Natura juridica a avizului administrativ acordat de Camera de Comert si Industrie a Romaniei

I. Circumstantele cauzei.

l. Obiectul cererii de chemare in judecata si hotararea primei instante.

Prin incheierea de sedinta din 14 iunie 2011, Curtea de Apel Bucuresti, sectia a IV-a civila a dispus sesizarea sectiei a VlII-a contencios administrativ si fiscal cu solutionarea exceptiei de nelegalitate a avizului Camerei de Comert Nationale nr. 840 din 20 mai 2008 si avizului Ministerului pentru intreprinderi Mici si Mijlocii, Comert, Turism si Profesii Liberale - Directia Afaceri Europene, nr. DGAE/1324 din 08 aprilie 2008, exceptie invocata de Camera de Comert si Industrie Romania-Turcia in contradictoriu cu paratii Camera de Comert si Industrie Bilaterala a Investitorilor si Oamenilor de Afaceri Turci si Romani, Ministerul Economiei, Comertului si Mediului de Afaceri si Camera de Comert si Industrie a Romaniei.

In motivarea exceptiei, reclamanta a aratat ca prin cererea inregistrata pe rolul Judecatoriei Sector 2 Bucuresti, a chemat in judecata Asociatia Camera de Comert si Industrie Bilaterala a Investitorilor si Oamenilor de Afaceri Turci si Romania, solicitand instantei, in principal, pronuntarea unei hotarari judecatoresti de dizolvare a paratei constatand faptul ca aceasta functioneaza in mod ilegal, cu incalcarea prevederilor art. 47 alin. (3) din Legea nr. 335/2007, fapt sanctionat de art. 56 lit. a) si b) din O.G. nr. 26/2000 privind asociatiile si fundatiile.

Constatarea nelegalitatii celor doua avize acordate intimatei-parate va influenta in mod definitoriu solutia ce urmeaza a fi pronuntata in solutionarea conflictului dintre parti.

In motivarea exceptiei de nelegalitate a avizului Camerei de Comert Nationale nr. 840/2008, reclamanta a aratat ca Legea nr. 335/2007 privind camerele de comert din Romania a intrat in vigoare la 10 decembrie 2007, fiind publicata in M. Of. al Romaniei nr. 836 din 06 decembrie 2007, aceasta continand doua prevederi semnificative pentru solutionarea exceptiei de nelegalitate invocate, respectiv art. 47 alin. (3) care prevede ca: ``Pe teritoriul Romaniei nu pot exista doua sau mai multe camere bilaterale privind acelasi state. Este obligatoriu pentru camerele bilaterale infiintate pe teritoriul Romaniei ca unul dintre state sa fie Romania", si art. 49 potrivit caruia: ``Camera Nationala, camerele judetene si camerele bilaterale isi continua activitatea in baza statutelor proprii care se modifica corespunzator prevederilor prezentei legi in termen de maximum 30 de zile de la intrarea in vigoare a prezentei legi",

Reclamanta a sustinut ca, la momentul acordarii avizului a carui nelegalitate a fost invocata, Camera de Comert si Industrie a Romaniei recunoscuse calitatea de camera de comert reprezentativa pentru Romania si Turcia intimatei-parate, cu toate ca pe lista membrilor sai, la acea data, se afla doar reclamanta.

Totodata a aratat ca Avizul acordat de Camera Nationala este un act administrativ unilateral cu caracter individual, asa cum a fost definit prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 544/2004, avand in vedere ca este emis de o autoritate publica, Camera de Comert si Industrie a Romaniei fiind asimilata autoritatii publice, in regim de putere publica, in vederea executarii in concret a Legii nr. 335/2007.

Totodata a sustinut ca parata Camera de Comert si Industrie a Romaniei a acordat avizul intimatei-parate privind calitatea acesteia de camera de comert bilaterala reprezentativa pentru Romania si Turcia cu nerespectarea dispozitiilor art. 47 alin. (3) din Legea nr. 335/2007, avand in vedere ca la momentul emiterii acestui aviz, Camera de Comert si Industrie Romania - Turcia detinea deja aceasta calitate recunoscuta chiar de autoritatea emitenta a avizului.

