Functionari publici. Drepturi salariale functionari. Revocarea pentru viitor a efectelor unui act administrativ de stabilire a drepturilor salariale. Inlaturare pentru trecut a efectelor actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale

Dat fiind faptul ca cea care solicita instantei sa constate nelegalitatea actului administrativ individual este chiar autoritatea emitenta a acestuia, Curtea a retinut ca acestui subiect procesual ii sunt aplicabile prevederile art. 1 alin. 6 si nu cele ale art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.

A statua asupra admisibilitatii prezentei exceptii de nelegalitate ar semnifica inlaturarea mecanismului legal special pus la dispozitie de legiuitor tocmai pentru a acomoda cele doua principii aflate in discutie: cel al legalitatii care determina atitudinea autoritatii de a-si revoca sau de a solicita instantei anularea propriul act si cel al securitatii raporturilor juridice care urmareste respectarea drepturilor conferite particularilor care s-au increzut, cu buna credinta, in actele administrative emise.

Principiul revocabilitatii actelor administrative este unul de baza in doctrina si practica administrativa. Aplicarea concreta a acestuia trebuie insa sa respecte principiul stabilitatii raporturilor juridice. Limitarea efectelor in timp a efectelor revocarii reprezinta o masura apta sa conduca la implinirea acestuia. Actul administrativ prin care se stabileste salariul unui functionar public este unul care produce efecte periodic, el consumandu-si efectele lunar, la incasarea fiecarei indemnizatii. Totodata trebuie subliniat faptul ca nu exista consacrat un drept al functionarului public la dobandirea, in viitor, a unor prestatii intr-una numit cuantum cu titlu de remuneratie. Eventuala ilegalitate a stabilirii, la un anumit moment dat, a salariului reclamantului-intimat nu se poate perpetua sine die exclusiv pe considerentul ca autoritatea nu ar mai putea reveni asupra acestui cuantum, intrucat actul de stabilire ``ar fi intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice``.

Fata de considerentele de la paragraful 26 al Deciziei Curtii Constitutionale nr. 794/2016, aceasta nu poate conduce la stabilirea in favoarea reclamantului-intimat a unui spor pentru confidentialitate exclusiv pe considerentul existentei unei hotarari judecatoresti care a recunoscut in favoarea altor persoane, acest drept salarial.

Curtea a retinut ca fiind fondate argumentele reclamantului la care prima instanta a achiesat, actul fiind intr-adevar emis cu depasirea termenului de decadere de 30 de zile prevazut de art. 500 din Codul administrativ. Paratul a cunoscut faptul generator al prejudiciului, cu privire la care a dispus recuperarea prin dispozitia de imputare cand i s-a comunicat procesul-verbal cuprinzand constatarile echipei de control . Acesta este intr-adevar momentul de la care curge termenul de 30 de zile sus mentionat, din acest moment fiind cunoscut de parat faptul ca plata sumelor reprezentand spor de confidentialitate catre reclamant nu s-a realizat in conditiile legii. Procesul de cuantificare concreta a sumelor platite cu acest titlu nu impunea eforturi suplimentare din partea autoritatii de vreme ce ea a fost cea care l-a platit si l-a stabilit drept spor in cuantum de 15% aplicabil la salariul de baza brut.

Prin sentinta civila nr. 259/2020 Tribunalul Iasi a admis in parte actiunea formulata de reclamantul AA in contradictoriu cu paratul Inspectoratul Teritorial de Munca I. a anulat Decizia nr. xxx/11.12.2019 si Dispozitia de imputare nr. xxx/11.12.2019 emise de parat. A fost respinsa cererea de suspendare a executarii acestor decizii. A fost obligat paratul sa plateasca reclamantului suma de 700 lei cu titlu de cheltuieli de judecata .

Impotriva acestei sentinte, a dezlegarii fondului raporturilor juridice, a declarat recurs ITM I.

