Sumele destinate platii drepturilor salariale, aflate in conturi deschise la unitatile de trezorerie si societati bancare, nu pot face obiectul executarii silite prin poprire

1. Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a fost legal constituit conform dispozitiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedura civila si ale art. 272 alin. (2) lit. a) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare (Regulamentul).

2. Sedinta a fost prezidata de doamna judecator Corina-Alina Corbu, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

3. Ministerul Public a fost reprezentat de doamna Antonia Constantin, procuror sef al Sectiei Judiciare din cadrul Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie.

4. La sedinta de judecata a participat doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat in conformitate cu dispozitiile art. 273 din Regulament.

5. Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a luat in examinare recursul in interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie ce face obiectul Dosarului nr. 2.236/1/2019.

6. Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, aratand ca la dosar a fost depus raportul intocmit de judecatorii-raportori.

7. Presedintele Completului pentru solutionarea recursului in interesul legii a constatat ca nu exista chestiuni prealabile si a acordat cuvantul asupra recursului in interesul legii.

8. Doamna procuror Antonia Constantin, reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a prezentat cele doua orientari jurisprudentiale care au stat la baza promovarii de catre Ministerul Public a prezentului recurs in interesul legii si a pus concluzii de admitere, potrivit argumentelor prezentate in scris in memoriul de sesizare, solicitand pronuntarea unei decizii de unificare a practicii judiciare. In opinia titularului sesizarii, in interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu completari prin Legea nr. 288/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, si ale art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila [fost art. 452 alin. 2 lit. c) din Codul de procedura civila de la 1865], nu sunt supuse executarii silite prin poprire sumele de bani destinate platii drepturilor salariale pentru personalul din cadrul institutiilor si autoritatilor publice.

9. Constatand ca nu exista intrebari din partea membrilor completului pentru reprezentanta Ministerului Public, presedintele Completului pentru solutionarea recursului in interesul legii a declarat dezbaterile inchise, iar completul a ramas in pronuntare asupra recursului in interesul legii.

INALTA CURTE,

deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:

I. Sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Obiectul recursului in interesul legii

10. Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost investita prin sesizarea procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie cu recursul in interesul legii in materie civila ce vizeaza urmatoarea problema de drept: "Interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu completari prin Legea nr. 288/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, si ale art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedura civila de la 1865], in ceea ce priveste executarea silita prin poprire a sumelor destinate platii drepturilor salariale, aflate in conturi deschise la unitatile de trezorerie si societati bancare".

II. Prevederile legale ce fac obiectul sesizarii

11. Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu completari prin Legea nr. 288/2002, cu modificarile si completarile ulterioare (denumita in continuare Ordonanta Guvernului nr. 22/2002):

"

Art. 1. -

(...)

(2) Creantele stabilite prin titluri executorii in sarcina institutiilor si autoritatilor publice nu se pot achita din sumele destinate potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare si functionare, inclusiv a celor de personal, in scopul indeplinirii atributiilor si obiectivelor legale, pentru care au fost infiintate."

12. Codul de procedura civila:

"

Art. 781. -

(...)

(5) Nu sunt supuse executarii silite prin poprire:

a) sumele care sunt destinate unei afectatiuni speciale prevazute de lege si asupra carora debitorul este lipsit de dreptul de dispozitie;

b) sumele reprezentand credite nerambursabile ori finantari primite de la institutii sau organizatii nationale si internationale pentru derularea unor programe ori proiecte;

c) sumele aferente platii drepturilor salariale viitoare, pe o perioada de 3 luni de la data infiintarii popririi. Atunci cand asupra aceluiasi cont sunt infiintate mai multe popriri, termenul de 3 luni in care se pot efectua plati aferente drepturilor salariale viitoare se calculeaza o singura data de la momentul infiintarii primei popriri."

13. Codul de procedura civila de la 1865:

"

Art. 452. -

(...) Nu sunt supuse executarii silite prin poprire:

a) sumele care sunt destinate unei afectatiuni speciale prevazute de lege si asupra carora debitorul este lipsit de dreptul de dispozitie;

b) sumele reprezentand credite nerambursabile sau finantari primite de la institutii sau organizatii internationale pentru derularea unor programe ori proiecte;

c) sumele necesare platii drepturilor salariale, dar nu mai mult de 6 luni de la data infiintarii popririi."

III. Orientarile jurisprudentiale divergente

14. Din examinarea jurisprudentei la nivel national s-a conturat existenta unei practici judiciare neunitare in ceea ce priveste problema de drept mentionata, fiind identificate doua orientari:

15. Intr-o prima orientare de jurisprudenta se considera ca prin Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, lege speciala in materie, care se aplica cu prioritate, s-a stabilit o procedura speciala, derogatorie de la prevederile dreptului comun in ceea ce priveste executarea creantelor stabilite prin titluri executorii in sarcina institutiilor si autoritatilor publice.

16. Potrivit art. 1 alin. (1) din acest act normativ, creantele stabilite prin titluri executorii in sarcina institutiilor si autoritatilor publice se achita din sumele aprobate cu aceasta destinatie prin bugetele acestora sau, dupa caz, de la titlurile de cheltuieli la care se incadreaza obligatia respectiva.

17. Alin. (2) al aceluiasi articol arata ca aceste creante nu se pot achita din sumele destinate potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare si functionare, inclusiv a celor de personal, in scopul indeplinirii atributiilor si obiectivelor legale, pentru care au fost infiintate institutiile si autoritatile publice debitoare.

18. De asemenea, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 500/2002), cheltuielile bugetare au destinatie precisa si limitata si sunt determinate de autorizarile continute in legi specifice si in legile bugetare anuale, iar, potrivit alin. (3) al aceluiasi articol, nicio cheltuiala din fondurile publice nu poate fi angajata, ordonantata si platita daca nu este aprobata potrivit legii si nu are prevederi bugetare.