Astfel, Camera de Comert si Industrie a Romaniei a incalcat prevederile art. 47 alin. (3) din Legea nr. 335/2007 acordand avizul de recunoastere a calitatii de camera bilaterala reprezentativa pentru statele Romania si Turcia unei alte asociatii, cu toate ca aceasta calitate era deja detinuta de reclamanta.

In ceea ce priveste nelegalitatea avizului acordat de Ministerul pentru intreprinderi Mici si Mijlocii, Comert, Turism si Profesii Liberale (in prezent Ministerul Economiei, Comertului si Mediului de Afaceri), inregistrat la 08 aprilie 2008, reclamanta a sustinut ca acesta se refera doar la avizarea favorabila a functionarii intimatei-parate ca si asociatie, iar nu ca si camera de comert bilaterala reprezentativa pentru Romania si Turcia.

A apreciat ca si acest aviz are caracterul unui act administrativ, unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea executarii in concret a legii, care da nastere unor raporturi juridice in care parte este si intimata-parata.

Reclamanta si-a intemeiat exceptia formulata pe prevederile art. 46, 47, 49 din Legea nr. 335/2007 si pe art. 4 coroborat cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

La data de 25 octombrie 2011, paratul Ministerul Economiei, Comertului si Mediului de Afaceri a depus intampinare, prin care a invocat exceptia de inadmisibilitate a cererii reclamantei privind nelegalitatea avizului, exceptia de prematuritate a cererii privind anularea avizului din data de 08 aprilie 2008 acordat de catre Ministerul Economiei, Comertului si Mediului de Afaceri (fost Ministerul pentru intreprinderi Mici si Mijlocii, Comert, Turism si Profesii Liberale), exceptia de tardivitate a cererii privind anularea avizului.

Prin sentinta nr. 7760 din 20 decembrie 2012 Curtea de Apel Bucuresti sectia a VIII a contencios administrativ si fiscal a respins exceptia de nelegalitate invocata de reclamanta Camera de Comert si Industrie Romania-Turcia, in contradictoriu cu paratii Camera de Comert si Industrie Bilaterala a Investitorilor si Oamenilor de Afaceri Turci si Romani, Ministerul Economiei, Comertului si Mediului de Afaceri si Camera de Comert si Industrie a Romaniei, avand ca obiect avizul Camerei de Comert Nationale nr. 840 din 20 mai 2008 si avizul Ministerului pentru intreprinderi Mici si Mijlocii, Comert, Turism si Profesii Liberale - Directia Afaceri Europene nr. DGAE/1324 din 08 aprilie 2008, ca inadmisibila.

Pentru a hotari astfel prima instanta a retinut, in esenta, ca obiectul exceptiei de nelegalitate este reprezentat de avizul Camerei de Comert Nationale nr. 840 din 20 mai 2008 si avizul Ministerului pentru intreprinderi Mici si Mijlocii, Comert, Turism si Profesii Liberale - Directia Afaceri Europene, nr. DGAE/1324 din 08 aprilie 2008, or, avizele contestate nu au caracterul unui act administrativ unilateral, astfel cum este definit prin art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci reprezinta o conditie prealabila pentru functionarea Asociatiei Camera de Comert si Industrie a Investitorilor si Oamenilor de Afaceri Turci si Romani.

2. Recursul declarat in cauza.

Impotriva acestei hotarari a declarat recurs Camera de Comert si Industrie Romania - Turcia, criticand-o pentru nelegalitate si netemeinicie, si invocand dispozitiile art. 304 pct. 5 si pct. 9 C. proc. civ.

