Diferentierea termenelor de solutionare a cererilor de restituire a imobilelor preluate abuziv si egalitatea in drepturi

Dreptul la proprietate privata reprezinta unul dintre drepturile-cheie pentru un sistem democratic, dat fiind caracterul acestuia de drept fundamental, putand fi chiar incadrat in categoria drepturilor naturale. Prin urmare, se impune ca ori de cate ori acest drept a fost incalcat de catre stat, acesta sa intervina pentru a repara daunele provocate, chiar si intr-un regim politic anterior. Aceasta necesitate de a restitui cetatenilor ceea ce le revenea de drept, a condus la numeroase legiferari privind restituirea imobilelor preluate abuziv in timpul regimului comunist in Romania.

``La scurt timp dupa caderea regimului comunist in Romania, preocuparile legiuitorului de atunci s-au concentrat initial pe retrocedarea fondului funciar (terenuri agricole, forestiere etc.) si, mai apoi, pe restituirea terenurilor intravilane, a caselor si a altor constructii.

Cu privire la regimul juridic al caselor nationalizate si a celorlalte constructii din intravilan, legiuitorul a cautat pe de o parte, sa restituie in natura imobile preluate abuziv si, pe de alta parte, sa improprietareasca chiriasii acestora: o decizie echitabila, dar care avea sa marcheze circuitul juridic romanesc pentru multi ani si care nici acum, la aproape 30 de ani de la Revolutie, nu este pe deplin rezolvata.

In prima faza, fostii proprietari au apelat la prevederile Codului civil din 1864 , pentru revendicarea fostelor proprietati prin compararea titlurilor.

Apoi, legiuitorul a intervenit prin Legea nr. 112/1995 , cand s-a prevazut restituirea in natura a imobilelor inchiriate fostilor proprietari, precum si posibilitatea celorlalti chiriasi de a cumpara apartamentele inchiriate.

A urmat o perioada tumultoasa din punct de vedere juridic, in care instantele de judecata au fost chemate sa cantareasca intre drepturile fostilor proprietari de a-si redobandi proprietatea si drepturile fostilor chiriasi, deveniti proprietari. In acest context, statul roman a fost pus de catre CEDO intre ciocan si nicovala, deoarece, prin cauze precum Brumarescu c. Romania , a decis ca statul trebuie sa asigure drepturile fostilor proprietari, iar prin cauze precum Strain si altii c. Romania a decis insa ca statul trebuie si sa garanteze dreptul de proprietate al fostilor chiriasi.

Astfel, prin Legea nr. 10/2001 , s-a stabilit regula restituirii in natura a imobilelor (terenuri si/sau constructii) fostilor proprietari, cu cateva exceptii, printre care amintim imobilele instrainate in temeiul Legii nr. 112/1995 si imobilele evidentiate in patrimoniul unor societati comerciale, privatizate integral la data intrarii in vigoare a legii (i.e. 11 februarie 2001).

In cazul imobilelor care nu se puteau restitui in natura, Legea nr. 10/2001 prevede restituirea prin echivalent, prin bunuri sau servicii, sau prin despagubiri, dupa caz.

Astfel, prin Titlul VII din Legea nr. 247/2005 , s-a stabilit o procedura pentru acordarea de despagubiri banesti fostilor proprietari pentru imobilele care nu se pot restitui in natura, procedura care a fost ulterior suspendata (prin OUG nr. 62/2010, OUG nr. 4/2012 si Legea nr. 117/2012) in contextul pronuntarii impotriva statului roman a unei hotarari pilot in materie (cauza Atanasiu c. Romaniei).

Pe temeiul acestui istoric tumultuos al restituirii proprietatilor in Romania, la 20 mai 2013, a intrat in vigoare Legea nr. 165/2013 , cu scopul declarat de a finaliza procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist din Romania.

Astfel, principalele prevederi ale acestei legi sunt mentinerea regulii restituirii in natura, enuntarea regulii compensarii cu bunuri oferite in echivalent si introducerea masurii compensarii prin puncte in cazul in care nicio alta masura reparatorie nu este aplicabila.

De asemenea, a fost infiintata Comisia Nationala pentru Compensarea Imobilelor (CNCI) cu scopul de a analiza dosarele de despagubiri (atat cele deja inregistrate la ANRP, cat si cele inregistrate ulterior intrarii in vigoare a legii) si de a le solutiona prin validarea sau invalidare propunerii de despagubiri .``

In ciuda numeroaselor forme prin care a trecut legislatia in domeniu, aceasta continua sa reprezinte obiectul unor controverse in practica judiciara. Recent, Curtea Constitutionala a raspuns unor astfel de critici, referitoare la termenele de solutionare a cererilor formulate in temeiul Legii nr. 10/2001.