In motivarea caii de atac, recurenta a aratat ca sentinta a fost pronuntata cu interpretarea si aplicarea eronata a normelor de drept material . A invocat recurentul faptul ca drepturile salariale ale personalului cu care se afla in raporturi de serviciu sunt stabilite conform art. 14 din Legea nr. 108/1999 raportat la Legea nr. 153/2017. Din lectura acestor prevederi legale reiese cu claritate, a sustinut recurentul, ca drepturile salariale pe care le poate acorda nu pot fi decat cele stabilite de lege, cu incadrarea in cheltuielile salariale in bugetele aprobate conform legii. Din aceasta perspectiva, afirmatia primei instante referitoare la existenta unei discriminari pentru salariati aflati in situatii de fapt identice, nu poate fi retinuta. In speta, a aratat recurenta, institutia angajatoare nu a facut nicio discriminare voita, sporul de confidentialitate a fost acordat ca urmare a punerii in executare a unei hotarari judecatoresti, iar reclamantul-intimat nu se numara printre beneficiarii acesteia. Recurenta a criticat solutia primei instante si sub aspectul aplicabilitatii in cauza a prevederilor Deciziei Curtii Constitutionale nr. 794/2016.

Recurenta a apreciat nelegala sentinta si sub aspectul solutiei pronuntate in privinta Dispozitiei de imputare, apreciind ca aceasta a fost emisa in mod legal, termenul legal fiind prelungit ca urmare a solicitarilor adresate de recurenta forului superior.

Recurentul a invocat in speta exceptia de nelegalitate a deciziei nr. xxx/2017 emisa de ea, avand in vedere ca aceasta a reprezentat baza acordarii sporului de confidentialitate pentru reclamantul intimat . Decizia Curtii Constitutionale nr. 794/2016 nu poate constitui temei pentru acordarea acestor drepturi, cu titlu de spor, unei persoane care nu a figurat ca parte in litigiul derulat.

Intimatul, legal citat, a depus intampinare, la data de 14 iulie 2020, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat cu obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecata .

Fata de exceptia de nelegalitate invocata in speta, Curtea a retinut caracterul sau inadmisibil prin raportare la art. 4 coroborat cu art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004.

In fapt, prin cererea dresata direct instantei de recurs, reclamantul-parat ITM Iasi a solicitat inlaturarea din prezenta cauza, pe calea procedurala a exceptiei de nelegalitate, a deciziei nr. xxx/11 decembrie 2017. Prin acest act administrativ individual autoritatea recurenta a stabilit in favoarea reclamantului intimat dreptul de a beneficia de un spor de confidentialitate de 15 % aplicat la salariul de baza brut.

In drept, Curtea a retinut ca potrivit art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004: ``Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate.``

Totodata, conform art. 1 alin. 6 din acelasi act normativ: ``Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ unilateral nelegal poate sa solicite instantei anularea acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat, intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se pronunta, daca a fost sesizata prin cererea de chemare in judecata, si asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse de acestea. Actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la data emiterii actului.``

Dat fiind faptul ca cea care solicita instantei sa constate nelegalitatea actului administrativ individual este chiar autoritatea emitenta a acestuia, Curtea retine ca, in speta, acestui subiect procesual ii sunt aplicabile prevederile art. 1 alin. 6 si nu cele ale art 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004.

A admite ca insasi autoritatea emitenta poate investi instanta de contencios administrativ cu o cerere care sa aiba ca finalitate inlaturarea din ordinea juridica a propriului act administrativ, oricand, peste termenul legal prevazut de art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, ar conduce la o lezare semnificativa a principiului securitatii raporturilor juridice, protectia acestuia si, implicit, a drepturilor particularilor fiind realizata tocmai prin reglementarea speciala anterior expusa.

A statua asupra admisibilitatii prezentei exceptii de nelegalitate ar semnifica inlaturarea mecanismului legal special pus la dispozitie de legiuitor tocmai pentru a acomoda cele doua principii aflate in discutie: cel al legalitatii care determina atitudinea autoritatii de a-si revoca sau de a solicita instantei anularea propriul act si cel al securitatii raporturilor juridice care urmareste respectarea drepturilor conferite particularilor care s-au increzut, cu buna credinta, in actele administrative emise.