19. In cazul executarii silite asupra bugetelor institutiilor si autoritatilor publice, nu pot fi afectate sumele din conturile deschise la unitatile de trezorerie si societatile bancare, care au o afectatiune speciala (cheltuieli de organizare si functionare, inclusiv cele de personal, in scopul indeplinirii atributiilor si obiectivelor legale pentru care au fost infiintate), aceasta interdictie fiind menita a proteja interesele tertilor straini de raportul juridic litigios.

20. Asadar, existand o reglementare speciala, derogatorie, prevederile art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedura civila de la 1865] nu sunt aplicabile in privinta executarilor silite prin poprire indreptate impotriva institutiilor si autoritatilor publice, motiv pentru care nu pot fi infiintate popriri asupra sumelor din conturile deschise la trezorerie si conturile colectoare alimentare carduri deschise la societati bancare pentru plata drepturilor salariale ale personalului institutiilor si autoritatilor publice si nici asupra sumelor din aceleasi conturi destinate organizarii si functionarii debitorilor, in scopul executarii obligatiilor pecuniare stabilite in sarcina acestor institutii prin titluri executorii.

21. Pe de alta parte, potrivit art. 4 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, ordonatorii principali de credite bugetare au obligatia sa dispuna toate masurile ce se impun, inclusiv virari de credite bugetare, in conditiile legii, pentru asigurarea in bugetele proprii si ale institutiilor din subordinea lor a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea platii sumelor stabilite prin titluri executorii. Virarile de credite bugetare se pot efectua pe tot parcursul unui an bugetar, prin derogare de la prevederile art. 47 din Legea nr. 500/2002 si ale art. 49 din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 273/2006).

22. In consecinta, indisponibilizarea unor sume de bani de catre tertul poprit poate fi facuta numai cu respectarea Legii nr. 500/2002, respectiv a Ordonantei Guvernului nr. 22/2002, dat fiind ca debitorul este o institutie publica ce cade sub incidenta acestor acte normative.

23. Faptul ca unitatea debitoare nu are disponibilitati banesti care sa poata fi executate silit si ca executarea silita trebuie sa se deruleze cu respectarea restrictiilor impuse de art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 nu reprezinta aspecte care sa poata fi imputate tertului poprit.

24. Asa cum a statuat instanta de contencios constitutional, dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 22/2002 nu sunt contrare dispozitiilor din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.

25. Prin norma interna nu se aduce atingere dreptului de creanta impotriva unei institutii publice, intrucat acest drept nu este negat, nu ii este atinsa substanta, executarea silita prin poprire asupra sumelor din bugetele institutiilor si autoritatilor publice putand fi realizata cu privire la alte sume decat cele prevazute de art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002.

26. In sensul acestei opinii s-au atasat 14 hotarari definitive pronuntate de curti de apel si tribunale, unele in proceduri avand ca obiect contestatie la executare, iar altele in proceduri privind validarea popririi.

27. In a doua orientare jurisprudentiala, s-a apreciat ca dispozitiile art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedura civila de la 1865] sunt aplicabile si in ipoteza executarii silite prin poprire a institutiilor si autoritatilor publice, astfel incat sunt exceptate de la poprire sumele cu destinatia de salarii doar pentru o perioada de 3 luni de la data infiintarii popririi, termen la expirarea caruia sumele avand aceasta destinatie pot fi executate silit.

28. In aceasta opinie se arata ca asupra acestor sume opereaza doar o insesizabilitate temporara, nu una absoluta si totala, nelimitata temporal, astfel cum se sustine in prima orientare a jurisprudentei.

29. Dispozitiile art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 sunt aplicabile doar in ceea ce priveste executarea voluntara, nu si executarea silita, si vizeaza exclusiv perioada de 6 luni, prevazuta de art. 2 din ordonanta, in care institutiile si autoritatile publice debitoare trebuie sa faca demersurile necesare pentru a-si indeplini obligatiile de plata .

30. Dupa trecerea acestui interval de timp, daca institutiile si autoritatile publice nu isi indeplinesc obligatia de plata, potrivit art. 3 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, creditorul poate solicita efectuarea executarii silite potrivit Codului de procedura civila.

31. Asadar, creditorul are deschisa calea executarii silite, in cazul in care debitorul nu isi executa de bunavoie obligatiile, iar in aceasta situatie nu mai sunt incidente limitarile prevazute de art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002.

32. Interpretarea dispozitiilor Ordonantei Guvernului nr. 22/2002 nu poate fi in sensul recunoasterii unei imunitati de executare silita a statului sau autoritatilor acestuia si nu trebuie sa primeasca o aplicare in care sa se permita debitorului si tertului poprit sa se sustraga de la obligatiile ce le revin.

33. S-a apreciat ca o astfel de interpretare si aplicare a legii este in acord cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului in care s-a afirmat in mod transant ca statului, prin institutiile sale, ii revine obligatia de a crea toate mecanismele necesare pentru a face posibila executarea benevola a titlurilor executorii in care figureaza ca debitor, precum si pentru identificarea resurselor corespunzatoare pentru plata efectiva a sumelor de bani respective.

34. Pe langa marja de apreciere pe care instanta de contencios european a recunoscut-o statelor in ceea ce priveste identificarea instrumentelor si modalitatilor adecvate de punere in executare a titlurilor executorii, statului ii revine obligatia de a lua, in concret, masurile necesare in acest sens.

35. Din perspectiva acestei obligatii pozitive a statului, edictarea unui act normativ care instituie reguli si modalitati pentru executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice stabilite prin titluri executorii nu poate fi invocata ca un impediment in procedura de executare silita declansata de creditor .

36. In aceasta orientare jurisprudentiala s-a aratat si ca tertii popriti (unitati teritoriale ale trezoreriei si societati bancare) nu au abilitatea de a stabili daca sumele care alimenteaza conturile institutiilor si autoritatilor publice, debitoare in cauzele analizate, pot fi sau nu platite creditorilor, ei avand doar obligatiile ce rezulta din infiintarea popririlor, fara a putea aprecia asupra caracterului insesizabil al unor venituri ale debitorului.