1. Exceptia de neconstitutionalitate

1.1 Obiectul exceptiei

Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il reprezinta, potrivit actului de sesizare a Curtii, prevederile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013. In ceea ce priveste stabilirea obiectului exceptiei de neconstitutionalitate, Curtea, in jurisprudenta sa, a statuat, cu valoare de principiu, ca, in exercitarea controlului de constitutionalitate, instanta de contencios constitutional trebuie sa tina cont de vointa reala a partii care a ridicat exceptia de neconstitutionalitate (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 775 din 7 noiembrie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.006 din 18 decembrie 2006; Decizia nr. 297 din 27 martie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 309 din 9 mai 2012). Analizand motivarea exceptiei, Curtea retine ca obiectul acesteia il reprezinta prevederile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, potrivit carora:

"(1) Entitatile investite de lege au obligatia de a solutiona cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, inregistrate si nesolutionate pana la data intrarii in vigoare a prezentei legi si de a emite decizie de admitere sau de respingere a acestora, dupa cum urmeaza:

a) in termen de 12 luni, entitatile investite de lege care mai au de solutionat un numar de pana la 2.500 de cereri;

b) in termen de 24 de luni, entitatile investite de lege care mai au de solutionat un numar cuprins intre 2.500 si 5.000 de cereri;

c) in termen de 36 de luni, entitatile investite de lege care mai au de solutionat un numar de peste 5.000 de cereri."

1.2 Pozitia autorului exceptiei

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se arata, in esenta, ca prevederile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 incalca principiul constitutional al egalitatii in drepturi si sunt in contradictie cu prevederile art. 2 lit. b) din acelasi act normativ, care consacra principiul echitatii intre principiile care stau la baza acordarii masurilor prevazute de Legea nr. 165/2013, deoarece nu sunt reglementate aceleasi termene de solutionare a notificarilor de catre entitatile investite de lege, astfel incat se instituie o discriminare intre destinatarii legii, in functie de locul situarii imobilului pentru care este formulata cererea de restituire si de numarul de cereri ramase nesolutionate la nivelul fiecarei entitati, la data intrarii in vigoare a Legii nr. 165/2013.

Se mai arata ca dreptul de proprietate privata, precum si libertatea economica reprezinta valori fundamentale, prevazute de Constitutie, astfel incat orice restrangere a exercitiului acestora trebuie sa respecte conditiile reglementate prin art. 53 din Legea fundamentala.

Astfel, in opinia autorilor exceptiei de neconstitutionalitate, prevederile legale criticate contravin dispozitiilor din Constitutie cuprinse in art. 1 alin. (5) privind principiul legalitatii, in componenta sa referitoare la calitatea legii, art. 4 alin. (2) referitoare la criteriile nediscriminarii, art. 16 alin. (1) privind egalitatea in drepturi, art. 44 - Dreptul de proprietate privata, art. 45 - Libertatea economica si art. 53 - Restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati. De asemenea, sunt invocate art. 1 - Obligatia de a respecta drepturile omului si art. 14 - Interzicerea discriminarii, cuprinse in Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, art. 1 - Interzicerea generala a discriminarii, cuprins in Protocolul nr. 12 la aceeasi conventie, art. 14, art. 24 si art. 26 din pactul international privind drepturile civile si politice, art. 1 din Declaratia universala a drepturilor omului si art. 21 din Carta drepturilor fundamentale.

1.3 Pozitiile instantei si autoritatilor publice sesizate conform legii

Tribunalul Constanta - Sectia I civila apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, invocand jurisprudenta Curtii Constitutionale in materie, respectiv Decizia nr. 685 din 26 noiembrie 2014. De asemenea, mai apreciaza ca ambele parti implicate in procesul de solutionare se supun unor termene, reglementate prin art. 33 si, respectiv, art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, astfel incat nu se poate sustine incalcarea principiului constitutional al egalitatii in drepturi . In ceea ce priveste pretinsa incalcare a dispozitiilor art. 53 din Constitutie, se apreciaza ca termenele introduse de Legea nr. 165/2013 au ca scop eficientizarea procedurilor administrative si respectarea drepturilor tuturor persoanelor interesate, avand un scop legitim si pastrand un raport de proportionalitate rezonabil intre scopul urmarit si mijloacele utilizate pentru atingerea acestuia.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate invocate.

