Acte ale autoritatilor publice locale. Hotararea de consiliu local privind dare in administrare a unui teren aflat in proprietate privata a unitatii administrativ teritoriale. Neclaritatea actului administrativ adoptat. Consecinte asupra legalitatii

Pentru a se determina intinderea efectelor actului administrativ adoptat de catre Consiliul Local al Municipiului B., acesta trebuie sa aiba un obiect foarte clar definit, astfel incat drepturile si obligatiile ce se nasc in baza acestui act sa fie bine intelese atat de autoritatea publica emitenta si beneficiarul actului, cat si de orice alta persoana interesata (de drept public sau de drept privat).

Avand in vedere si necorelarea intre intentia declarata a initiatorului proiectului si scopul urmarit de autoritatea publica locala prin adoptarea hotararii, Curtea a constatat ca actul administrativ creeaza confuzie cu privire la efectele ce le poate produce, fiind lipsit de claritatea si previzibilitatea ce trebuie sa caracterizeze actele administrative. Astfel, este dificil de stabilit, prin raportare la continutul actului administrativ si a actelor premergatoare, daca autoritatea publica locala parata a dorit sa constituie un drept real de administrare (acesta fiind sensul propriu al notiunii de ``dare in administrare`` - situatie in care beneficiarul actului administrativ dobandeste prerogativa de a dispune de bunul dat in administrare - art. 868 alin. 2 C.civ.), sau doar sa imputerniceasca directia din aparatul consiliului local sa indeplineasca acte de conservare si utile cu privire la terenul proprietate privata a unitatii administrativ teritoriale, cu pastrarea destinatiei acestuia.

Prin Sentinta nr. 161/CA/02.06.2020 pronuntata de Tribunalul Vaslui s-a respins actiunea formulata de Prefectul Judetului Vaslui in contradictoriu cu paratul Consiliul local al municipiului B. si cu intervenientul fortat Directia pentru Administrarea Pietelor, Parcarilor si Cimitirelor B. ca neintemeiata.

Pentru a pronunta aceasta sentinta, prima instanta a retinut ca prin hotararea nr. zzz/2018 a Consiliului local s-a aprobat darea in administrare a unei suprafete de teren de 44.000 mp teren extravilan, arabil, inscris in cartea funciara nr. Nr. xx B., numar cadastral 77538, apartinand domeniului privat al U.A.T.B. in favoarea Directiei pentru Administrarea Pietelor, Parcarilor si Cimitirelor (D.A.P.P.C.). Temeiul in drept pentru emiterea acestei hotarari este art. 14, 15 si 16 din Legea nr. 213/1998 si art. 36 alin. 1 si 2 lit. c), alin. 5 lit. c) din Legea nr. 215/2001.

Din documentatia care a stat la baza emiterii hotararii rezulta ca proiectul de hotarare apartine Primarului municipiului B., urmare a unei adrese a D.A.P.P.C.B. care indica faptul ca partea de sud a B. ofera posibilitatea dezvoltarii unei zone cu activitati in domeniul industriei, comertului, agriculturii, serviciilor, distributiei, serviciilor conexe, pentru atragerea de investitori.

Din extrasul de carte funciara si din relatiile de la OCPI rezulta ca suprafata de teren de 44.000 mp este inscrisa in domeniul privat al municipiului B. Aceasta suprafata are categoria de folosinta arabil, fiind ocupata de islaz, astfel cum rezulta din relatiile de la OCPI.

Prima instanta a considerat ca motivul de nelegalitate privind incalcarea art. 36 alin. 2 lit. c) si alin. 5 din Legea nr. 215/2001 nu este intemeiat, intrucat din aceste prevederi rezulta ca numai bunurile din domeniul public pot fi date in administrare, iar domeniul privat poate fi vandut, concesionat sau inchiriat.

