2. Solutia primei instante
Prin Sentinta nr. 2712 din 23 septembrie 2016 a Curtii de Apel Bucuresti, sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal a admis in parte cererea formulata de reclamanta Centrul National de Raspuns la Incidente de Securitate Cibernetica - CERT - RO, in contradictoriu cu paratul Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice, Directia Constatare Nereguli, Serviciul Constatare si Stabilire Nereguli Podea, a anulat in parte Decizia nr. 35 din 22 ianuarie 2016 si nota de constatare a neregulilor si de stabilire a corectiilor financiare nr. x din 27 noiembrie 2015 in ceea ce priveste suma de 893.654,3 RON, a mentinut nota de constatare a neregulilor si de stabilire a corectiilor financiare nr. x din 27 noiembrie 2015 pentru suma de 893.654,3 RON stabilita in sarcina reclamantei si a obligat parata sa restituie reclamantei suma de 893.654,3 RON.
3. Calea de atac exercitata
Impotriva Sentintei nr. 2712 din 23 septembrie 2016 a Curtii de Apel Bucuresti, sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, in conditiile art. 483 C. proc. civ. au declarat recurs Centrul National de Raspuns la Incidente de Securitate Cibernetica - Cert-RO, intemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 si 6 C. proc. civ. si Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice intemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
3.1. Recursul formulat de reclamantul Centrul National de Raspuns la Incidente de Securitate Cibernetica - CERT-RO.
Primul motiv de casare intemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se refera la faptul ca in partea finala a sentintei atacate, instanta de fond a trecut doar mentiunea definitiva, fara a inscrie calea de atac care confera posibilitatea de a exercita dreptul de a ataca hotararea pronuntata de instanta.
Recurentul-reclamant considera ca nerespectarea disp. art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu privire la calea de atac, recursul, in termen de 15 zile de la comunicare, atrage sanctiunea nulitatii acestui act de procedura .
Cel de-al doilea motiv de casare, intemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 teza a II-a C. proc. civ., respectiv hotararea pronuntata cuprinde motive contradictorii, se refera la cele retinute de prima instanta cu privire la culpa atat a A., cat si a beneficiarului care a actionat cu buna-credinta.
Instanta de fond a retinut ca reclamantul nu a savarsit neregula imputata si anume, incheierea contractelor de prestari servicii, fara respectarea prevederilor de atribuire stabilite de O.U.G. nr. 34/2006, in lipsa acordului A., care este prevazut in Ghidul de Implementare a Proiectelor Finantate din Programul Operational Dezvoltarea Capacitatii Administrative.
In acelasi timp, instanta de fond a sanctionat beneficiarul, prin admiterea doar in parte a actiunii, retinand culpa ambelor parti, autoritate - beneficiar .
Recurentul-reclamant considera ca nu este indeplinita cerinta impusa de art. 1 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, fapta nu a produs prejudiciu si nici nu este apta sa poata prejudicia bugetele implicate.
Desi in reglementarile emise pentru finantarea Programului Operational Dezvoltarea Capacitatii Administrative, se accepta pentru expertii externi angajati in cadrul proiectelor, incheierea de contracte civile, in mod nejustificat, intimatul a apreciat, in cazul sau, ca nu se aplica aceste dispozitii.
Desi intimatul-parat a acceptat atat notificarea cat si actul aditional si a aprobat modificarile intervenite in contractul de finantare, la un an dupa incheierea proiectului, aceeasi entitate a considerat ca incheierea contractelor civile cu experti externi reprezinta o neregula .
3.2. Recursul formulat de paratul Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice
Motivele de casare, intemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pornesc de la faptul ca reclamanta, contrar celor retinute de judecatorul fondului, a incalcat legislatia in materia achizitiilor publice prin achizitionarea de servicii de consultanta, prin incheierea de contracte civile cu expertii straini.
Beneficiarul are obligatia, potrivit art. 2 pct. (3) din Contractul de finantare nr. x din 27 martie 2012, sa respecte dispozitiile contractului, legislatia comunitara si nationala, precum si Manualul de implementare.
Activitatile si modalitatea de atribuire a contractelor de consultanta/servicii au fost modificate exclusiv de beneficiar prin comasarea achizitiilor intr-o singura procedura (Actul aditional nr. 2 din 23 iulie 2012) si, in final, prin divizarea activitatilor cu rezultat, contractarea, in baza unor contracte civile incheiate cu persoane fizice neautorizate, a consultantei.
