Constitutionalitatea stabilirii persoanelor competente cu privire la raporturile de munca ale politistilor prin ordin de ministru

1.Notiuni introductive
„In sistemul roman de drept, suprematia Constitutiei si a legilor a fost ridicata la rang de principiu constitutional, consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala, potrivit caruia „ in Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei s ale si a legilor este obligatorie.”

S-a instituit astfel o obligatie generala, impusa tuturor subiectelor de drept, inclusiv autoritatii legiuitoare, care trebuie sa se asigure ca activitatea de legiferare se realizeaza in limitele si in concordanta cu Legea fundamentala a tarii si, totodata, sa asigure calitatea legislatiei. Aceasta intrucat, pentru a respecta legea, ea trebuie cunoscuta si inteleasa, iar pentru a fi inteleasa, trebuie sa fie suficient de precisa si previzibila, asadar sa ofere securitate juridica destinatarilor sai.``[1]

``Accesibilitatea legii priveste, in principal, aducerea la cunostinta publica a acesteia, care se realizeaza prin publicarea actelor normative. Pentru ca o lege lato sensu sa produca efecte juridice, trebuie sa fie cunoscuta de destinatarii sai; efectele legii se produc, prin urmare, dupa aducerea sa la cunostinta publica si dupa intrarea sa in vigoare. In dreptul intern, regulile privind intrarea in vigoare a actelor normative sunt prevazute de art. 78 din Constitutie, precum si de art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative17. Aceasta are loc, in functie de categoria din care face parte actul normativ in cauza, la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei sau la o data ulterioara publicarii, stabilita fie expres de norma constitutionala, fie chiar in cuprinsul actului normativ respectiv.``[2]

Date fiind acestea, nu trebuie sa acordam, insa, o interpretare rigida acestui principiu. Accesibilitatea si previzibilitatea legii nu implica in mod automat, de fiecare data, o reglementare de detaliu prin intermediul legilor organice (cum ar fi identificarea individuala a persoanelor competente sa le aplice). Astfel, legile pot constitui cadrul normativ si desemna o autoritate competenta sa-l aplice concret. In acest sens a statuat si Curtea Constitutionala in Decizia nr. 30/2019, raspunzand unei exceptii de neconstitutionalitate.

2. Exceptia de neconstitutionalitate

2.1 Obiectul exceptiei

Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 440 din 24 iunie 2002, cu modificarile si completarile ulterioare, avand urmatorul cuprins: "Competentele emiterii actelor administrative privind nasterea, modificarea, suspendarea si incetarea raportului de serviciu al politistului se stabilesc prin ordin al ministrului administratiei si internelor, in conditiile legii."

2.2 Pozitia autorului exceptiei

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autorul acesteia sustine, in esenta, ca dispozitiile de lege criticate sunt neconstitutionale, incalcand principiul securitatii raporturilor juridice, deoarece delegarea prevazuta de acestea incalca art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, iar completarea acestei norme cu prevederile unui ordin al ministrului afacerilor interne are drept consecinta inaccesibilitatea si imprevizibilitatea art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002.

In opinia autorului exceptiei, dispozitiile de lege criticate contravin prevederilor constitutionale ale art. 1 alin. (5) referitor la principiul obligativitatii respectarii Constitutiei si a suprematiei sale si ale art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organica a statutului functionarilor publici.

2.3 Pozitiile instantei si autoritatilor publice sesizate conform legii

Tribunalul Bacau - Sectia a II-a civila si de contencios administrativ si fiscal apreciaza ca dispozitiile de lege criticate sunt constitutionale, fiind o expresie a vointei legiuitorului de a reglementa modalitatea de organizare a unei institutii publice, aceasta modalitate de reglementare incadrandu-se in limitele stabilite de Constitutie .

Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate invocata este neintemeiata, avand in vedere ca dispozitia legala criticata nu reglementeaza elemente esentiale care configureaza statutul acestei profesii (o categorie de functionari publici, cu statut special), ci lasa la latitudinea ministrului de resort stabilirea competentei emiterii unor acte administrative care constata nasterea, modificarea, suspendarea si incetarea raportului de serviciu al politistului. Ordinul ministrului afacerilor interne, prin care se stabilesc aceste competente de emitere a unui act administrativ, nu aduce atingere principiului constitutional al stabilirii prin lege organica a statutului politistilor.

2.4 Pozitia Curtii Constitutionale

Examinand exceptia de neconstitutionalitate, cu titlu prealabil, referitor la denumirea actuala a autoritatii administratiei publice centrale, la care art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 face referire, Curtea observa ca, in prezent, functioneaza Ministerul Afacerilor Interne, infiintat prin reorganizarea Ministerului Administratiei si Internelor, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 96/2012 privind stabilirea unor masuri de reorganizare in cadrul administratiei publice centrale si pentru modificarea unor acte normative, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 884 din 22 decembrie 2012, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 71/2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 171 din 29 martie 2013.

De asemenea, Curtea retine ca dispozitiile art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului au mai facut obiect al controlului de constitutionalitate, din perspectiva unor critici asemanatoare, si, prin Decizia nr. 258 din 27 aprilie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 574 din 18 iulie 2017, Decizia nr. 653 din 17 octombrie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1002 din 18 decembrie 2017, Decizia nr. 207 din 17 aprilie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 599 din 13 iulie 2018, Decizia nr. 317 din 10 mai 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 818 din 24 septembrie 2018, si Decizia nr. 469 din 12 iulie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1002 din 27 noiembrie 2018, a respins, ca neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate.

Astfel, in ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, formulata din perspectiva unei lipse de claritate si previzibilitate, Curtea a constatat ca aceasta este neintemeiata. Referitor la cerintele de claritate, precizie si previzibilitate ale legii, in jurisprudenta sa, prin Decizia nr. 732 din 16 decembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 27 ianuarie 2015, paragraful 28, Curtea Constitutionala a statuat ca trasatura esentiala a statului de drept o constituie suprematia Constitutiei si obligativitatea respectarii legii si ca "Statul de drept asigura suprematia Constitutiei, corelarea tuturor legilor si tuturor actelor normative cu aceasta" (Decizia nr. 22 din 27 ianuarie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 233 din 17 martie 2004), ceea ce inseamna ca aceasta "implica, prioritar, respectarea legii, iar statul democratic este prin excelenta un stat in care se manifesta domnia legii" (Decizia nr. 13 din 9 februarie 1999, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 178 din 26 aprilie 1999). In acest sens, prin Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 225, Curtea a retinut ca una dintre cerintele principiului respectarii legilor vizeaza calitatea actelor normative si ca, de principiu, orice act normativ trebuie sa indeplineasca anumite conditii calitative, printre acestea numarandu-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca acesta trebuie sa fie suficient de clar si precis pentru a putea fi aplicat. Astfel, formularea cu o precizie suficienta a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - sa prevada intr-o masura rezonabila, in circumstantele spetei, consecintele care pot rezulta dintr-un act determinat (a se vedea in acest sens Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013).

Cu privire la aceleasi cerinte de calitate a legii, garantie a principiului legalitatii, Curtea Europeana a Drepturilor Omului, prin hotararile din 4 mai 2000, 25 ianuarie 2007, 24 mai 2007 si 5 ianuarie 2010, pronuntate in cauzele Rotaru impotriva Romaniei (paragraful 52), Sissanis impotriva Romaniei (paragraful 66), Dragotoniu si Militaru-Pidhorni impotriva Romaniei (paragraful 34) si Beyeler impotriva Italiei (paragraful 109), a retinut obligativitatea asigurarii acestor standarde de calitate a legii drept garantie a principiului legalitatii. In plus, a fost statuat faptul ca nu poate fi considerata "lege" decat o norma enuntata cu suficienta precizie, pentru a permite cetateanului sa isi controleze conduita; apeland la nevoie la consiliere de specialitate in materie, el trebuie sa fie capabil sa prevada, intr-o masura rezonabila, fata de circumstantele spetei, consecintele care ar putea rezulta dintr-o anumita fapta .

