municipiului Bucuresti.
(3) Institutia prevazuta la alin. (2) exercita in domeniul protectiei drepturilor copilului atributiile prevazute de prezenta lege, precum si de alte acte normative in vigoare.
(4) Structura organizatorica, numarul de personal si finantarea directiei generale de asistenta sociala si protectia copilului se aproba prin hotarare a consiliului judetean, respectiv a consiliului local al sectorului municipiului Bucuresti, care o infiinteaza, astfel incat sa asigure indeplinirea in mod corespunzator a atributiilor ce ii revin, precum si realizarea deplina si exercitarea efectiva a drepturilor copilului.
(5) Atributiile si regulamentul-cadru de organizare si functionare ale directiei generale de asistenta sociala si protectia copilului se aproba prin hotarare a Guvernului, la propunerea Ministerului Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice."
104. Totodata, din continutul art. 8 din Hotararea Guvernului nr. 1.434/2004 privind atributiile si Regulamentul-cadru de organizare si functionare ale Directiei generale de asistenta sociala si protectia copilului, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, rezulta ca finantarea acestor institutii publice se asigura din bugetele locale ale judetelor, respectiv ale sectoarelor municipiului Bucuresti.
105. Din cele expuse rezulta ca problema de drept ce face obiectul prezentei sesizari, respectiv modul de salarizare a personalului platit din fonduri publice, angajat in cadrul directiilor generale de asistenta sociala si protectia copilului, nu vizeaza, in realitate, serviciile publice deconcentrate, ce reprezinta structuri teritoriale ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale. Instanta de trimitere solicita, in esenta, a se stabili daca, cu prilejul cuantificarii nivelului maxim al salariului/indemnizatiei de incadrare, ca termen la care sa se raporteze, in sensul egalizarii, veniturile salariale mai mici, se va lua in considerare nivelul maxim din cadrul serviciului public descentralizat, aflat in subordinea administratiei publice judetene, sau daca un atare nivel maxim urmeaza a se stabili la nivel national.
106. Revenind la contextul legislativ in care a fost adoptat actul normativ ale carui dispozitii se solicita a fi interpretate, respectiv Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2015, modificata si completata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 20/2016 si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 43/2016, se impune precizarea ca legea in domeniul salarizarii unitare a personalului platit din fonduri publice a fost reprezentata de Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificarile si completarile ulterioare. Acest act normativ este in prezent abrogat prin Legea-cadru nr. 153/2017 [art. 44 alin. (1) pct. 9 din noua lege, ce a intrat in vigoare la 1 iulie 2017].
107. Potrivit art. 7 din Legea-cadru nr. 284/2010, aplicarea legii urma a se realiza etapizat, prin legi speciale anuale de aplicare, astfel ca a fost succedata de urmatoarele acte normative:
a) Legea nr. 285/2010 privind salarizarea in anul 2011 a personalului platit din fonduri publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 878 din 28 decembrie 2010, cu modificarile ulterioare;
b) Legea nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor masuri financiare in domeniul bugetar, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 887 din 14 decembrie 2011 (prin care se stabilea salarizarea in anul 2012 a personalului platit din fonduri publice);
c) Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar in anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum si unele masuri fiscal-bugetare, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 845 din 13 decembrie 2012, aprobata prin Legea nr. 36/2014, cu modificarile ulterioare (prin care se stabilea salarizarea in anul 2012 a personalului platit din fonduri publice);
d) Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2014, precum si alte masuri in domeniul cheltuielilor publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 703 din 15 noiembrie 2013, aprobata cu completari prin Legea nr. 28/2014, cu modificarile si completarile ulterioare;
e) Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2015, precum si alte masuri in domeniul cheltuielilor publice, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 925 din 18 decembrie 2014, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 71/2015, cu modificarile si completarile ulterioare;
f) Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului platit din fonduri publice in anul 2016, prorogarea unor termene, precum si unele masuri fiscal-bugetare, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 923 din 11 decembrie 2015, cu modificarile si completarile ulterioare.
108. Desi scopul declarat de legiuitor la instituirea unui sistem unic de salarizare a fost acela de a aduce transparenta si previzibilitate in materia salarizarii, in realitate, drepturile salariale s-au calculat pornind de la cuantumul stabilit potrivit legislatiei anterioare, prin fiecare din legile speciale anuale facandu-se trimitere la cuantumul drepturilor salariale din anul precedent.