In cauza terenul de 44.000 mp este domeniu privat; prin hotararea contestata nu s-a creat dreptul real de administrare, astfel cum este reglementat de art. 11 din Legea nr. 213/1998 si de art. 867 si de art. 868 Cod civil, in vigoare la emiterea hotararii. Din aceste prevederi rezulta ca bunurile domeniu public pot fi date in administrare, iar acest drept real apartine anumitor persoane juridice.

In cauza, prin hotararea contestata s-a creat un drept de administrare, aplicabil proprietatii private, reglementat de art. 792 si 795 Cod civil care permite persoanei imputernicite cu administrarea simpla sa faca acte de conservare si actele utile.

Intrucat Directia favoarea Directiei pentru Administrarea Pietelor, Parcarilor si Cimitirelor (DAPPC) este un serviciu public constituit in subordinea Consiliului local, prin hotararea contestata s-a dat in administrarea acestei directii terenul, in virtutea art. 792 si 795 si urm. din Codul civil; dreptul de proprietate apartine in continuare municipiului, iar administratorul are dreptul de conservare si administrare; prin hotararea contestata nu s-a creat un drept real prevazut de art. 868 Cod civil.

A mai aratat prima instanta ca motivul de nelegalitate constand in scoaterea din circuitul civil a pasunii si incalcarea art. 5 din OUG nr. 34/2013 este neintemeiat, intrucat terenul de 44.000 mp, care face obiectul hotararii contestate, este domeniul privat al municipiului si are categoria de folosinta pajiste, potrivit anexei 5 si adresei OCPI.

Din precizarile paratului din 21 oct 2019 si din evidentele atasate rezulta ca la Directia pentru Agricultura a judetului Vaslui, municipiul B. are o suprafata de 438 ha de pasune, iar in anexa 5 a Legii nr. 165/2013 municipiul este inventariat cu total suprafata islazuri de 487,0182 ha. In Strategia de Dezvoltare a Municipiului B. pentru perioada 2018-20205 este inscris si proiectul de infiintare a zonei de afaceri B.

A mai invocat prima instanta prevederile art. 5 si art. 51 din OUG nr. 34/2013, retinand ca regula generala este ca este interzisa scoaterea definitiva sau temporara din circuitul civil a pajistilor din extravilanul localitatii, cu anumite exceptii printre care amplasarea de obiective locale, declarate de utilitate publica sau pentru lucrari in cadrul unor programe de dezvoltare locala. Scoaterea din circuitul agricol a pajistilor se poate realiza cu avizul Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale, iar avizul se acorda beneficiarului.

Din documentatia prevazuta de art. 4 din Ordinul nr. 1366/2018 al MADR rezulta ca beneficiarul depune cererea si documentele pentru scoaterea definitiva sau temporara din circuitul agricol a terenurilor ocupate de pajisti; beneficiarul este posesorul unui certificat de urbanism.

In cauza, prin hotararea nr. 346/31.10.2018 nu s-a schimbat categoria de folosinta a terenului pajiste, ci s-a pastrat categoria de folosinta. Imprejurarea ca in expunerea de motive se indica posibilitatea dezvoltarii unei zone cu activitati in domeniul industriei, comertului, agriculturii, serviciilor etc. nu denota ca terenului i-a fost schimbata categoria de folosinta. In cauza nu a fost eludata procedura din OUG nr. 34/2013 privind scoaterea din circuitul agricol la pajistilor motivat de faptul ca prin hotarare nu s-a decis acest aspect. Mai mult, beneficiarii finali au obligatia de a urma procedura de scoatere din circuitul agricol al pajistilor.

In prezent nu exista niciun alt act administrativ - certificat de urbanism care sa ateste aceasta schimbare.

A mai stabilit Tribunalul ca motivul de nelegalitate constand in incalcarea art. 18 alin. 1 si 2 din Legea nr. 72/2002 nu poate fi retinut, aratand ca aceste prevederi au fost abrogate prin art. 33 din Legea nr. 214/2011.