Autoritatea de Management a comunicat reclamantului faptul ca raspunderea pentru aplicarea prevederilor legale privind atribuirea contractelor de achizitie publica este exclusiv a acesteia si ca are dreptul legal si contractual de a verifica oricand modalitatea de cheltuire a sumelor acordate conform contractului, de a verifica orice cerere de rambursare, inclusiv ca urmare a unor constatari ale Autoritatii de Audit sau altor organe competente in acest sens.
Insasi instanta de fond a retinut ca, in raport de valoarea serviciilor de consultanta contractate pentru indeplinirea activitatilor 3, 8 si 9 prevazute in cererea de finantare anexa la contractul de finantare, reclamanta nu putea proceda la atribuirea acestora fara respectarea disp. art. 18 din O.U.G. nr. 34/2006, fiind astfel in culpa si nu poate invoca ca nu a cunoscut abaterea de la legalitate.
Mai arata recurentul-parat ca aprobarea de catre Autoritatea de Management a notificarii sau notei explicative nu implica din partea acesteia o verificare si o aprobare a legalitatii si regularitatii activitatilor ce urmeaza sa fie desfasurate de beneficiar, aceasta etapa urmand sa fie indeplinita de autoritate doar in momentul autorizarii la plata a cheltuielilor aferente activitatii in cauza.
Autoritatea de Management are atributii exclusiv in ceea ce priveste controlul ex-post al tuturor cheltuielilor efectuate, iar faptul ca s-a prevazut posibilitatea beneficiarului de a solicita modificarea cererii de finantare, aceasta s-a facut in considerarea flexibilitatii managementului de proiect si necesitatii adaptarii permanente a activitatilor din cadrul proiectului, cu realitatea .
Din aceasta perspectiva, asertiunea instantei de fond, dupa care autoritatea de management nu si-a indeplinit obligatia de a verifica singura conformitatea modificarilor propuse de reclamanta cu legislatia in materia achizitiilor publice contravine functiilor autoritatii care nu includ verificari ex-ante.
Instanta de fond a realizat si o interpretare gresita a definitiei neregulii conferite de legislatia nationala si a retinut ca, desi neregula poate rezulta atat din actiunea/inactiunea beneficiarului cat si din aceea a autoritatii, legiuitorul roman nu a prevazut o astfel de posibilitate.
Recuperarea sumelor rezultate din nereguli numai de la beneficiar, nu incalca principiile generale ale dreptului comunitar, echitatea, increderea legitima si securitatea juridica, contrar celor retinute de prima instanta.
II. Solutia instantei de recurs
Analiza motivelor de casare
1. Cu privire la motivul de nelegalitate intemeiat pe disp., art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. invocat de recurenta-reclamanta
Pentru intrunirea acestui motiv de recurs - incalcarea regulilor de procedura a caror nerespectare atrage sanctiunea nulitatii - este necesar sa se aiba in vedere si dispozitiile din Cartea I, Titlul IV, Cap. III care reglementeaza nulitatile in procedura civila, dar si cele prevazute la art. 425 alin. (1) lit. c) coroborate cu art. 457 alin. (1) si (2) C. proc. civ., situate in Cartea a II-a - Titlurile I si II.
Astfel, daca disp.art. 174 - 179 C. proc. civ. definesc nulitatea si clasifica nulitatile actelor de procedura civila, prevederile art. 457 alin. (1) si (2) C. proc. civ., indica faptul ca hotararea judecatoreasca este supusa numai cailor de atac prevazute de lege, indiferent de mentiunile din dispozitiv, care, daca sunt inexacte nu au niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevazuta de lege.
Cum reclamanta a exercitat calea de atac in conditiile si termenele stabilite de lege, mentiunea definitiva din finalul dispozitivului sentintei de fond nu are drept consecinta nulitatea acesteia, urmand a se constata ca este nefondata critica intemeiata pe pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.
2. In ceea ce priveste motivul de nelegalitate intemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 teza a II-a C. proc. civ., invocat de recurenta-reclamanta
Prin dezvoltarea motivelor de recurs se sustine ca hotararea atacata cuprinde motive contradictorii, prin faptul ca actiunea a fost admisa in parte, retinandu-se atat culpa sa, cat si culpa autoritatii.
Existenta unei contrarietati intre considerentele hotararii presupune ca din cuprinsul unora sa se desprinda concluzia admiterii actiunii in totalitate, iar din altele sa arate ca actiunea este intemeiata numai in parte .
In cazul de fata, prin faptul ca judecatorul fondului a apreciat culpa ambelor parti in savarsirea neregulii, nu este de natura sa se admita intrunirea ipotezei existentei unor motive contradictorii in cuprinsul sentintei.