Consacrarea legislativa a unui termen de 1 an de la emiterea actului administrativ are tocmai menirea de a asigura un echilibru intre cele doua interesele aflate in joc.

Fata de aceste considerente, Curtea a respins ca inadmisibila exceptia de nelegalitate invocata.

Analizand prezentul recurs prin prisma motivelor de nelegalitate invocate si care se circumscriu prevederilor art. 488 pct. 8 C.proc.civ., Curtea a retinut:

In ceea ce priveste actiunea reclamantului indreptata impotriva deciziei nr. xxx/2019 Curtea a constatat ca prima instanta a procedat la anularea acesteia din pricina nerespectarii de catre autoritatea emitenta a prevederilor art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, precum si din pricina incalcarii, prin masurile dispuse, a prevederilor Deciziei nr. 794/2016 a Curtii Constitutionale.

Pe calea recursului promovat, recurenta a criticat, in substanta lor, ambele statuari ale instantei atragand atentia asupra naturii actului atacat, acela de stabilire a unor drepturi salariale, pentru viitor. A solicitat recurenta, in esenta, sa se observe ca prin Decizia nr. xxx/2019 nu a facut altceva decat sa stabileasca legal salariul reclamantului intimat, salariu prestabilit de normele Legii nr. 153/2017, aratand totodata ca Decizia instantei de control constitutional nu este aplicabila.

In ceea ce priveste motivele de nelegalitate retinute de prima instanta cu privire la Decizia nr. xxx/2019, Curtea a retinut caracterul lor nefondat.

Ab initio, a retinut instanta de recurs ca, inainte de a face aprecieri cu privire la dreptul aplicabil acestui act administrativ individual, se impune a se observa continutul concret al acestuia act. Aducerea in discutie a acestui aspect deschide posibilitatea pentru instanta de recurs de a analiza si aplicarea in speta, de prima instanta, a prevederilor art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004 si ale Deciziei nr. 794/2016 a Curtii Constitutionale.

Astfel, din dispozitivul actului in discutie reiese cu claritate ca aceasta dispozitie a avut menirea de a statua, pentru viitor, cuantumul salariului reclamantului intimat . Desi s-a utilizat in art. 1 al dispozitivului expresia ``se revoca``, avand in vedere ca in acelasi articol s-a stabilit expres si data de la care se aplica aceasta masura, respectiv ``incepand cu data de 10 decembrie 2019``, Curtea a constatat ca acest act administrativ reprezinta doar o revocare pentru viitor a actului anterior de stabilire a drepturilor salariale ale functionarului public. Corelativ, prin art. 2 al deciziei in cauza, autoritatea a stabilit salariul concret al functionarului reclamant, incepand cu data de 10 decembrie 2019.

Or, fiind vorba despre o statuare pentru viitor a drepturilor salariale, Curtea a retinut ca in speta nu este aplicabila prevederea art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004, norma retinuta de prima instanta in sprijinul solutiei sale de admitere a pretentiilor.

Principiul revocabilitatii actelor administrative este unul de baza in doctrina si practica administrativa. Aplicarea concreta a acestuia trebuie insa sa respecte principiul stabilitatii raporturilor juridice. Limitarea efectelor in timp a efectelor revocarii reprezinta o masura apta sa conduca la implinirea acestuia.

In lectura Curtii, norma anterior citata urmareste sa limiteze dreptul autoritatilor publice de a-si revoca propriile acte administrative care creeaza o anumita situatie juridica in privinta particularilor, respectiv de a repune in discutie situatii juridice deja stabilite si epuizate, statuand pe de o parte, ca acest drept de revocare este unul cert pentru perioada pana la care actul nu a intrat in circuitul civil si nu a produs efecte iar, pe de alta parte ca ulterior, desfiintarea sa nu mai poate avea loc decat prin sesizarea de catre autoritatea emitenta a instantei de contencios administrativ, in termenul de 1 an de la emiterea sa. Ulterior depasirii acestui termen, actul administrativ nu mai poate fi desfiintat retroactiv din initiativa autoritatii, drepturile subiective deja dobandite de particular, desi nelegale, fiind astfel consolidate.