Prima instanta a mai retinut ca nu se poate retine incalcarea art. 78 din Legea nr. 18/1991 si a Legii nr. 165/2013 motivat de faptul ca nu este schimbata categoria de folosinta a terenului din hotararea contestata.

S-a apreciat ca neintemeiat si motivul de nelegalitate constand in incalcarea art. 7 din Legea nr. 52/2003, intrucat aceste prevederi sunt aplicabile adoptarii actului normativ, iar nu celui individual, in care se incadreaza si hotararea contestata.

Actul individual este emis in scopul executarii legii, adresandu-se unui destinatar sau a unei pluralitati de destinatari, determinati expres in act.

Actul administrativ normativ cuprinde reglementari formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un numar nedeterminat de subiecte de drept sau situatii care se incadreaza in ipoteza normei pe care o instituie.

A conchis Tribunalul Vaslui ca hotararea contestata este un act individul pentru ca vizeaza darea in administrare a unui teren in favoarea intervenientului fortat. Astfel ca nu era necesara informarea publicului pentru adoptarea actului.

Impotriva acestei sentinte a promovat recurs recurentul Prefectul Judetului Vaslui, aratand ca hotararea consiliului local a fost adoptat cu incalcarea urmatoarelor prevederi legale imperative: art. 5 alin. 1 si alin. 2 din OUG nr. 34/2013; art. 33, art. 44 si art. 78 din Legea nr. 18/1991; art. 12 alin. 2 din Legea nr. 165/2013.

Apreciaza ca nu poate fi primita sustinerea instantei de fond care arata ca motivul de nelegalitate constand in scoaterea din circuitul civil a pasunii si incalcarea art. 5 din OUG nr. 34/2013 este neintemeiat, in acest sens fiind luate in considerare precizarile paratului.

In acest context, arata ca actul administrativ a fost adoptat cu incalcarea prevederilor Legii nr. 165/2013 si ale HG nr. 401/2013, intocmirea anexelor nr. 1-8 fiind una din atributiile Comisiei locale de inventariere, conform art. 6 din Hotararea de Guvern nr. 401/2013. Dupa intocmirea anexelor in baza Legii nr. 165/2013, acestea raman valabile pana la o eventuala modificare a respectivelor anexe prin procedura prevazuta in art. 36 si art. 37 din Hotararea nr. 44/2017 adoptata de Comisia judeteana Vaslui de stabilire a dreptului de proprietate privata asupra terenurilor, modificata si completata prin art. 3 din Hotararea nr. 35/2019, fiind necesar ca, comisia locala de fond funciar si comisia locala de inventariere sa parcurga procedura prevazuta in actele sus-citate. Mentioneaza ca, respectivele anexe au fost finalizate si au fost receptionate prin procesul-verbal de receptie, inregistrat la Oficiul de Cadastru si Publicitate Imobiliara Vaslui cu nr. yyy/26.11.2014.

De asemenea, considera ca in mod gresit instanta apreciaza ca suprafata de teren cuprinsa in actul administrativ contestat, care este inventariata in Anexa nr. 5 la Legea nr. 165/2013, se incadreaza in exceptia cuprinsa in art. 5 alin. 3 lit. g) din OUG nr. 34/2013. Aceasta dispozitie este prevazuta si in art. 12 alin. 2 din Legea nr. 165/2013, in care se arata ca, pentru terenurile ocupate de izlazuri, regimul juridic si categoria de folosinta se pot schimba numai cu avizul prealabil al Ministerului Agriculturii si Dezvoltarii Rurale si cu acordul cetatenilor cu drept de vot din unitatea administrativ-teritoriala, acord exprimat in urma organizarii unui referendum local, potrivit legii, in termenul prevazut la art. 6 alin. (1), or, paratul nu a facut dovada nici a avizului ministerului de resort si nici dovada organizarii unui referendum local.