109. Asa cum rezulta din nota de fundamentare si din preambulul Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 43/2016, de la data intrarii in vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, nu au fost aplicate valoarea de referinta sectoriala si coeficientii de ierarhizare corespunzatori claselor de salarizare prevazuti in anexele legii-cadru.
110. Asadar, la data adoptarii Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 43/2016, care a modificat art. 31 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2015 si a completat acest text de lege cu patru noi alineate, alin. (11)-(14), ce fac obiectul prezentei analize, salarizarea personalului bugetar platit din fonduri publice se realiza inca potrivit cadrului normativ in vigoare la nivelul anului 2009. Mai exact, pentru categoriile de personal ce fac obiectul problemei de drept de fata, angajati ai directiilor generale de asistenta sociala si protectia copilului, nivelul de salarizare aferent anului 2009 era cel stabilit de Ordonanta Guvernului nr. 6/2007 privind unele masuri de reglementare a drepturilor salariale si a altor drepturi ale functionarilor publici pana la intrarea in vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare si alte drepturi ale functionarilor publici, precum si cresterile salariale care se acorda functionarilor publici in anul 2007, aprobata cu modificari prin Legea nr. 232/2007, cu modificarile ulterioare, in ce ii priveste, asa cum rezulta din insusi titlul actului normativ, pe functionarii publici. In ce priveste persoanele angajate pe baza de contract individual de munca in institutiile publice in discutie, cadrul normativ incident in anul 2009 era cel stabilit de Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza in sectorul bugetar si a indemnizatiilor pentru persoane care ocupa functii de demnitate publica, cu modificarile si completarile ulterioare.
111. Relevanta precizarii actelor normative care guvernau raporturile de serviciu sau, dupa caz, de munca, sub aspectul salarizarii personalului platit din fonduri publice, la nivelul anului 2009, consta tocmai in scopul declarat al celor doua acte normative ce au modificat si completat, succesiv, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2015, ce stabilea salarizarea in anul 2016, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 20/2016 si, respectiv, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 43/2016. Astfel, ratiunea adoptarii actelor modificatoare a constat in "eliminarea inechitatilor in materie de salarizare, in raport cu nivelul studiilor si al activitatii profesionale prestate" si a discrepantelor rezultate din neaplicarea in integralitate a prevederilor Legii-cadru nr. 284/2010, decurgand din conservarea, in esenta, a salarizarii, potrivit cadrului normativ din anul 2009.
112. In acest context normativ si factual, legiuitorul a dispus ca: " (...) incepand cu luna august 2016, personalul platit din fonduri publice care beneficiaza de un cuantum al salariilor de baza/indemnizatiilor de incadrare, aferent unui program normal al timpului de munca, mai mic decat cel stabilit in plata la nivel maxim pentru fiecare functie, grad/treapta, gradatie, vechime in functie sau in specialitate, dupa caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de baza/indemnizatiei de incadrare din cadrul institutiei sau autoritatii publice respective, daca isi desfasoara activitatea in aceleasi conditii.
(11) Sintagma A�fiecare functieA� prevazuta la alin. (1) reprezinta functiile prevazute in aceeasi anexa, capitol, litera, numar si numar curent in Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, cu modificarile si completarile ulterioare".
113. Intrucat sintagma "din cadrul institutiei sau autoritatii publice respective" necesita clarificari suplimentare, asa cum rezulta din preambulul Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 43/2016, legiuitorul a definit aceasta notiune prin prevederile art. 31 alin. (13), dupa cum urmeaza: "In aplicarea prevederilor alin. (1), prin institutie sau autoritate publica se intelege acea institutie sau autoritate publica cu personalitate juridica care are patrimoniu propriu, buget propriu de venituri si cheltuieli, conduce contabilitate proprie, iar conducatorul acesteia are calitatea de ordonator de credite. In cazul institutiilor sau autoritatilor publice aflate in subordinea aceluiasi ordonator de credite, avand acelasi scop, indeplinind aceleasi functii si atributii, aflate la acelasi nivel de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul maxim al salariului de baza/indemnizatiei de incadrare se va stabili la nivelul maxim aflat in plata din cadrul tuturor acestor institutii sau autoritati publice subordonate."
115. (...) Ceea ce este important de retinut este faptul ca nivelul maxim de salarizare, ca element de comparatie pentru personalul care ocupa functii similare si isi desfasoara activitatea in aceleasi conditii, nu poate fi stabilit pentru o entitate publica fara personalitate juridica, care este sub tutela administrativa a altei persoane juridice de drept public.