Actul administrativ prin care se stabileste salariul unui functionar public este insa unul care produce efecte periodic, el consumandu-si efectele lunar, la incasarea fiecarei indemnizatii. Totodata trebuie subliniat faptul ca nu exista consacrat un drept al functionarului public la dobandirea, in viitor, a unor prestatii intr-una numit cuantum cu titlu de remuneratie. Autoritatea publica este libera sa stabileasca, sa modifice (fie in sensul majorarii sau diminuarii) drepturile salariale cuvenite, dupa cum, legiuitorul insusi este liber sa reglementeze de la acest nivel national, sistemul de salarizare aplicabil.

Eventuala ilegalitate a stabilirii, la un anumit moment dat, a salariului reclamantului intimat nu se poate perpetua sine die exclusiv pe considerentul ca autoritatea nu ar mai putea reveni asupra acestui cuantum, intrucat actul de stabilire ``ar fi intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice``.

Dimpotriva, principiul legalitatii, respectiv necesitatea respectarii de catre actele administrative individuale a prevederilor edictate la nivel superior, in speta ale Legii nr. 153/2017, impune autoritatii sa stabileasca un salariu legal functionarului in discutie. Efectul unei astfel noi decizii nu poate insa sa fie decat pentru viitor, intrucat, pentru trecut, respectiv pentru salariile datorate si deja achitate in baza deciziei anterioare de salarizare, dreptul subiectiv a fost intr-adevar deja consumat, actul administrativ individual anterior si-a produs efectele juridice si situatia nu mai poate fi repusa in discutie, pentru trecut, nici prin revocare si nici prin actiunea in anulare (intrucat s-a depasit termenul de 1 an stabilit de art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004).

In ceea ce priveste cel de al doilea motiv de nelegalitate retinut de prima instanta in privinta Deciziei nr. 186/2019, Curtea a observat ca fata de considerentele de la paragraful 26 al Deciziei Curtii Constitutionale nr. 794/2016, aceasta nu poate conduce la stabilirea in favoarea reclamantului intimat a unui spor pentru confidentialitate exclusiv pe considerentul existentei unei hotarari judecatoresti care a recunoscut in favoarea altor persoane, acest drept salarial: ``Curtea retine ca hotararea judecatoreasca, chiar daca are efecte inter partes, interpreteaza norme de lege cu aplicabilitate generala. In procesul de aplicare a legii, scopul interpretarii unei norme juridice consta in a stabili care este sfera situatiilor de fapt concrete, la care norma juridica respectiva se refera, si in a se asigura astfel corecta aplicare a acelei norme, interpretarea fiind necesara pentru a clarifica si a limpezi sensul exact al normei, si pentru a defini, cu toata precizia, vointa legiuitorului. Or, Curtea constata ca hotararile judecatoresti prin care s-a recunoscut majorarea indemnizatiei de incadrare, cum sunt cele prin care s-au stabilit majorarile de 2%, 5% si respectiv 11% acordate magistratilor si personalului asimilat, au aplicabilitate generala si se deosebesc de ipotezele in care, tot prin hotarare judecatoreasca, ar fi fost recunoscute anumite drepturi in baza unor situatii de fapt particulare, fara aplicabilitate generala (cum ar fi, spre exemplu, ipoteza in care o persoana a avut recunoscut sporul de doctorat).``

In speta, este evident faptul ca dreptul salarial dobandit de colegii reclamantului-intimat are natura juridica a unui spor salarial si nu a majorarii indemnizatiei de incadrare in virtutea recunoasterii aplicabilitatii unor prevederi legale edictate pentru o familie salariala.

Opozabilitatea inter partes a hotararii judecatoresti avute in vedere in speta, determina astfel nelegalitatea extinderii efectelor sale reclamantului intimat .

Desigur, nimic nu a impiedicat reclamantul intimat sa promoveze un demers judiciar similar.