Avocatul Poporului apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata. In acest sens, arata ca prin faptul ca legiuitorul a impus noi termene pentru solutionarea notificarilor, iar, ulterior, pentru sesizarea instantei de judecata, in situatia in care entitatea investita de lege nu emite decizia in termenele prevazute la art. 33 si art. 34 din Legea nr. 165/2013, nu se aduce atingere principiilor constitutionale invocate. Se mai apreciaza ca textul de lege criticat confera persoanelor interesate dreptul de a se adresa instantei, pentru ca aceasta sa se pronunte asupra existentei si intinderii dreptului de proprietate si sa solutioneze notificarea . Acest drept poate fi exercitat intr-un interval de 6 luni, care incepe sa curga de la expirarea termenelor prevazute la art. 33, termene pe care Legea nr. 165/2013 le acorda entitatilor investite, in vederea solutionarii notificarilor. Se considera ca nu sunt incalcate prevederile art. 16 din Constitutie, dat fiind faptul ca prevederile legale criticate se aplica tuturor celor aflati in situatia prevazuta de ipoteza normei legale. Se mai apreciaza ca prevederile legale criticate nu aduc atingere dreptului de proprietate privata in substanta sa, atat timp cat acesta nu este suprimat printr-un act administrativ sau al instantei de judecata . Mai mult, in temeiul art. 44 alin. (1) teza a doua din Constitutie, atat continutul, cat si limitele dreptului de proprietate sunt stabilite de lege.

1.4 Pozitia Curtii Constitutionale

Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea retine ca, prin Decizia nr. 95 din 7 februarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 322 din 5 mai 2014, s-a mai pronuntat asupra textului de lege criticat, prin raportare la invocarea principiului egalitatii in drepturi si fata de o motivare identica celei formulate in prezenta cauza. Prin decizia mentionata, Curtea a retinut ca dispozitiile criticate instituie un tratament diferit (respectiv instituirea unor termene diferite (12 luni, 24 de luni, respectiv 36 de luni) de solutionare a cererilor formulate potrivit Legii nr. 10/2001, inregistrate si nesolutionate pana la data intrarii in vigoare a Legii nr. 165/2013, si de emitere a deciziei de admitere sau de respingere a acestora) pentru persoane aflate in aceeasi situatie (si anume persoane care au depus notificari, in termenul legal, potrivit Legii nr. 10/2001, nesolutionate pana la data intrarii in vigoare a Legii nr. 165/2013).

Prin decizia mentionata, Curtea a retinut ca atat instanta de contencios constitutional, cat si Curtea Europeana a Drepturilor Omului au statuat ca nu orice diferenta de tratament semnifica, in mod automat, incalcarea dispozitiilor constitutionale sau conventionale relative la interzicerea discriminarii (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia Curtii Constitutionale nr. 164 din 12 martie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013; Decizia Curtii Europene a Drepturilor Omului din 20 martie 2012 pronuntata in Cauza Panfile impotriva Romaniei, paragraful 27). De asemenea, instanta europeana a statuat ca art. 14 din Conventia europeana nu interzice unui stat membru sa trateze unele grupuri diferit pentru a indrepta "inegalitatile de fapt" dintre acestea, deoarece statul contractant beneficiaza de o ampla marja de apreciere cand evalueaza daca si in ce masura diferentele in situatii similare justifica un tratament diferit. De regula, conventia lasa statului o ampla marja de apreciere in domeniul masurilor economice sau de strategie sociala. Mai mult, referitor la evaluarea existentei sau nu a discriminarii in cazul aplicarii unui tratament diferit la situatii analoage, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca "[...] tratamentul diferentiat al persoanelor aflate in situatii similare [...] este discriminatoriu daca nu are o justificare obiectiva si rezonabila; cu alte cuvinte, daca nu urmareste un obiectiv legitim sau daca nu exista o relatie rezonabila de proportionalitate intre mijloacele intrebuintate si obiectivul avut in vedere" (Hotararea din 29 aprilie 2008 pronuntata in Cauza Burden impotriva Regatului Unit, paragraful 60).