Referitor la existenta neregulii si respectarea principiului proportionalitatii urmeaza a fi analizate odata cu pronuntarea asupra criticilor intemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocate de intimatul-parat.
3. Asupra motivelor de nelegalitate intemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 supuse analizei prin cererea de recurs formulata de intimatul-parat
Este de necontestat ca intre Ministerul Administratiei si Internelor - Directia pentru Dezvoltarea Capacitatii Administrative si recurenta-reclamanta s-a incheiat Contractual de finantare nr. x din 27 martie 2012 in cadrul Programului Operational Dezvoltarea Capacitatii Administrative.
Rambursarea cheltuielilor, conform art. 7 din contract, se efectueaza de catre Autoritatea de Management, potrivit Anexei II - Rambursarea cheltuielilor eligibile.
Cheltuielile efectuate de beneficiar sunt eligibile in conditiile H.G. nr. 759/2007, Ordinelor comune nr. 712/2006 si nr. 634/2009, se arata la art. 6 din contract .
De asemenea, art. 8 - Drepturile si obligatiile partilor - obliga beneficiarul sa respecte legislatia nationala in domeniul achizitiilor publice, in caz contrar, cheltuielile efectuate fara respectarea acesteia nu sunt eligibile.
Dispozitiile art. 14 din contract, intitulate - Modificari si completari la contractul de finantare obliga ca orice modificare/completare a contractului sau anexelor acestuia sa se faca cu acordul scris al ambelor parti, prin incheierea unui act aditional, si ca urmare a emiterii unei notificari de catre beneficiar, sa respecte legislatia nationala si comunitara.
Anexa V la contractul de financiare intitulata Corectii financiare - permite aplicarea acestora in conformitate cu dispozitiile O.U.G. nr. 66/2011 si au ca scop excluderea totala sau partiala de la finantarea din fondurile europene si/sau fondurile nationale, a acelor cheltuieli pentru care a fost constatata o neregula .
Prin Nota de constatare a neregulilor si de stabilire a corectiilor financiare din data de 26 noiembrie 2015, echipa de control verificand legalitatea contractelor civile de prestari servicii incheiate de beneficiar cu experti externi, persoane fizice, a constatat existenta mai multor nereguli in ceea ce priveste activitatile nr. 3 - Managementul de proiect; nr. 8 - Alcatuirea echipei tehnice "Cyber Crime" a Romaniei si nr. 9 - Campania de constientizare cu privire la riscurile criminalitatii informatice si metodele de combatere a acesteia.
S-a mai retinut ca, initial, contractul de finantare prevedea externalizarea serviciilor necesare realizarii activitatilor nr. 3, 8 si 9, prin organizarea de procedura de atribuire, de tipul licitatiei pentru fiecare activitate in parte, cu respectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, iar pe parcursul implementarii proiectului au existat mai multe modificari/completari ale contractului de finantare .
Au fost incheiate 4 acte aditionale si s-au depus 10 notificari, solicitandu-se organizarea unei singure proceduri de atribuire pentru unele activitati, printre care si cele cu nr. 3, 8 si 9, cu motivarea existentei unei interdependente a activitatilor.
Au existat modificari referitoare la activitatile legate de serviciile de consultanta (nr. 3, 8 si 9) ce au fost realizate prin contractarea unor experti individuali in baza C. civ.
In concluzie, echipa de control a sustinut ca desfasurarea unei munci pentru o perioada de timp care sa dea activitatii caracter de permanenta si nu de activitate ocazionala, nu se poate face decat in temeiul unui contract de munca, contractele civile de prestari servicii putand exista doar in cazul desfasurarii unor activitati izolate si ocazionale.
Astfel, s-a retinut ca beneficiarul a incalcat prevederile O.U.G. nr. 34/2006, prin atribuirea distincta a contractelor de achizitie publica pentru contractele de consultanta si management de proiect, comasarea achizitiilor intr-o singura procedura si, in final, prin divizarea activitatilor cu rezultat, contractarea, in baza unor contracte civile, incheiate potrivit C. civ., cu persoane fizice neautorizate, a consultantei.
Recurenta-reclamanta a sustinut ca incheierea conventiilor civile este permisa de Programul Operational Capacitatea Administrativa, insa aceasta afirmatie este doar partiala.
Incheierea unor asemenea conventii civile, chiar daca este permisa de dispozitiile Programului pentru ca o cheltuiala sa fie eligibila trebuie facuta in acord cu prevederile legale incidente.
Conventiile civile pot fi incheiate numai in situatia in care munca prestata este ocazionala si nu permanenta, ceea ce nu este cazul in litigiul de fata.