37. Asadar, indisponibilizarea, ca efect al infiintarii popririi, va viza sumele de bani din toate conturile institutiei/autoritatii publice debitoare, iar sumele aferente platii drepturilor salariale viitoare ale personalului debitoarei pot fi executate silit dupa expirarea termenului de 3 luni (respectiv, 6 luni pentru executarile silite incepute sub imperiul Codului de procedura civila anterior), de la data infiintarii popririi.

38. In sensul acestei opinii s-au atasat 12 hotarari definitive pronuntate de curti de apel si tribunale, unele in proceduri avand ca obiect contestatie la executare, iar altele in proceduri privind validarea popririi.

IV. Jurisprudenta Curtii Constitutionale

39. Curtea Constitutionala s-a pronuntat asupra dispozitiilor Ordonantei Guvernului nr. 22/2002 prin mai multe decizii, statuand in mod constant ca prevederile respective sunt in acord cu dispozitiile constitutionale.

40. Astfel, prin Decizia nr. 444 din 20 noiembrie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 871 din 8 decembrie 2003, Curtea Constitutionala a statuat ca, indiscutabil, ordonanta instituie anumite limite ale executarii, in sensul ca aceasta nu se poate face asupra oricaror resurse banesti ale institutiilor publice, ci numai asupra acelora alocate special de la buget in acest scop. Aceasta limitare nu este, insa, contrara Legii fundamentale, ci este in concordanta cu principiile consacrate de aceasta si nu infrange regula accesului liber la justitie sau dreptul la un proces echitabil. Interzicerea executarii silite asupra altor fonduri banesti decat cele alocate de la bugetul de stat in acest scop nu constituie o discriminare a creditorului in favoarea statului, ci o norma de protectie de interes general, fiind de neconceput ca pe calea executarii silite a unui titlu executoriu sa se ajunga la lipsirea unei institutii publice de resursele sale financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decat cele stabilite prin titlul executoriu.

41. De asemenea, prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 784 din 12 mai 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 466 din 7 iulie 2009, s-a statuat ca dispozitiile criticate referitoare la procedura executarii obligatiilor de plata ale institutiilor publice se aplica fara nicio discriminare tuturor creditorilor institutiilor publice, acestea fiind conforme cu prevederile art. 16 si ale art. 44 alin. (2) din Constitutia Romaniei. Mai mult, potrivit art. 126 alin. (2) din Constitutie, legiuitorul poate stabili regulile de desfasurare a procedurii de judecata, fara sa aduca atingere substantei drepturilor si libertatilor fundamentale.

42. Prin Decizia nr. 127 din 19 februarie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 298 din 16 aprilie 2008, Curtea Constitutionala a retinut ca ordonanta a carei constitutionalitate este contestata are o evidenta finalitate de protectie a patrimoniului institutiilor publice, ca o premisa indispensabila a desfasurarii activitatii lor in conditii optime si, prin aceasta, a indeplinirii atributiilor ce le revin ca parte integranta a mecanismului statului.

43. Art. 44 alin. (1) din Constitutia Romaniei, prin care se garanteaza creantele asupra statului, nu precizeaza ca aceasta presupune executarea lor de indata, conditiile instituite in aceasta materie prin ordonanta, chiar daca afecteaza celeritatea procedurii, nu contravin Constitutiei, ci urmaresc gasirea resurselor necesare pentru executarea obligatiilor.

44. Cu acelasi prilej, Curtea a retinut ca prin actul normativ criticat este protejat atat dreptul de proprietate al institutiilor publice, cat si cel al creditorilor acestora, in egala masura, de vreme ce institutia debitoare este obligata sa faca demersurile necesare pentru a-si indeplini obligatia de plata . In consecinta, nu poate fi primita critica privind incalcarea prevederilor art. 44 alin. (2) teza intai din Constitutie si ale art. 1 privind protectia proprietatii din Protocolul aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.

45. Pentru motivele aratate, Curtea a retinut ca prin dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 22/2002 nu se aduce atingere nici prevederilor art. 53 din Constitutie referitor la restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati.

46. Curtea a mai constatat ca este neintemeiata si sustinerea potrivit careia actul normativ criticat contravine dispozitiilor art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, deoarece permite statului sa impiedice, sa anuleze sau sa intarzie in mod excesiv executarea unei hotarari judecatoresti pronuntate impotriva sa. Astfel, este adevarat ca prin instituirea unui termen de 6 luni in care institutia debitoare este obligata sa faca demersurile necesare pentru a- si indeplini obligatia de plata (daca executarea creantei stabilite prin titluri executorii nu incepe sau nu continua din cauza lipsei de fonduri) se prelungeste durata procedurii de executare a titlului. Insa, in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, de exemplu, in Cauza Burdov contra Rusiei (2002), s-a statuat ca, desi o autoritate statala nu ar putea sa invoce lipsa de lichiditati pentru a justifica refuzul de a executa o condamnare, in mod exceptional, se admite ca o intarziere in executare ar putea fi justificata de circumstante speciale, chiar daca regula este aceea a executarii intr-un termen rezonabil. Aceasta intarziere nu trebuie sa se eternizeze, astfel incat sa aduca atingere substantei insesi a dreptului protejat de art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.