Referitor la faptul ca prin adoptarea actului administrativ nu s-a schimbat categoria de folosinta a terenului pajiste, nefiind emis un certificat de urbanism, in conformitate cu dispozitiile Legii nr. 50/1991, arata ca acesta este un document emis in cadrul procedurii de autorizare a executarii lucrarilor de constructii amandoua fiind acte care nu sunt supuse controlului de legalitate al institutiei.

De asemenea, arata ca pentru terenul respectiv autoritatea publica locala nu a procedat la intocmirea Planului Urbanistic Zonal care este un proiect cu caracter de reglementare specifica detaliata a dezvoltarii urbanistice a unei zone din localitate (acoperind toate functiunile: locuire, servicii, productie, circulatie, spatii verzi, institutii publice, etc.) si asigura corelarea dezvoltarii urbanistice complexe a zonei cu prevederile PUG-ului localitatii din care face parte .

Avand in vedere cele sus-mentionate arata ca terenul respectiv nu poate fi folosit decat in scopul stabilit de legislatia sus-mentionata, adica pentru pasunatul animalelor sau producerea de furaje si seminte pentru culturi furajere.

In drept invoca dispozitiile art. 485 si urm. si art. 488 pct. 8 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, republicata.

Intimatul Consiliul Local al Municipiului B. si intimatul-intervenient Directia pentru Administrarea Pietelor, Parcarilor si Cimitirelor B., legal citati, nu au depus intampinare.

Analizand sentinta recurata, prin prisma motivelor de recurs si a dispozitiilor legale aplicabile, Curtea a constatat ca recursul este intemeiat, pentru urmatoarele considerente:

A invocat recurentul gresita aplicare a normelor de drept material de catre Tribunalul Vaslui, considerand ca sentinta este nelegala fiind incident motivul de casare prevazut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ.

Astfel, considera ca prima instanta a conchis in mod nelegal ca prin Hotararea nr. zzz/2018 a Consiliului Local al Municipiului B. nu au fost incalcate prevederile legale ce instituie interdictia de scoatere din circuitul civil a pajistilor, retinand ca prin actul administrativ adoptat nu a fost schimbata categoria de folosinta a terenului.

Curtea a retinut ca prin Hotararea nr. zzz/2018 a Consiliului Local al Municipiului B. s-a hotarat darea in administrare catre Directia de Administrare a Pietelor, Parcarilor si Cimitirelor B. a suprafetei de 44.000 mp, teren extravilan, arabil, inscris in cartea funciara nr. 77538 B., numar cadastral 77538, apartinand domeniului privat al U.A.T.B.

Terenul ce face obiectul hotararii consiliului local face parte din extravilanul Municipiului B., apartinand domeniului privat al unitatii administrativ teritoriale, fiind inventariat in anexa 5 - Situatia terenurilor ocupate cu izlazuri, intocmita potrivit prevederilor Normelor de aplicare a Legii nr. 165/2013, aprobate prin H.G. nr. 401/2013, ca parcela P107A, T 23, B.

Conform expunerii de motive a initiatorului, Primarul Municipiului B., scopul urmarit la darea in administrare a acestei suprafete de teren era acela de a fi inchiriate sau concesionate, in vederea dezvoltarii unei zone cu activitati in domeniul industriei, comertului, agriculturii, serviciilor, distributiei serviciilor conexe si altor asemenea, cu posibilitatea de a fi construite cladiri/hale, platforme etc., pentru desfasurarea de activitati in domeniul industriei, comertului, agriculturii, serviciilor, distributiei, serviciilor conexe si altora asemenea.

In asemenea conditii, Curtea a apreciat ca este imperativ si prioritar a se identifica obiectul acestuia, cu scopul de a stabili efectele pe care le produce sau le-ar putea produce.

In primul rand, pentru a se determina intinderea efectelor actului administrativ adoptat de catre Consiliul Local al Municipiului B., acesta trebuie sa aiba un obiect foarte clar definit, astfel incat drepturile si obligatiile ce se nasc in baza acestui act sa fie bine intelese atat de autoritatea publica emitenta si beneficiarul actului, cat si de orice alta persoana interesata (de drept public sau de drept privat).