Incalcarea legislatiei in materia achizitiilor publice a fost retinuta si de catre judecatorul fondului, care a apreciat ca, fata de valoarea serviciilor de consultanta contractate pentru aducerea la indeplinite a activitatilor 3, 8 si 9 si de prevederile art. 18 din O.U.G. nr. 34/2000, reclamanta nu pitea proceda la atribuirea acestor contracte .
Totusi, in mod nelegal si cu aplicarea gresita a dispozitiilor O.U.G. nr. 66/2011, instanta de fond a retinut ca exista o culpa comuna, atat a beneficiarului cat si a autoritatii la savarsirea neregulii si a considerat ca suma ce urmeaza sa fie imputata reclamantului, este de 1/2 din 1.787.308,6 RON, respectiv 893.654,3 RON.
Doua aspecte au fost constatate de prima instanta si anume, incheierea actelor aditionale prin care a fost modificat contractul de finantare in sensul solicitat de beneficiar si existenta unei legislatii nationale ce contravine scopului pentru care a fost adoptat Regulamentul 2006/CE/1083.
Inalta Curte are astfel indatorirea de a se pronunta, mai intai, asupra chestiunii semnificatiei juridice a modificarii contractului de finantare, prin incheierea actelor aditionale, ca urmare a initiativei beneficiarului prin transmiterea unor notificari acceptate de Autoritatea de Management .
Potrivit dispozitiilor contractului de finantare incheiat intre parti si amintite la pct. 3 din considerentele prezentei decizii, rambursarea cheltuielilor se realizeaza numai daca sunt respectate prevederile legale in legatura cu acestea, iar raspunderea pentru implementarea contratului apartine in totalitate beneficiarului.
Actele aditionale au fost incheiate pornind de la aceste premise legale, raspunderea pentru respectarea O.U.G. nr. 34/2006 si a celorlalte acte normative/administrative, apartinand in continuare tot beneficiarului, deoarece incheierea actelor aditionale nu a modificat modul de rambursare a cheltuielilor, desfasurarea unor activitati fara suport legal si obligativitatea Autoritatii de Management sa aplice corectii financiare, in conformitate cu disp. O.U.G. nr. 66/2011.
Nicaieri in cuprinsul actelor incheiate de catre parti nu se specifica ca Autoritatea de Management efectueaza un control asupra legalitatii notificarilor si a actelor aditionale, in momentul solicitarii beneficiarului, in acest sens.
Controlul efectuat de Autoritatea de Management este ex-post, prin aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011.
In plus, Autoritatea de Management a raspuns cu ocazia fiecarei notificari, ca beneficiarul raspunde pentru aplicarea prevederilor legale, in particular, a dispozitiilor privitoare la achizitiile publice, iar autoritatea are dreptul sa controleze modul de cheltuire a sumelor acordate prin incheierea contractului de finantare .
Fata de acestea, Inalta Curte nu poate retine nicio culpa in ceea ce priveste comportamentul recurentului-parat, acesta realizandu-se in conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011, O.U.G. nr. 34/2006 si a legislatiei secundare.
Cu privire la cele constatate de prima instanta, in sensul existentei unei legislatii nationale ce contravine prevederilor Regulamentului nr. 2006/CE/1083, se remarca ca s-a facut o afirmatie ce nu este argumentata in niciun mod, motiv pentru care Inalta Curte retine ca o analiza a acestora este imposibil de realizat.
Fata de acestea, urmeaza sa se retina incidenta disp. art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, culpa exclusiva a reclamantului la savarsirea abaterii, care indeplineste conditiile neregulii prevazute de dispozitiile legale analizate, precum si intrunirea motivelor de nelegalitate invocate de recurentul-parat.
In consecinta, in temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004,modificata si completata, urmeaza sa se respinga ca nefondat recursul formulat de recurentul-reclamant.
In temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificata si completata, se va admite recursul declarat de recurentul-parat, se va casa sentinta si, rejudecand in fond, actiunea va fi respinsa ca neintemeiata.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de Centrul National de Raspuns la Incidente de Securitate Cibernetica - Cert-RO impotriva Sentintei nr. 2712 din 23 septembrie 2016 a Curtii de Apel Bucuresti, sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, ca nefondat.
Admite recursul formulat de Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice impotriva Sentintei nr. 2712 din 23 septembrie 2016 a Curtii de Apel Bucuresti, sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal.
Caseaza sentinta recurata si, rejudecand in fond cauza, respinge actiunea ca neintemeiata.
Definitiva.
Pronuntata in sedinta publica astazi, 28 martie 2019.
Recursul in casatie. Art. 433 - 451 - NCPP Sursa: EuroAvocatura.ro