47. Prin Decizia nr. 529 din 11 octombrie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.025 din 18 noiembrie 2005, Curtea Constitutionala a constatat ca ar fi disproportionat si inechitabil a recunoaste creditorilor institutiilor publice dreptul de a-si valorifica creantele in conditiile dreptului comun, cu consecinta perturbarii grave a activitatii ce constituie insasi ratiunea de a fi a unor astfel de institutii. Curtea a mai retinut prin aceeasi decizie ca, desi prin dispozitiile legale criticate se instituie anumite limite ale executarii, in sensul ca aceasta nu se poate face asupra oricaror resurse banesti ale institutiilor publice, ci numai asupra celor alocate de la buget in acest scop, executarea silita a obligatiilor de plata ale institutiilor publice nu este impiedicata, de vreme ce, potrivit art. 2 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, se instituie obligatia ordonatorilor de credite de a lua toate masurile ce se impun, inclusiv virari de credite bugetare, pentru efectuarea platii sumelor stabilite prin titluri executorii. Instituirea de restrictii, impuse de ratiuni evidente, in valorificarea dreptului creditorului nu inseamna negarea posibilitatii acestuia de a si-l realiza, tot asa cum instituirea unor termene pentru introducerea unei actiuni sau pentru exercitarea cailor de atac nu semnifica restrangerea accesului liber la justitie. Atata vreme cat prevederile art. 44 alin. (1) din Constitutie, prin care se garanteaza creantele asupra statului, nu precizeaza ca realizarea creantelor presupune executarea lor de indata, atunci conditiile instituite in aceasta materie prin ordonanta, chiar daca afecteaza celeritatea procedurii, nu contravin Constitutiei. Ele urmaresc gasirea resurselor necesare pentru executarea obligatiilor, cu respectarea exigentelor impuse de constituirea si executarea bugetului, astfel incat nu fac decat sa dea expresie obligatiei constitutionale a garantarii obligatiilor asupra statului.

V. Jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie

48. Analizand jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie in procedurile de unificare a practicii judiciare, a fost identificata Decizia nr. 1 din 16 ianuarie 2012 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 210 din 29 martie 2012, prin care a fost respins recursul in interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie privind "aplicarea dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, modificata si completata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 18/2010 si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2010, in procedura de executare silita a titlurilor executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar".

49. Pentru a pronunta aceasta decizie, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a retinut ca sesizarea avand la origine aplicarea diferita a dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevazute in titluri executorii avand ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobata cu modificari prin Legea nr. 230/2011 (Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009), se referea, in esenta, la modul diferit de apreciere a conformitatii/neconformitatii dispozitiilor legale cu Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, ceea ce constituie atributul fiecarei instante, care va stabili acest lucru pe baza evaluarii nemijlocite, directe, in raport cu circumstantele fiecarei spete.

50. Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a apreciat ca practica divergenta a instantelor judecatoresti avea la baza doua surse, respectiv: 1. neanalizarea de catre instante a compatibilitatii normelor prevazute la art. 1 alin. (1) si (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009 cu dispozitiile Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si aplicarea exclusiva a dreptului intern, in sens restrictiv, si 2. preluarea necritica a constatarii compatibilitatii in discutie cu normele conventionale, conform statuarilor din deciziile Curtii Constitutionale prin care au fost respinse exceptiile de neconstitutionalitate a dispozitiilor din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009, iar cele doua surse nu sunt apte de a constitui justificare pentru activarea mecanismului de unificare a practicii judiciare.

51. Aceasta decizie are in vedere insa o problema sensibil diferita de cea care face obiectul prezentei sesizari, deoarece, asa cum rezulta din motivele retinute anterior, se punea in discutie inlaturarea de la aplicare a legislatiei nationale (Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 71/2009) in raport cu exigentele Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale (art. 6 paragraful 1 si art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie), ceea ce nu este in discutie in cauza de fata.

52. Prin Decizia nr. 21 din 19 martie 2018 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 512 din 21 iunie 2018, a fost respinsa, ca inadmisibila, sesizarea formulata de Tribunalul Constanta - Sectia de contencios administrativ si fiscal in Dosarul nr. 24.073/212/2014*, in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile pentru dezlegarea urmatoarei chestiuni de drept: "In raport cu prevederile Ordonantei Guvernului nr. 22/2002, titlurile executorii pronuntate impotriva unei structuri subordonate Agentiei Nationale de Administrare Fiscala pot face obiectul executarii silite in maniera reglementata de dispozitiile art. 781 alin. (3) din Codul de procedura civila?".

53. Pentru a pronunta aceasta solutie, instanta suprema a avut in vedere, in esenta, faptul ca problema de drept cu care a fost sesizata nu avea legatura cu obiectul litigiului, in sensul ca dezlegarea sa fi condus la solutionarea in fond a acelei cauze .

VI. Opinia procurorului general

54. Titularul sesizarii a apreciat ca prima orientare jurisprudentiala este in litera si spiritul legii, aratand, in esenta, ca problema de drept care s-a ridicat in practica judiciara este cea a intinderii exceptarii sumelor cu destinatia de salarii cuvenite personalului salarizat din cadrul institutiilor publice de la executarea silita prin poprire, in ipoteza in care aceste sume sunt rulate prin conturi speciale avand exclusiv aceasta destinatie, conturi deschise de institutiile publice la institutiile de credit (banci comerciale) si unitati teritoriale ale Trezoreriei Statului.

55. Aceasta problema de drept priveste raportul dintre dispozitiile art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, prin care se instituie o insesizabilitate absoluta si totala a sumelor aferente platii drepturilor salariale persoanelor din cadrul institutiilor si autoritatilor publice si dispozitiile art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedura civila de la 1865], prin care se instituie o insesizabilitate absoluta, dar temporara a acelorasi sume de bani, care, in esenta, constituie fondul de salarii al angajatorului, debitor in cadrul procedurii executionale in modalitatea popririi.

56. In prima orientare de jurisprudenta se sustine caracterul special si derogatoriu al prevederilor art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 fata de prevederile din Codul de procedura civila si aplicarea dispozitiilor din reglementarea speciala, cu prioritate, nu doar pentru executarea benevola a obligatiilor de plata stabilite prin titluri executorii in sarcina institutiilor si autoritatilor publice, ci si pentru executarea silita.

57. In aceasta orientare se considera ca tertii popriti (societati bancare si unitati ale Trezoreriei Statului) in mod intemeiat nu si-au indeplinit obligatiile ce le reveneau pentru efectuarea popririi asupra acestor sume, de vreme ce era incident un caz de insesizabilitate absoluta si totala, nelimitata temporal.