121. Raportand continutul art. 31 alin. (13) teza intai din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2015 la normele legale ce reglementeaza infiintarea, organizarea si functionarea directiilor generale de asistenta sociala si protectia copilului, se constata ca aceste entitati sunt institutii publice cu personalitate juridica, infiintate in subordinea consiliului judetean, respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti [art. 116 alin. (2) din Legea nr. 272/2004, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare]. Retine, de asemenea, ca aceste institutii publice au patrimoniu propriu, conform art. 6 alin. (1) din Hotararea Guvernului nr. 1.434/2004, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, au buget propriu de venituri si cheltuieli si conduc contabilitate proprie. Directorul executiv al Directiei generale exercita functia de ordonator secundar de credite, asa cum rezulta in mod explicit din prevederile art. 8 alin. (3) lit. b) din Regulamentul-cadru de organizare si functionare a Directiei generale de asistenta sociala si protectia copilului, aprobat prin Hotararea Guvernului nr. 1.434/2004, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare. Asadar, sunt indeplinite toate conditiile prevazute de lege pentru ca nivelul maxim al salariului de baza/indemnizatiei de incadrare, nivel la care sa fie salarizat si personalul care ocupa aceeasi functie, in aceleasi conditii de studii si vechime, daca isi desfasoara activitatea in aceleasi conditii, sa fie stabilit in cadrul directiei generale de asistenta sociala si protectia copilului cu care personalul platit din fonduri publice are raporturi de serviciu sau, dupa caz, de munca .
122. Opinia potrivit careia un atare nivel maxim ar trebui stabilit in cadrul tuturor directiilor generale de asistenta sociala si protectia copilului din tara (altfel spus, un element de comparatie a salarizarii la nivel national) se bazeaza pe o gresita interpretare si aplicare a prevederilor art. 31 alin. (13) teza a doua din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2015.
123. Fara a relua consideratiile teoretice si precizarile terminologice anterioare, se constata ca textul de lege suscitat impune, in ce priveste stabilirea unui nivel maxim de salarizare la nivelul mai multor institutii sau autoritati publice, ca acele entitati sa se afle in subordinea unui ordonator de credite comun, sa aiba acelasi scop, sa indeplineasca aceleasi functii si atributii, sa se situeze la acelasi nivel de subordonare din punct de vedere financiar. Toate aceste conditii trebuie sa fie indeplinite cumulativ, asa cum rezulta in mod explicit din articolul precitat.
124. In principiu, se poate considera ca institutiile publice in discutie au acelasi scop si indeplinesc aceleasi functii si atributii, aspecte reglementate prin dispozitiile art. 117 alin. (1) si (2) din Legea nr. 272/2004, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, ce enumera "atributiile principale", precum si descrise in detaliu de Regulamentul-cadru aprobat prin Hotararea Guvernului nr. 1.434/2004, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare. Trebuie precizat insa ca, dat fiind modul de aprobare a regulamentului propriu al fiecarei institutii in parte, prin hotarare a consiliului judetean sau prin hotarare a consiliului local al sectorului municipiului Bucuresti, legiuitorul a permis ca atributiile prevazute de regulamentul-cadru sa fie completate si cu alte atributii, in functie de caracteristicile sociale ale unitatilor administrativ-teritoriale [art. 4 alin. (2) si (3) din Hotararea Guvernului nr. 1.434/2004, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare].
125. Ceea ce este important de retinut este insa faptul ca, in cazul directiilor generale de asistenta sociala si protectia copilului, nu este intrunita una dintre conditiile esentiale prevazute de textul de lege incident, anume ca institutiile publice sa fie subordonate unui ordonator de credite comun. Astfel, contrar opiniilor minoritare exprimate in jurisprudenta transmisa de unele curti de apel, nu este suficient a se constata ca directorul executiv al directiei exercita atributii de ordonator secundar de credite si se afla in subordinea presedintelui consiliului judetului si ca, prin urmare, s-ar afla la acelasi nivel de subordonare din punct de vedere financiar. Norma incidenta stipuleaza, fara echivoc, ca institutiile publice trebuie sa se subordoneze unui ordonator comun, aspect ce rezulta din sintagma "aceluiasi ordonator de credite". Or, fiecare institutie in parte este subordonata unui ordonator de credite principal diferit, presedinte de consiliu judetean sau primar al unui sector al municipiului Bucuresti [art. 21 alin. (2) din Legea 273/2006, cu modificarile si completarile ulterioare]. Mai mult, trebuie retinut ca, in reglementarea art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017, salariile functionarilor publici din serviciile de interes local si judetean se stabilesc prin hotarare a consiliului local/consiliului judetean sau Consiliului General al Municipiului Bucuresti, dandu-se un efect firesc autonomiei financiare, reglementata de art. 3 si 4 din Legea nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare.