Din aceasta perspectiva, prin decizia mentionata, Curtea a retinut ca, prin Hotararea-pilot din 12 octombrie 2010 pronuntata in Cauza Maria Atanasiu si altii impotriva Romaniei, paragrafele 232 si 234, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a sugerat modificarea mecanismului de restituire actual si implementarea urgenta a unor proceduri simplificate si eficiente, intemeiate pe masuri legislative si pe o practica judiciara si administrativa coerenta, care sa poata mentine un just echilibru intre diferitele interese in cauza, si a luat act cu interes de propunerea avansata de Guvern in planul sau de actiune ce vizeaza stabilirea unor termene constrangatoare pentru toate etapele administrative. Prin urmare, Curtea a retinut ca termenele introduse prin dispozitiile art. 33 din Legea nr. 165/2013 au ca scop eficientizarea procedurilor administrative si, in final, respectarea drepturilor tuturor persoanelor interesate, reprezentand in acelasi timp un scop legitim. Curtea a constatat existenta unui raport de proportionalitate rezonabil intre scopul urmarit si mijloacele utilizate pentru atingerea acestuia. Astfel, potrivit expunerii de motive a Legii nr. 165/2013, la stabilirea termenelor prevazute de dispozitiile art. 33 s-au avut in vedere procedurile administrative necesare implementarii noului cadru legislativ, alocarile de resurse materiale si umane pentru ca autoritatile locale si centrale sa isi indeplineasca obligatiile legale prevazute de noua reglementare, numarul mare de cereri si posibilitatea completarii cu inscrisuri a dosarelor depuse la entitatile investite de lege. De asemenea, a retinut ca un termen considerat adecvat pentru solutionarea unui numar de 2.500 de cereri nu poate pastra aceeasi caracteristica si in ceea ce priveste solutionarea unui numar de 5.000 de cereri. Prin urmare, Curtea a constatat ca tratamentul juridic diferentiat instituit de textul de lege criticat are o justificare obiectiva si rezonabila si nu constituie o incalcare a dispozitiilor constitutionale ale art. 16 privind egalitatea in drepturi a cetatenilor.

Cele statuate in decizia mentionata isi mentin valabilitatea si in prezenta cauza, avand in vedere ca nu au intervenit elemente noi, de natura a determina reconsiderarea jurisprudentei Curtii Constitutionale in materie.

In ceea ce priveste pretinsa incalcare a dispozitiilor constitutionale cuprinse in art. 44 - Dreptul de proprietate privata si art. 45 - Libertatea economica, prin raportare la prevederile art. 53 din Legea fundamentala, autorii exceptiei de neconstitutionalitate nu arata, in mod concret, in ce consta aceasta incalcare, astfel ca aceste sustineri nu pot fi retinute. In lipsa evidentierii unor aspecte de natura sa circumscrie in mod rezonabil critica de neconstitutionalitate, Curtea Constitutionala nu se poate substitui autorilor exceptiei in formularea unor critici de neconstitutionalitate, cu atat mai mult cu cat prevederile constitutionale invocate nu sustin prin ele insele neconstitutionalitatea textelor de lege criticate.

1.5 Solutia Curtii Constitutionale

Fiind avute in vedere aceste considerente, Curtea Constitutionala a respins, ca neintemeiata, prin Decizia 170/2019, ca neintemeiata exceptia de neconstitutionalitate si a constatat ca dispozitiile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania sunt constitutionale in raport cu criticile formulate.

2. Concluzii

Analizand argumentele expuse de Curtea Constitutionala, retinem, in concluzie, urmatoarele: termenele introduse prin dispozitiile art. 33 din Legea nr. 165/2013 au ca scop eficientizarea procedurilor administrative si, in final, respectarea drepturilor tuturor persoanelor interesate, reprezentand in acelasi timp un scop legitim. Astfel, la stabilirea acestor termene a fost avuta in vedere posibilitatea efectiva a solutionarii cererilor, tinand cont de numarul mare de cereri, precum si de resursele materiale si umane necesare pentru solutionarea acestora. Prin urmare, tratamentul juridic diferentiat instituit de textul de lege criticat are o justificare obiectiva si rezonabila si nu constituie o incalcare a dispozitiilor constitutionale cu privire la egalitatea in drepturi .

Autor: Diculescu Irina-Maria, Intern MCP Cabinet avocati, specializati in relatii de munca, comerciale si protectia datelor cu caracter personal

Bibliografie

I. Tratate, Monografii

1. L.E. Radu, M. Chelaru, Restituirea caselor nationalizate - o problema in continuare actuala, universuljuridic.ro, 2018.

II. Legislatie

1. Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania

III. Jurisprudenta

1. Decizia C.C.R. nr. 170/2019