Aplicand aceste considerente de principiu, Curtea a constatat ca dispozitiile de lege criticate au un continut normativ clar si precis pentru a putea fi aplicate si ofera suficiente repere pentru ca destinatarul acestora - in cazul de fata, politistul - sa inteleaga sensul lor si sa isi adapteze conduita .

Cu privire la critica de neconstitutionalitate a prevederilor art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, din perspectiva reglementarii prin ordin al ministrului afacerilor interne a competentelor ce tin de modificarea raportului de serviciu, in raport cu art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, prin Decizia nr. 258 din 27 aprilie 2017, paragrafele 40-42, Decizia nr. 653 din 17 octombrie 2017, paragraful 33, Decizia nr. 317 din 10 mai 2018, paragrafele 15-17, si Decizia nr. 469 din 12 iulie 2018, paragrafele 20-23, Curtea a constatat ca aceasta este neintemeiata, fara a putea retine motivele invocate de autorul exceptiei, respectiv cele pe care s-a fundamentat Decizia Curtii Constitutionale nr. 392 din 2 iulie 2014.

In jurisprudenta sa, Curtea a observat ca, prin deciziile nr. 392 din 2 iulie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014, nr. 637 din 13 octombrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 906 din 8 decembrie 2015, nr. 172 din 24 martie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 315 din 25 aprilie 2016, si nr. 244 din 19 aprilie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 469 din 23 iunie 2016, a constatat neconstitutionalitatea unor texte din Legea nr. 360/2002 care permiteau delegarea reglementarii unor "elemente esentiale" referitoare la incheierea, executarea, modificarea, suspendarea si incetarea raportului de serviciu al politistului, functionar public cu statut special, catre ministrul de resort, care era abilitat sa adopte ordine. Din analiza art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, Curtea a retinut ca termenul "competente" are intelesul de "persoana competenta" sa-si exercite atributiile. De asemenea, Curtea a statuat ca desemnarea prin ordin a persoanelor competente sa decida asupra punerii la dispozitie nu constituie un "element esential" in ceea ce priveste modificarea raportului juridic de serviciu al politistului, in sensul celor retinute de aceasta in jurisprudenta sa, si ca aceste aspecte pot fi reglementate prin ordin al ministrului, cu respectarea art. 77 si art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010 (a se vedea in acest sens paragraful 33 din Decizia nr. 653 din 17 octombrie 2017).

Intrucat nu au intervenit elemente noi, de natura sa determine schimbarea jurisprudentei Curtii Constitutionale, cele statuate prin deciziile mentionate isi pastreaza valabilitatea si in cauza de fata.

2.5 Solutia Curtii Constitutionale

In considerarea argumentelor expuse anterior, Curtea Constitutionala a respins, a neintemeiata, exceptia de neconstitutionalitate si a constatat ca dispozitiile art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului sunt constitutionale in raport cu criticile formulate.

3. Concluzii

Constatam, in urma analizei considerentelor expuse de Curtea Constitutionala, urmatoarele: formularea cu o precizie suficienta a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - sa prevada intr-o masura rezonabila, in circumstantele spetei, consecintele care pot rezulta dintr-un act determinat. Mai mult, desi conform Constitutiei statutele functionarilor publici pot fi stabilite doar prin legi organice, stabilirea unei personae competente de a pune in aplicare normele reglementate prin aceste statute nu reprezinta un element esential al acestora, putand, prin urmare, fi realizata pe alte cai (in cazul de fata, printr-un ordin de ministru).

Autor: Diculescu Irina-Maria, Intern MCP Cabinet avocati, specializati in relatii de munca, comerciale si protectia datelor cu caracter personal

Bibliografie

I. Articole de specialitate

1. I. Predescu, M. Safta, Principiul Securitatii Juridice, Fundament Al Statului De Drept Repere Jurisprudentiale, Buletinul Curtii Constitutionale nr. 1/2009

II. Legislatie

1. Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului

III. Jurisprudenta

1. Decizia C.C.R. nr. 30/2019