58. Dimpotriva, in cea de-a doua orientare se considera ca dispozitiile art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 sunt aplicabile doar in situatia executarii benevole a titlurilor executorii de catre institutiile si autoritatile publice, nu si in cazul executarii silite.

59. O atare interpretare are in vedere dispozitiile art. 3 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, care nu exclude, ci, dimpotriva, deschide posibilitatea creditorului urmaritor de a trece la executarea silita potrivit Codului de procedura civila, situatie in care prevederile art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedura civila de la 1865] devin pe deplin aplicabile.

60. In aceasta orientare este negata posibilitatea tertilor popriti de a face orice judecata de valoare asupra caracterului sesizabil/insesizabil al unora dintre veniturile debitorului.

61. Conflictul din situatiile juridice analizate, aparut intre o lege speciala, respectiv Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, si legea generala, se rezolva prin aplicarea principiului potrivit caruia norma speciala se aplica cu prioritate fata de norma generala - specialia generalibus derogant. In plus, o norma speciala nu poate fi modificata sau abrogata decat in mod expres printr-o norma generala ulterioara.

62. Art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2012, introdus prin art. IV pct. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 4/2011 privind stabilirea unor masuri pentru reorganizarea Autoritatii pentru Valorificarea Activelor Statului si pentru executarea obligatiilor de plata ale institutiilor si autoritatilor publice stabilite prin titluri executorii, aprobata cu modificari prin Legea nr. 92/2011, instituie un regim juridic unitar pentru aceasta categorie de sume, in care se incadreaza si cheltuielile de personal, adica platile cu titlu de salarii, care sunt exceptate de la executare, regimul juridic al acestor sume fiind acela al unei insesizabilitati absolute si nelimitate.

63. La momentul introducerii acestor prevederi in cuprinsul Ordonantei Guvernului nr. 22/2002 era in vigoare art. 452 alin. (2) din Codul de procedura civila de la 1865. Ulterior, odata cu intrarea in vigoare a noului Cod de procedura civila, la data de 15 februarie 2013, art. 452 din Codul de procedura civila de la 1865 a fost preluat la art. 780 din noul Cod de procedura civila, renumerotat ulterior, devenind art. 781 din Codul de procedura civila, singura modificare, fata de textul anterior, vizand durata exceptarii de la executarea silita prin poprire a sumelor cu destinatia de salarii, in sensul ca acest termen a fost diminuat de la 6 luni, in vechea reglementare, la 3 luni, in noua reglementare.

64. Asa fiind, inseamna ca, din moment ce la data intrarii in vigoare a alin. (2) al art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, exista deja in Codul de procedura civila un text general care interzicea executarea silita prin poprire a salariilor, fara distinctie, pentru o perioada de 6 luni, noua reglementare aplicabila unei categorii speciale de debitori (institutii si autoritati publice) a fost conceputa ca un text special derogatoriu de la dreptul comun.

65. Daca s-ar fi dorit aplicarea prevederilor dreptului comun in materia executarii silite prin poprire a sumelor destinate platii salariilor, ar fi trebuit sa se faca o trimitere expresa la dispozitiile Codului de procedura civila. Mai mult decat atat, daca nu s-ar fi prevazut nimic in privinta acestor sume, oricum regimul juridic ar fi fost cel din Codul de procedura civila.

66. Pe cale de consecinta, prin adoptarea normei juridice de la art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 este neindoielnic ca s-a urmarit derogarea de la textul general al art. 452 din Codul de procedura civila de la 1865, iar aceasta derogare s-a mentinut si dupa intrarea in vigoare a actualului Cod de procedura civila.

67. Nu se poate sustine ca, odata cu intrarea in vigoare a noului Cod de procedura civila, norma juridica si-ar fi pierdut aceasta ratiune sau ca norma generala, mai noua, ar fi abrogat implicit norma speciala mai veche, intrucat textul de la art. 780 din noul Cod de procedura civila (devenit art. 781) nu contine niciun element substantial de noutate fata de vechiul text, ci doar reduce termenul de 6 luni la 3 luni, astfel incat norma speciala din art. 1 alin. (2) al Ordonantei Guvernului nr. 22/2002 isi pastreaza pe deplin ratiunea si incidenta .

68. Aceeasi concluzie rezulta si din faptul ca, desi prin dispozitiile art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 76/2012), se prevede ca orice alte dispozitii contrare, chiar daca sunt cuprinse in legi speciale, se abroga la data intrarii in vigoare a Codului de procedura civila, dispozitiile art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 au ramas in vigoare, dat fiind ca au un domeniu specific de aplicare, destinat executarii (benevole si silite) a titlurilor executorii obtinute impotriva institutiilor si autoritatilor publice.

69. Asadar, Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 consacra, in materia executarii creantelor fata de institutiile publice, un regim derogatoriu de la dreptul comun, atat prin aceea ca instituie restrictii in urmarirea fondurilor banesti ale acestora, cat si pentru ca limiteaza o atare urmarire exclusiv la fondurile banesti care nu sunt destinate acoperirii cheltuielilor de organizare si functionare si celor de personal.

70. In opinia Ministerului Public, art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 contine o norma speciala care se aplica prioritar fata de dispozitiile art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila, iar sumele avand destinatia de salarii pentru personalul angajat al institutiilor publice sunt exceptate de la executare silita prin poprire in mod absolut si nelimitat, deci nu doar pentru un termen de 3 luni de la data infiintarii popririi.

71. Exceptia instituita la art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 are ca scop asigurarea posibilitatii de functionare a institutiilor si autoritatilor publice prin exceptarea de la executare a sumelor necesare organizarii si functionarii acestora, sume din care fac parte, astfel cum prevede expres textul de lege, salariile destinate personalului angajat, fiind evidenta imposibilitatea absoluta de functionare a aparatului statal in absenta personalului angajat.

72. Legiuitorul a inteles sa prevada expres exceptarea sumelor cu destinatia de salarii, pentru a inlatura orice eventuale intelesuri contrare.