Recurenta a aratat ca hotararea recurata este nelegala, avand in vedere ca instanta de fond nu a invocat din oficiu si nici nu a pus in discutia partilor exceptia inadmisibilitatii cererii reclamantei privind nelegalitatea avizului nr. 804 din 20 mai 2008 emis de Camera de Comert Nationala, cu toate acestea s-a pronuntat, pe exceptia inadmisibilitatii, atat cu privire la avizul nr. 804 din 20 mai 2008 cat si cu privire la avizul DGAE/1324 din 08 aprilie 2008.

A sustinut recurenta ca instanta de fond a incalcat astfel dreptul la aparare, principiul disponibilitatii, principiul oralitatii precum si pe cel al contradictorialitatii dezbaterilor publice si ca este evident ca instanta de fond a produs o vatamare in sensul art. 105 alin. (2) C. proc. civ., care nu poate fi inlaturata decat prin casarea hotararii recurate.

Totodata recurenta a sustinut ca exceptia de inadmisibilitate a cererii privind nelegalitatea avizului nr. DGAE/1324 din 08 aprilie 2008 emis de Ministerul pentru intreprinderi Mici si Mijlocii, Comert, Turism si Profesii Liberale - Directia Afaceri Europene, si a avizului nr. 840 din 20 mai 2008, emis de Camera de Comert Nationale este neintemeiata.

In motivarea acestei critici recurenta a aratat ca solutiile instantelor de fond investite cu solutionarea cererii de dizolvare a intimatei CCIIOATR au fost fundamentate exclusiv pe teoria juridica, evident gresita, potrivit careia dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 335/2007, camerele bilaterale deja infiintate anterior acestui moment, aveau obligatia de a obtine avizul ministerului de resort si avizul Camerei Nationale potrivit art. 47 alin. (1), teza finala, fara a tine cont de principul neretroactivitatii legii si de faptul ca necesitatea obtinerii acestor avize este valabila doar pentru camerele ce urmeaza a fi infiintate sub imperiul acestei legi.

A sustinut ca in prezenta cauza, nu suntem in prezenta infiintarii unor noi asociatii/ camere de comert, avand in vedere ca ambele parti au luat fiinta ca asociatii inainte de intrarea in vigoare a Legii nr. 335/2007, dar Ministerul Economiei a emis avizul pentru parata CCIIOATR tocmai pentru a-i conferi acesteia calitatea de camera bilaterala de comert reprezentativa pentru Romania si Turcia, fara a tine insa cont de existenta anterioara a Camerei de Comert si Industrie Romania - Turcia si de calitatea acesteia de camera de comert bilaterala reprezentativa pentru aceleasi doua state.

Avand in vedere infiintarea intimatei-parate CCIIOATR anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 335/2007, aceasta fiind deja inscrisa in Registrul Asociatilor si Fundatiilor, avizul emis de Ministerul Economiei s-a dorit a avea drept efect juridic dobandirea calitatii de camera de comert bilaterala de catre aceasta.

Prin urmare, a sustinut recurenta, avizul Ministerului Economiei nu este un act premergator emiterii unui act administrativ unilateral privind recunoasterea calitatii de camera de comert, ci chiar actul administrativ prin care Ministerul, in mod nelegal, a atribuit calitatea de camera bilaterala intimatei-parate.

II. Considerentele inaltei Curti de Casatie si Justitie.

Inalta Curte, analizand actele si lucrarile dosarului, in raport cu criticile formulate si dispozitiile legale aplicabile, constata ca recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse in continuare.

Prin exceptia de nelegalitate invocata in prezenta cauza, Camera de Comert si Industrie Romania Turcia a solicitat constatarea nelegalitatii avizului din 08 aprilie 2008 emis de Ministerul Economiei, Comertului si Mediului de Afaceri si a avizului Camerei de Comert si Industrie a Romaniei (in calitate de Camera de Comert Nationala) din 20 mai 2008, motivand faptul ca avizele contestate sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual astfel cum acesta a fost definit de catre legiuitor prin art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ si ca au fost emise cu incalcarea dispozitiilor Legii nr. 335/2007.

Exceptia de nelegalitate este reglementata de prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit carora:"(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza prin incheiere motivata instanta de contencios administrativ competenta, suspendand cauza."

Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 defineste notiunea de act administrativ ca reprezentand ``actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ".

Pentru a fi considerat act administrativ, conditiile prevazute de lege trebuie indeplinite cumulativ, respectiv sa fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, in scopul de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii .

Nu toate actele unilaterale ale autoritatilor publice sunt acte administrative, ci numai acelea care sunt emise in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii acesteia.

In speta, avizul din data de 08 aprilie 2008 acordat de catre Ministerul Economiei, Comertului si Mediului de Afaceri (fost Ministerul pentru intreprinderi Mici si Mijlocii, Comert, Turism si Profesii Liberale) si avizul Camerei de Comert Nationale din 20 mai 2008, privind functionarea Camerei de Comert si Industrie a Investitorilor si Oamenilor de Afaceri Turci si Romani nu sunt acte administrative unilaterale, in sensul definitiei art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

In literatura de specialitate, avizul este definit ca fiind un punct de vedere pe care il solicita autoritatea ce urmeaza sa emita un act administrativ, o formalitate procedurala, anterioara emiterii actului administrativ.

Avizul nu produce efecte juridice, deci nu modifica de sine statator realitatea juridica existenta, el contribuind doar la intarirea caracterului legal al actului administrativ.

Prin urmare, avizele contestate de catre reclamanta Camera de Comert si Industrie Romania-Turcia nu au caracterul unui act administrativ unilateral, ci reprezinta o conditie prealabila pentru functionarea Camerei de Comert si Industrie a Investitorilor si Oamenilor de Afaceri Turci si Romani.

Actele administrative produc efectele juridice pe care le are in vedere organul emitent al actului in mod direct asupra celor carora li se adreseaza. Prin aceasta se deosebesc de operatiunile administrative, care nu produc efectele juridice avute in vedere de cel care le savarseste, ci efectele pe care le prevede legea .

Avizul, indiferent ca are caracter consultativ, facultativ sau conform, nu este un act administrativ, ci o operatiune procedurala anterioara emiterii actului. El nu produce efecte juridice de sine statatoare.

Deosebirea dintre actul administrativ si aviz (operatiune administrativa) prezinta importanta practica in special in cazul litigiilor de contencios administrativ, deoarece instanta judecatoreasca poate controla numai actele administrative atacate in justitie, dar nu poate controla, in cazul actiunii directe, in mod distinct de actul administrativ, operatiunile administrative pe baza carora a fost emis acel act.

Astfel fiind, rezulta ca prima instanta a retinut in mod judicios ca actele atacate nu au aptitudinea de a produce efecte juridice prin ele insele, procedand la respingerea exceptiei de nelegalitate ca inadmisibila.

In ceea ce priveste motivul de recurs referitor la faptul ca instanta de fond nu a pus in discutie inadmisibilitatea avizului nr. 840 din 20 mai 2008 emis de Camera de Comert si Industrie a Romaniei, inalta Curte retine ca nu se justifica o casare a hotararii cu trimiterea spre rejudecare, pentru acest motiv.

Inalta Curte apreciaza ca recurenta reclamanta abordeaza excesiv de formalist modul de dezlegare a litigiului dedus judecatii, avand in vedere ca problema de drept este aceiasi, respectiv natura juridica a avizului reglementat de prevederile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 335/2007, cu aceiasi dezlegare. Astfel ca, o casare a hotararii cu trimiterea spre rejudecare ar incalca principiul unei bune administrari a justitiei precum si a solutionarii cauzelor intr-un termen rezonabil.

In consecinta, pentru considerentele expuse, constatand ca nu exista motive de modificare ori casare a hotararii atacate, in temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ. si art. 20 din Legea nr. 554/2004, inalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
D E C I D E

Respinge recursul declarat de Camera de Comert si Industrie Romania-Turcia impotriva sentintei nr. 7760 din 20 decembrie 2011 a Curtii de Apel Bucuresti, sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, ca nefondat.
Irevocabila.
Pronuntata in sedinta publica, astazi 6 aprilie 2012.