126. In acest context este corecta opinia acelor instante care au apreciat ca notiunea de institutie sau autoritate publica, aflate in subordinea aceluiasi ordonator de credite, se refera la subordonarea administrativa si financiara, neavand relevanta, fata de domeniul de reglementare ce constituie obiect al interpretarii unitare in prezenta cauza, subordonarea functionala fata de autoritatea centrala. De altfel, in textul supus interpretarii, art. 31 alin. (13) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2015, se face mentiune explicita ca este vorba de institutii aflate la acelasi nivel de subordonare din punct de vedere financiar, in cadrul aceluiasi ordonator de credite.
Prin urmare, nivelul maxim in plata pentru aceeasi functie se stabileste prin evaluarea institutiilor si autoritatilor aflate la acelasi nivel de subordonare financiara, neexistand vreo norma de trimitere la autoritatea centrala care asigura doar o subordonare functionala si metodologica a activitatii specifice.
127. Acest rationament nu este contrazis de considerentele deciziei Curtii Constitutionale nr. 794/2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.029 din 21 decembrie 2016, astfel cum se sustine in interpretarea contrara, intrucat instanta de contencios constitutional a analizat, in decizia respectiva, compatibilitatea cu Legea fundamentala a dispozitiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2015, constatand ca sunt neconstitutionale doar dispozitiile art. 31 alin. (12), si nu cele ale art. 31 alin. (11) si alin. (13). Prin urmare, in legatura cu aceste dispozitii, Curtea Constitutionala a statuat, in paragraful 34, ca: "nivelul maxim al salariului de baza/indemnizatiei de incadrare", care trebuie sa includa si drepturile stabilite sau recunoscute prin hotarari judecatoresti definitive si irevocabile/definitive, urmeaza sa se stabileasca prin raportare la aceeasi/acelasi functie, grad, gradatie, vechime in munca si in specialitate, aceleasi conditii de studii, din cadrul intregii categorii profesionale, respectiv familii ocupationale, indiferent de institutie sau autoritate publica.
Prin referire la intreaga categorie profesionala, respectiv familie ocupationala, indiferent de institutie sau autoritate publica, instanta de contencios constitutional nu face decat sa stabileasca sfera destinatarilor acestui text de lege, statuand ca egalizarea la nivelul hotararilor judecatoresti se aplica pentru toate categoriile de institutii si autoritati publice, care au angajati care se regasesc in clasificarile prevazute de anexele la legea-cadru a salarizarii, neputandu-se aprecia ca, pe aceasta cale, Curtea Constitutionala inlatura, de o maniera implicita, criteriul subordonarii financiare prevazut de textul de lege, cu privire la care a respins exceptia de neconstitutionalitate.
Mai mult, se poate observa ca instanta de contencios constitutional a analizat, pentru a statua in sensul neconstitutionalitatii dispozitiilor art. 31 alin. (12) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2015, astfel cum a fost modificata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 43/2016, ipoteza existentei unui tratament juridic diferit pentru salariatii aflati in situatii de fapt identice, desfasurand activitate in aceleasi conditii, in cadrul aceleiasi institutii sau autoritati publice, in sensul definit de art. 31 alin. (13) din ordonanta, iar nicidecum pentru cazul unor salariati din institutii publice diferite (a se vedea in acest sens paragraful 25 din decizie). Astfel, ipoteza particulara analizata viza salariatii magistrati angajati in cadrul instantelor judecatoresti, subordonate unui singur ordonator principal de credite, la nivelul intregii tari (Ministerul Justitiei), ipoteza ce se incadreaza in dispozitiile art. 31 alin. (13) teza a II-a din ordonanta .
130. In consecinta, dispozitiile art. 31 alin. (13) nu pot fi interpretate decat in sensul ca egalizarea la nivelul maxim salarial aflat in plata se face, in cadrul institutiilor sau autoritatilor publice, la nivelul aceluiasi ordonator de credite caruia ii sunt subordonate financiar, si nu la nivel national, raportat la autoritatea care exercita controlul metodologic si functional al activitatii.
Decizia nr. 49/2018 in integralitate poate fi consultata aici.
Selectie realizata de Avocat Gherasim Andrei-Gheorghe, Colaborator "MCP Cabinet Avocati"