73. Din interpretarea gramaticala logica a textului rezulta ca inserarea adverbului "inclusiv" denota ca aceste cheltuieli fac parte din cele destinate organizarii si functionarii institutiilor publice si nu constituie o categorie distincta de acestea.

74. Pe cale de consecinta, din moment ce legiuitorul insusi a inteles sa excepteze absolut si nelimitat de la executare sumele destinate organizarii institutiilor si autoritatilor publice si a prevazut expres ca din aceasta categorie fac parte si salariile personalului angajat, inseamna ca toate aceste cheltuieli trebuie sa fie supuse unui regim juridic distinct si unitar, neexistand nicio ratiune pentru ca, in ceea ce priveste salariile, sa se aplice prevederile de la art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila, iar in ce priveste celelalte cheltuieli destinate organizarii si functionarii autoritatilor institutiilor publice sa se aplice art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002. Dimpotriva, textul din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 este un text special care se aplica cu prioritate fata de dreptul comun, in virtutea principiului specialia generalibus derogant.

75. Urmarirea silita prin poprire a institutiilor si autoritatilor publice nu poate privi sume de bani care, desi sunt bunuri sesizabile prin natura lor, printr-un act normativ special, cu putere de lege, sunt declarate insesizabile, intrucat sunt distincte, potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare si functionare a institutiilor si autoritatilor publice urmarite, inclusiv a celor de personal, in scopul indeplinirii atributiilor si obiectivelor legale pentru care au fost infiintate.

76. Creditorii institutiilor publice isi pot satisface creantele prin plati voluntare sau executare silita asupra veniturilor si disponibilitatilor banesti ale debitorilor, doar in conditiile speciale prevazute de Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, adica numai prin poprirea speciala asupra disponibilitatilor din bugetul autoritatii/institutiei publice, la care se incadreaza obligatia de plata respectiva.

77. In aceasta interpretare si aplicare a legii, dreptul de creanta si dreptul de acces la justitie nu sunt negate, intrucat executarea integrala a hotararilor judecatoresti care constituie titluri executorii nu este refuzata sau amanata pe un termen nedefinit, intr-o maniera incompatibila cu exigentele rezultate din jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului in privinta acestor drepturi, intrucat institutiile si autoritatile publice debitoare sunt obligate ca, in termen de 6 luni de la inceperea executarii, sa faca demersuri pentru indeplinirea obligatiilor de plata .

78. Astfel, se da expresie vointei legiuitorului de a realiza un echilibru intre necesitatea asigurarii bunei functionari a mecanismelor financiare ale statului si institutiilor sale si exercitarea unui control asupra administrarii si intrebuintarii resurselor financiare, in concordanta cu Legea nr. 500/2002 si cu imperativul indeplinirii obligatiilor ce ii revin pe taramul art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie .

VII. Raportul asupra recursului in interesul legii

79. Prin raportul intocmit in cauza, judecatorii-raportori au apreciat ca, in interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 si art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedura civila de la 1865], sumele destinate platii drepturilor salariale, aflate in conturi deschise la unitatile de trezorerie si societati bancare, nu pot face obiectul executarii silite prin poprire.

VIII. Inalta Curte de Casatie si Justitie

80. Examinand sesizarea cu recurs in interesul legii si raportul intocmit de judecatorii-raportori, precum si dispozitiile legale ce se solicita a fi interpretate in mod unitar, constata urmatoarele:

VIII.1. Admisibilitatea recursului in interesul legii

81. Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a fost legal sesizat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie care, potrivit dispozitiilor art. 514 din Codul de procedura civila, are calitatea procesuala de a declansa acest mecanism de unificare a practicii judiciare in scopul interpretarii si aplicarii unitare a legii de catre instantele judecatoresti.

82. Potrivit art. 515 din Codul de procedura civila: "Recursul in interesul legii este admisibil numai daca se face dovada ca problemele de drept care formeaza obiectul judecatii au fost solutionate in mod diferit prin hotarari judecatoresti definitive, care se anexeaza cererii."

83. Din cuprinsul textului de lege mentionat rezulta urmatoarele conditii care trebuie indeplinite pentru ca recursul in interesul legii sa fie admisibil: sesizarea sa aiba ca obiect o problema de drept; aceasta problema de drept sa fi fost dezlegata diferit de instantele judecatoresti; dovada solutionarii diferite sa se faca prin hotarari judecatoresti definitive, iar hotararile judecatoresti sa fie anexate cererii.

84. Conditiile de admisibilitate a recursului in interesul legii prevazute de art. 515 din Codul de procedura civila sunt indeplinite, deoarece, cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizarii, respectiv interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 si art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedura civila de la 1865], in ceea ce priveste executarea silita prin poprire a sumelor destinate platii drepturilor salariale, aflate in conturi deschise la unitatile de trezorerie si societati bancare, exista hotarari judecatoresti definitive prin care au fost solutionate diferit cauze similare in care s-a pus aceasta problema de drept, hotarari care au fost anexate sesizarii (26 de hotarari definitive, dintre care 14 in sensul primei opinii si 12 in sensul celei de-a doua opinii).

VIII.2. Analiza problemei de drept ce face obiectul recursului in interesul legii

85. Examenul de jurisprudenta releva ca problema de drept care a generat practica judiciara neunitara priveste modalitatea diferita in care instantele judecatoresti au dat eficienta concursului dintre legea speciala (Ordonanta Guvernului nr. 22/2002) si legea generala (Codul de procedura civila).

86. Astfel, Codul de procedura civila actual prevede ca:

"

Art. 781. -

(...)

(5) Nu sunt supuse executarii silite prin poprire:

a) sumele care sunt destinate unei afectatiuni speciale prevazute de lege si asupra carora debitorul este lipsit de dreptul de dispozitie;

b) sumele reprezentand credite nerambursabile ori finantari primite de la institutii sau organizatii nationale si internationale pentru derularea unor programe ori proiecte;

c) sumele aferente platii drepturilor salariale viitoare, pe o perioada de 3 luni de la data infiintarii popririi. Atunci cand asupra aceluiasi cont sunt infiintate mai multe popriri, termenul de 3 luni in care se pot efectua plati aferente drepturilor salariale viitoare se calculeaza o singura data de la momentul infiintarii primei popriri."