Astfel, instanta de recurs a subliniat ca, aspect retinut si de catre prima instanta, potrivit art. 36 alin. 2 lit. c) din Legea nr. 215/2001 (in vigoare la momentul adoptarii actului administrativ), consiliul local al unitatii administrativ teritoriale, are atributii exclusive privind administrarea domeniului public si privat al municipiului si ca, in virtutea acestei atributii si raportat la art. 36 alin. 5 lit. a) si b) din acelasi act normativ, aceasta autoritate publica locala ``hotaraste darea in administrare, concesionarea sau inchirierea bunurilor proprietate publica a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, precum si a serviciilor publice de interes local, in conditiile legii``, dar si ``hotaraste vanzarea, concesionarea sau inchirierea bunurilor proprietate privata a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, in conditiile legii``.

Asa cum a retinut si Tribunalul Vaslui, obiectul dreptului de administrare poate fi reprezentat exclusiv de bunuri care se afla in proprietatea publica a statului sau a unitatilor administrativ teritoriale.

Regimul juridic al dreptului de administrare, prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la data emiterii actului administrativ contestat, era reglementat de Legea nr. 213/1998 si Codul civil.

Din punctul de vedere al naturii juridice a raporturilor care se stabilesc intre titularul dreptului de proprietate publica (stat sau unitatile administrativ teritoriale) si beneficiarul dreptului de administrare, Curtea a retinut ca acestea sunt raporturi de subordonare, iar darea in administrare a bunurilor proprietate publica se face, de regula, prin acte administrative cu caracter individual, si nu pe baza unor raporturi juridice de drept privat.

Subiectele dreptului de administrare insele sunt infiintate prin acte individuale ale autoritatilor publice competente, potrivit legii, a le crea, la nivel central sau la nivel local, in scopul realizarii unor interese publice sau in scopul indeplinirii unor servicii publice.

Incredintarea, prin acte juridice de drept administrativ in cadrul unor raporturi de subordonare, a bunurilor proprietate publica regiilor autonome, organelor centrale si locale ale administratiei de stat si altor subiecte de drept public, la nivel central sau la nivel local, permite acestora sa aiba un patrimoniu propriu, distinct de acela al altor subiecte de drept, pe baza caruia, pe de o parte, isi vor realiza scopurile pentru care au fost infiintate.

Din acest punct de vedere, art. 868 alin. 2 C.civ. dispune ca titularul dreptului de administrare poate folosi si dispune de bunul dat in administrare in conditiile stabilite de lege si, daca este cazul, de insusi actul de constituire a acestui subiect de drept .

Prima instanta a retinut ca prin aceasta hotarare a consiliului local nu a fost constituit un drept real de administrare specific proprietatii publice, ci a fost creat un drept de administrare in temeiul prevederilor art. 792 C.civ., in temeiul caruia DAPPC B. a fost imputernicita cu administrarea simpla a terenului aflat in proprietatea privata a unitatii administrativ teritoriale, respectiv sa faca doar acte de conservare si utile.

O astfel de imputernicire, in sensul art. 792 C.civ., nu rezulta din cuprinsul actului administrativ contestat, nefiind facuta vreo mentiune nici cu privire la aceste dispozitii si nici vrei referire la limitele in care administratorul poate actiona.

De asemenea, conform art. 795 C.civ., aplicabil in cazul administrarii bunurilor altuia, persoana imputernicita este ``tinuta sa efectueze toate actele necesare pentru conservarea bunurilor, precum si actele utile pentru ca acestea sa poata fi folosite conform destinatiei lor obisnuite``.

Or, in cauza, din expunerea de motive a initiatorului si obiectul de activitate al Directiei pentru Administrarea Pietelor, Parcarilor si Cimitirelor B. nu rezulta cu evidenta ca scopul urmarit prin adoptarea actului administrativ este acela de a imputernici aceasta directie din cadrul aparatului consiliului local sa efectueze doar acte necesare pentru conservarea bunurilor si acte utile pentru a putea fi folosite conform destinatiei lor obisnuite (respectiv, cea de izlazuri).