Fata de aceste considerente de fapt si de drept, Curtea a retinut ca modalitatea de interpretare si aplicare de catre prima instanta a prevederilor legale incidente in privinta Deciziei xxx/2019 nu este una corecta, fiind cenzurata.

In ceea ce priveste legalitatea deciziei de imputare contestate in cauza, Curtea a retinut ca fiind fondate argumentele reclamantului la care prima instanta a achiesat, actul fiind intr-adevar emis cu depasirea termenului de decadere de 30 de zile prevazut de art. 500 din Codul administrativ.

Paratul a cunoscut faptul generator al prejudiciului, cu privire la care a dispus recuperarea prin dispozitia de imputare, la data de 11.10.2019 cand i s-a comunicat procesul-verbal nr. yyy/11.10.2019 cuprinzand constatarile echipei de control . Acesta este intr-adevar momentul de la care curge termenul de 30 de zile sus mentionat, din acest moment fiind cunoscut de parat faptul ca plata sumelor reprezentand spor de confidentialitate catre reclamant nu s-a realizat in conditiile legii. Procesul de cuantificare concreta a sumelor platite cu acest titlu nu impunea eforturi suplimentare din partea autoritatii de vreme ce ea a fost cea care l-a platit si l-a stabilit drept spor in cuantum de 15% aplicabil la salariul de baza brut.

Avand in vedere ca dispozitia de imputare a fost emisa la data de 11.12.2019, termenul de 30 de zile a fost depasit.

Solicitarile recurentei de amanare a termenului de implementare a masurilor stabilite de echipa de control nu au nicio relevanta in speta pentru ca masura in sine de stabilire a sumei de recuperat nu are nicio legatura cu motivele care au condus la prelungirile solicitate.

Fata de aceste considerente de fapt si de drept, Curtea a admis recursul si, in rejudecare, a casat in parte sentinta recurata, exclusiv sub aspectul modalitatii de solutionare de prima instanta a capatului de cerere avand ca obiect anularea decizia de restabilire a drepturilor salariale.

NOTA: decizia a fost luata cu opinie separata, pe care o redam in continuare.

Analizand motivele invocate prin cererea de recurs, a constatat redactorul opiniei separate ca recurenta a invocat exclusiv aspecte legate de fondul Deciziei nr. xxx din 11.12.2019, respectiv de faptul ca intimatul nu este inclus in hotararea judecatoreasca care a stabilit in beneficiul unor colegi plata sporului de 15% insa nu a adus nici un argument legat de primul motiv de nelegalitate retinut de instanta de fond, cel legat de imposibilitatea revocarii actului ca urmare a neindeplinirii conditiilor prevazute de art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004.

Or, potrivit art. 430 alin. 2 C.proc.civ., autoritatea de lucru judecat priveste nu numai dispozitivul, ci si considerentele pe care se sprijina.

In aceste conditii, apreciez ca sentinta civila nr. 259/ca din 27.03.2020 a intrat in puterea lucrului judecat ca urmare a nerecurarii aspectelor legate de nerespectarea conditiilor art. 1 alin. 6.

Mai mult, chiar daca s-ar considera ca recursul a fost indreptat in mod implicit si asupra acestui motiv de nelegalitate, analizand si pe fond aceasta problema, a considerat ca in mod corect prima instanta a constatat ca Decizia nr. xxx/2017 nu mai putea fi revocata. Astfel, se constata ca acest act a intrat in circuitul civil, fiind adus la cunostinta angajatului si de asemenea ca a produs efecte juridice, intimatul beneficiind de plata sporului timp de 2 ani.

Considera ca Decizia CCR nr. 794/2016 nu are aplicabilitate in prezenta speta, care are ca obiect acordarea unui spor si nu a stabilirii la nivel maxim a salariului de baza/indemnizatiei de incadrare, nu se poate trece insa peste primul motiv de nelegalitate dezvoltat anterior, astfel incat considera ca se impunea admiterea cererii de chemare in judecata atat in ceea ce priveste contestatia indreptata impotriva Deciziei nr. xxxx/2019 de revocare a Deciziei nr. xxx/2017.