87. De asemenea, potrivit Codului de procedura civila de la 1865:

"

Art. 452. -

(...)

(2) Nu sunt supuse executarii silite prin poprire:

a) sumele care sunt destinate unei afectatiuni speciale prevazute de lege si asupra carora debitorul este lipsit de dreptul de dispozitie;

b) sumele reprezentand credite nerambursabile sau finantari primite de la institutii sau organizatii internationale pentru derularea unor programe ori proiecte;

c) sumele necesare platii drepturilor salariale, dar nu mai mult de 6 luni de la data infiintarii popririi."

88. Pe de alta parte, Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 dispune:

"

Art. 1. -

(...)

(2) Creantele stabilite prin titluri executorii in sarcina institutiilor si autoritatilor publice nu se pot achita din sumele destinate potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare si functionare, inclusiv a celor de personal, in scopul indeplinirii atributiilor si obiectivelor legale, pentru care au fost infiintate."

89. Asa cum sustine si autorul sesizarii, rezolvarea problemei de drept se va face prin aplicarea conjugata a principiilor potrivit carora norma speciala se aplica cu prioritate fata de norma generala - specialia generalibus derogant [in conformitate cu art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 24/2000)], iar norma speciala anterioara nu poate fi modificata implicit de o norma generala ulterioara (art. 59 din Legea nr. 24/2000).

90. De asemenea, se constata ca art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 a fost introdus prin art. IV pct. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 4/2011 privind stabilirea unor masuri pentru reorganizarea Autoritatii pentru Valorificarea Activelor Statului si pentru executarea obligatiilor de plata ale institutiilor si autoritatilor publice stabilite prin titluri executorii, aprobata cu modificari prin Legea nr. 92/2011, iar acesta instituie un regim juridic unitar pentru aceasta categorie de sume, in care se incadreaza si cheltuielile de personal, adica platile cu titlu de salarii, care sunt exceptate de la executare, doar in ceea ce priveste institutiile publice, regimul juridic al acestor sume fiind acela al unei insesizabilitati absolute si nelimitate.

91. La acea data era in vigoare art. 452 alin. (2) din Codul de procedura civila de la 1865, cu continutul mai sus enuntat.

92. Odata cu intrarea in vigoare a actualului Cod de procedura civila, la data de 15 februarie 2013, art. 452 din Codul de procedura civila de la 1865 a fost transpus in art. 780 din noul Cod de procedura civila, renumerotat ulterior, devenind art. 781, singura modificare fata de textul anterior vizand durata exceptarii de la executare silita prin poprire a sumelor cu destinatia de salarii, in sensul ca acest termen a fost diminuat de la 6 luni, in vechea reglementare, la 3 luni, in noua reglementare.

93. Or, din moment ce, la data intrarii in vigoare a alin. (2) al art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, exista deja in Codul de procedura civila un text general care interzicea executarea silita prin poprire a salariilor, fara distinctie, pentru o perioada de 6 luni, rezulta ca, si in raport cu noua reglementare (generala), vechea reglementare (speciala, aplicabila insa numai unei categorii speciale de debitori - institutii si autoritati publice) a fost conceputa si a pastrat caracterul de text special derogatoriu de la dreptul comun.

94. De altfel, asa cum rezulta din Expunerea de motive la Legea nr. 288/2002 prin care a fost aprobata Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, prin adoptarea normei juridice de la art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 s-a urmarit evitarea producerii unor situatii critice si perturbari in ceea ce priveste buna functionare a institutiilor publice, ca efect al popririi sumelor aflate in Trezoreria Statului, destinate indeplinirii atributiilor si obiectivelor legale pentru care au fost infiintate, inclusiv a celor de personal (cu referire si la regimul special al acestor sume reglementat de Legea nr. 72/1996 privind finantele publice, cu modificarile ulterioare, si de Legea nr. 189/1998 privind finantele publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare), masura legislativa aleasa fiind derogarea de la textul general al art. 452 din Codul de procedura civila de la 1865, derogare care s-a mentinut si dupa intrarea in vigoare a Codului de procedura civila actual.

95. Nu se poate sustine ca, odata cu intrarea in vigoare a noului Cod de procedura civila, norma juridica si-ar fi pierdut aceasta ratiune sau ca norma generala, mai noua, ar fi abrogat implicit norma speciala mai veche, intrucat textul cuprins initial in art. 780 din noul Cod de procedura civila (devenit art. 781) nu contine niciun element substantial de noutate fata de vechiul text (art. 452 din Codul de procedura civila de la 1865), ci doar reduce termenul de 6 luni la 3 luni, astfel incat norma cuprinsa in art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 isi pastreaza pe deplin caracterul special, derogatoriu, precum si ratiunea si incidenta .

96. De asemenea, o atare concluzie rezulta si din faptul ca, desi prin dispozitiile art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 se prevede ca orice alte dispozitii contrare, chiar daca sunt cuprinse in legi speciale, se abroga la data intrarii in vigoare a Codului de procedura civila, dispozitiile art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 au ramas in vigoare, dat fiind ca acestea privesc un domeniu specific de aplicare, destinat executarii (benevole si silite) a titlurilor executorii obtinute impotriva institutiilor si autoritatilor publice.

97. Asadar, Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 consacra, in materia executarii creantelor fata de institutiile publice, un regim derogatoriu de la dreptul comun, atat prin aceea ca instituie restrictii in urmarirea fondurilor banesti ale acestora, cat si pentru ca limiteaza o atare urmarire exclusiv la fondurile banesti care nu sunt destinate acoperirii cheltuielilor de organizare si functionare si celor de personal.