Din contra, indicand temeiurile de drept in cuprinsul actului administrativ, autoritatea publica emitenta face referire la Legea nr. 213/1998, care reglementa regimul juridic al proprietatii publice, existand o incertitudine cu privire la intinderea drepturilor si obligatiilor ce rezulta din actul administrativ contestat.

Mai mult, contrar celor retinute de catre prima instanta, apararea paratului in fata primei instante, asa cum a fost prezentata in cuprinsul intampinarii, vine sa mentina confuzia intre regimul juridic al proprietatii publice si cel al proprietatii private, sustinandu-se, in esenta, ca darea in administrare poate avea ca obiect si bunuri proprietate privata. Argumentele paratului nu pot fi retinute avand in vedere ca actele de dare in administrare la care face referire sunt anterioare Codului civil din 2009. Or, dupa intrarea in vigoare a Noului Cod civil regimul juridic al dreptului de administrare este foarte clar definit si reglementat ca drept real corespunzator proprietatii publice (art. 866 C.civ.).

In acest context, avand in vedere si necorelarea intre intentia declarata a initiatorului proiectului si scopul urmarit de autoritatea publica locala prin adoptarea hotararii, Curtea a constatat ca actul administrativ creeaza confuzie cu privire la efectele ce le poate produce, fiind lipsit de claritatea si previzibilitatea ce trebuie sa caracterizeze actele administrative.

Astfel, este dificil de stabilit, prin raportare la continutul actului administrativ si a actelor premergatoare, daca autoritatea publica locala parata a dorit sa constituie un drept real de administrare (acesta fiind sensul propriu al notiunii de ``dare in administrare`` - situatie in care beneficiarul actului administrativ dobandeste prerogativa de a dispune de bunul dat in administrare - art. 868 alin. 2 C.civ.), sau doar sa imputerniceasca directia din aparatul consiliului local sa indeplineasca acte de conservare si utile cu privire la terenul proprietate privata a unitatii administrativ teritoriale, cu pastrarea destinatiei acestuia.

Tinand seama ca terenul ocupat de izlazuri avand drept categorie de folosinta arabil se afla in proprietatea privata a unitatii administrativ teritoriale, daca prin hotararea consiliului local s-a urmarit constituirea unui drept real de administrare in favoarea Directiei de Administrare a Pietelor, Parcarilor si Cimitirelor B., aceasta hotarare ar fi fost una nelegala, cata vreme institutia de drept a darii in administrare este una specifica dreptului de proprietate publica.

Din aceasta perspectiva, actul administrativ trebuia anulat.

In schimb, daca prin hotararea consiliului local se urmarea a fi imputernicita Directia de Administrare a Pietelor, Parcarilor si Cimitirelor B. sa efectueze acte de conservare si utile cu privire la terenul apartinand domeniului privat al unitatii administrativ teritoriale, asa cum a retinut Tribunalul Vaslui, Curtea a constatat ca aceste aspecte trebuiau sa rezulte in mod indubitabil din continutul actului administrativ si a documentatiei premergatoare.

Or, dupa cum s-a aratat si mai sus, neclaritatea actului contestat si necorelarea acestuia cu actele premergatoare conduc spre caracterul echivoc al actului administrativ asa cum a fost adoptat, nerezultand din analiza documentelor prezentate care este intinderea drepturilor si obligatiilor administratorului si daca acestea sunt in concordanta cu norme imperative ce reglementeaza regimul juridic al terenului ce face obiectul hotararii consiliului local.

Pentru toate aceste considerente, au impus admiterea recursului formulat de Prefectul Judetului Vaslui, casarea in tot a sentintei si admiterea cererii de chemare in judecata, cu consecinta anularii hotararii nr. zzz/31.10.2018 a Consiliului Local al Municipiului B.