98. Asa cum s-a aratat, exceptia instituita la art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 are ca scop asigurarea posibilitatii de functionare a institutiilor si autoritatilor publice prin exceptarea de la executare a sumelor necesare organizarii si functionarii acestora, sume din care fac parte, astfel cum prevede expres textul de lege, salariile destinate personalului angajat, fiind evidenta imposibilitatea absoluta de functionare a aparatului statal in absenta personalului angajat.

99. Inserarea adverbului "inclusiv" denota ca aceste cheltuieli sunt considerate de legiuitor ca facand parte dintre cele destinate organizarii si functionarii institutiilor publice si nu constituie o categorie distincta de acestea.

100. Asadar, din moment ce legiuitorul insusi a inteles sa excepteze absolut si nelimitat de la executare sumele destinate organizarii institutiilor si autoritatilor publice si a prevazut expres ca, din aceasta categorie, fac parte si salariile personalului angajat, inseamna ca toate aceste cheltuieli trebuie sa fie supuse unui regim juridic distinct si unitar, neexistand nicio ratiune pentru ca, in ceea ce priveste salariile, sa se aplice prevederile de la art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila, iar in ce priveste celelalte cheltuieli destinate organizarii si functionarii autoritatilor si institutiilor publice sa se aplice dispozitiile art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002. Dimpotriva, textul din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 este un text special, care se aplica cu prioritate fata de dreptul comun.

101. Caracterul insesizabil conferit de norma speciala se refera atat la executarea de bunavoie a titlurilor executorii detinute impotriva institutiilor publice, cat si la executarea silita, astfel ca nu exista distinctii privind regimul juridic sub aspect executional.

102. Mai mult, Curtea Constitutionala, in jurisprudenta sa constanta, consacrata in cadrul controlului de constitutionalitate cu privire la dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 22/2002, a statuat ca dispozitiile acesteia sunt conforme Constitutiei Romaniei1.

1 Decizia Curtii Constitutionale nr. 202 din 4 iulie 2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 805 din 6 noiembrie 2002; Decizia Curtii Constitutionale nr. 326 din 26 noiembrie 2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 156 din 11 martie 2003; Decizia Curtii Constitutionale nr. 255 din 17 iunie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 455 din 26 iunie 2003; Decizia Curtii Constitutionale nr. 48 din 12 februarie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 151 din 20 februarie 2004.

103. In motivarea solutiilor adoptate de instanta de contencios constitutional s-a retinut, intre altele, ca prin acest act normativ este protejat atat dreptul de proprietate al institutiilor publice, cat si cel al creditorilor acestora2. De asemenea, Curtea Constitutionala a mai apreciat ca ar fi disproportionat si inechitabil a recunoaste creditorilor institutiilor publice dreptul de a-si valorifica impotriva acestora creantele in conditiile dreptului comun, cu consecinta perturbarii grave a activitatii care constituie insasi ratiunea de a fi a unor asemenea institutii, legiuitorul avand indrituirea consacrata de art. 126 alin. (2) din Constitutia Romaniei de a stabili reguli de procedura distincte pentru situatii speciale3.

2 Decizia Curtii Constitutionale nr. 127 din 19 februarie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 298 din 16 aprilie 2008.

3 Decizia Curtii Constitutionale nr. 529 din 11 octombrie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.025 din 18 noiembrie 2005.

104. S-a mai apreciat ca, desi Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 instituie anumite limite ale executarii, aceasta limitare nu este contrara Legii fundamentale, ci este in concordanta cu principiile consacrate de aceasta si nu infrange regula accesului liber la justitie sau dreptul la un proces echitabil. O atare reglementare instituie o masura de protectie de interes general, fiind de neconceput ca pe calea executarii silite a unui titlu executoriu sa se ajunga la lipsirea unei institutii publice de resursele financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decat cele stabilite prin titluri executorii4.

4 Decizia Curtii Constitutionale nr. 444 din 20 noiembrie 2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 871 din 8 decembrie 2003.

105. O asemenea masura nu este singulara in legislatia executionala, legiuitorul reglementand cazuri de insesizabilitate fie totala, fie partiala (de exemplu, art. 71 din Ordonanta Guvernului nr. 61/2002 privind colectarea creantelor bugetare, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si art. 727-729 din Codul de procedura civila).

106. In raport cu aceste considerente, nu se poate aprecia ca norma derogatorie de la dreptul comun, cuprinsa in art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, ar reprezenta in realitate recunoasterea unei imunitati de executare silita a statului sau a autoritatilor acestuia, care ar permite debitorului sa se sustraga de la obligatiile care ii revin, deoarece creditorii beneficiari ai unor titluri executorii contra statului au la dispozitie pentru executarea silita toate celelalte modalitati de executare, iar insesizabilitatea reglementata de norma speciala este numai partiala, cu privire doar la acele sume cu afectatiune speciala "destinate potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare si functionare, inclusiv a celor de personal, in scopul indeplinirii atributiilor si obiectivelor legale, pentru care au fost infiintate."

107. Aceasta nu inseamna ca dreptul de creanta al beneficiarului titlului executoriu impotriva unei institutii publice este afectat in substanta sa, de vreme ce acesta poate proceda la executarea silita a altor sume decat acestea (prin poprire) sau a altor bunuri mobile ori imobile din patrimoniul institutiei publice debitoare.

108. Avand in vedere toate aceste considerente, se constata ca nu se poate proceda la executarea silita prin poprire a sumelor destinate platii drepturilor salariale, aflate in conturi deschise la unitatile de trezorerie si societati bancare.

109. Pentru considerentele aratate, in temeiul dispozitiilor art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedura civila,

INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE

In numele legii

D E C I D E:

Admite recursul in interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie si, in consecinta, stabileste ca:

In interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu completari prin Legea nr. 288/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, si art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedura civila [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedura civila de la 1865], sumele destinate platii drepturilor salariale, aflate in conturi deschise la unitatile de trezorerie si societati bancare, nu pot face obiectul executarii silite prin poprire.

Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.

Pronuntata in sedinta publica din 20 ianuarie 2020.