Decizia ICCJ nr. 16/2019 - O hotarare judecatoreasca in materie civila, referitoare la restituirea despagubirilor acordate in baza Legii nr. 10/2001 este asimilata, in vederea executarii, unui titlu executoriu referitor la creante bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale.

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost constituit conform dispozitiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedura civila si ale art. 275 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare (Regulamentul I.C.C.J.).
Sedinta este prezidata de doamna judecator Gabriela Elena Bogasiu, vicepresedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
La sedinta de judecata participa domnul Aurel Segarceanu, magistrat-asistent desemnat in conformitate cu dispozitiile art. 276 din Regulamentul I.C.C.J.
Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat in examinare sesizarea formulata de Curtea de Apel Galati - Sectia contencios administrativ si fiscal, in Dosarul nr.XXXX/91/2017, privind pronuntarea unei hotarari prealabile referitoare la urmatoarele chestiuni de drept:
"1. Interpretarea art. 226 alin. (1) si (3) din Codul de procedura fiscala, in sensul daca o hotarare judecatoreasca in materie civila, pronuntata in favoarea unei institutii publice finantate de la bugetul de stat, precum Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor, este asimilata, in faza executarii silite, unui titlu executoriu in materie fiscala [creanta din titlu devenind A�creanta fiscalaA�, la care se refera art. 226 alin. (1) din Codul de procedura fiscala] sau unui titlu executoriu referitor la creante bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale [creanta din titlu devenind A�creanta bugetara rezultata din raporturi juridice contractualeA�, la care se refera art. 226 alin. (3) din Codul de procedura fiscala].
2. Interpretarea art. 227 alin. (8) din Codul de procedura fiscala, cu referire la art. 226 alin. (10) din acelasi cod, in sensul daca, in cadrul executarii silite a titlurilor executorii - hotarari judecatoresti privind despagubiri civile referitoare la despagubiri in baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, datorate unor institutii publice finantate de la bugetul de stat, care nu cuprind obligatii de plata a unor dobanzi si penalitati de intarziere (ci doar obligatii de restituire a unor despagubiri), organele fiscale pot calcula si stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale (in lipsa unor dispozitii ale titlului executoriu trimis spre executare), obligatii de plata accesorii, precum dobanzi si penalitati de intarziere".
Magistratul-asistent prezinta referatul cauzei, aratand ca la dosar a fost depus raportul intocmit de judecatorii-raportori, care a fost comunicat, potrivit dispozitiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedura civila, partilor; se arata, de asemenea, ca la dosar au fost atasate raspunsul Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, in sensul ca nu s-a verificat si nu se verifica, in prezent, practica judiciara in vederea promovarii unui recurs in interesul legii cu privire la problemele de drept ce formeaza obiectul sesizarii, precum si raspunsurile instantelor nationale in legatura cu acestea.
In urma deliberarilor, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ramane in pronuntare asupra sesizarii.

INALTA CURTE,
deliberand asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizata, constata urmatoarele:

I. Titularul si obiectul sesizarii
1. Curtea de Apel Galati - Sectia contencios administrativ si fiscal, prin Incheierea din 6 decembrie 2018, pronuntata in Dosarul nr.XXXX/91/2017, a dispus sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, in temeiul art. 519 din Codul de procedura civila, in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile, prin care sa se dea o rezolvare de principiu urmatoarelor chestiuni de drept:
"1. Interpretarea art. 226 alin. (1) si (3) din Codul de procedura fiscala, in sensul daca o hotarare judecatoreasca in materie civila, pronuntata in favoarea unei institutii publice finantate de la bugetul de stat, precum Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor, este asimilata, in faza executarii silite, unui titlu executoriu in materie fiscala [creanta din titlu devenind A�creanta fiscalaA�, la care se refera art. 226 alin. (1) din Codul de procedura fiscala] sau unui titlu executoriu referitor la creante bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale [creanta din titlu devenind A�creanta bugetara rezultata din raporturi juridice contractualeA�, la care se refera art. 226 alin. (3) din Codul de procedura fiscala].
2. Interpretarea art. 227 alin. (8) din Codul de procedura fiscala, cu referire la art. 226 alin. (10) din acelasi cod, in sensul daca, in cadrul executarii silite a titlurilor executorii - hotarari judecatoresti privind despagubiri civile referitoare la despagubiri in baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, datorate unor institutii publice finantate de la bugetul de stat, care nu cuprind obligatii de plata a unor dobanzi si penalitati de intarziere (ci doar obligatii de restituire a unor despagubiri), organele fiscale pot calcula si stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale (in lipsa unor dispozitii ale titlului executoriu trimis spre executare), obligatii de plata accesorii, precum dobanzi si penalitati de intarziere".
II. Expunerea succinta a procesului. Obiectul investirii instantei care a solicitat pronuntarea unei hotarari prealabile. Stadiul procesual in care se afla pricina
A. Actiunea
2. Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Vrancea - Sectia a II-a civila si de contencios administrativ si fiscal cu nr.XXXX/91/2017 reclamantii A si B au chemat in judecata pe parata Directia Generala Regionala a Finantelor Publice (D.G.R.F.P.) Galati, prin Administratia Judeteana a Finantelor Publice (A.J.F.P.) Vrancea, solicitand anularea deciziilor nr. 3.930.158.289.391 si nr. 3.930.158.296.320 din 6.04.2017 si a adreselor nr. 3.858 si nr. 3.859 din 31.05.2017 si sa se constate ca nu datoreaza sumele pretinse cu titlu de dobanzi si penalitati de intarziere.
3. Reclamantii au sustinut ca prin cele doua decizii s-au calculat in sarcina lor dobanzi si penalitati de intarziere pentru creanta principala, care este nefiscala si care a fost stabilita prin Sentinta civila nr. 6.816/2014 a Judecatoriei Sectorului 2 Bucuresti, mentinuta prin Decizia civila nr. 180/2015 a Tribunalului Bucuresti, pronuntata in Dosarul nr. 9.051/300/2014, hotarari judecatoresti prin care s-a dispus intoarcerea executarii silite pentru suma de 195.997 lei, incasata de reclamanti cu titlu de despagubire in baza unei decizii emise de Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor (A.N.R.P.).
4. Au aratat, de asemenea, ca hotararea judecatoreasca de intoarcere a executarii silite nu este nici titlu de creanta fiscala si nici titlu executoriu in materie fiscala, iar obligatiile accesorii calculate sunt ilegale, neavand la baza un act administrativ fiscal si nici raporturi de natura fiscala, motiv pentru care si deciziile sunt lovite de nulitate absoluta.
5. Au fost depuse ca probe inscrisuri si au fost invocate dispozitiile art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala, cu modificarile si completarile ulterioare (Codul de procedura fiscala sau Legea nr. 207/2015).
6. Prin intampinare, parata D.G.R.F.P. Galati a solicitat respingerea contestatiei ca neintemeiata, sustinand ca sumele contestate au fost calculate legal, potrivit art. 173 alin. (2) si art. 226 alin. (10) din Codul de procedura fiscala.
B. Hotararea primei instante
7. Prin Sentinta civila nr. 168 din 1 martie 2018, Tribunalul Vrancea - Sectia a II-a civila si de contencios administrativ si fiscal a admis contestatia, a anulat deciziile nr. 3.930.158.289.391 din 6.04.2017 si nr. 3.930.158.296.320 din 6.04.2017, precum si inscrisul nr. 3.859 din 31.05.2017 si a constatat ca reclamantii nu datoreaza dobanzi si penalitati de intarziere.
8. Instanta de judecata a invocat dispozitiile art. 1 pct. 11 si 12 din Codul de procedura fiscala, care definesc "creanta fiscala principala" si, respectiv, "creanta fiscala accesorie", retinand ca parata a pus in sarcina reclamantilor sume calculate cu titlu de dobanzi si penalitati de intarziere aferente sumelor pentru care s-a dispus intoarcerea executarii silite, prin Sentinta civila nr. 6.816/2014 a Judecatoriei Sectorului 2 Bucuresti, pronuntata in Dosarul nr. 9.051/300/2014 si ramasa definitiva prin respingerea recursului prin Decizia civila nr. 180/R/2015 a Tribunalului Bucuresti.
9. Prima instanta a retinut ca suma pentru care s-a dispus intoarcerea executarii reprezinta despagubiri datorate reclamantilor de catre A.N.R.P., dar fata de care s-au anulat formele de executare silita in cadrul unei contestatii la executare . Ca atare, nu este vorba despre o suma datorata cu titlu de impozit, taxa sau contributie sociala, ci de o suma ce rezulta din raporturi juridice civile, imprejurare care impiedica calcularea de sume cu caracter accesoriu, in sensul definitiei prevazute de art. 1 pct. 11 si 12 din Codul de procedura fiscala.
C. Calea de atac formulata in cauza
10. Impotriva acestei sentinte a formulat recurs parata, criticand-o pentru nelegalitate si invocand motivul de casare prevazut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedura civila, in dezvoltarea caruia a sustinut urmatoarele:
11. Executarea silita a titlurilor executorii - hotarari judecatoresti privind creante bugetare - se face potrivit procedurii fiscale, conform Deciziei nr. 66 din 2 octombrie 2017, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 969 din 7 decembrie 2017).
12. Bugetul general consolidat reprezinta ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, incluzand bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unitatilor administrativ- teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetul institutiilor publice autonome, bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, din bugetul asigurarilor sociale de stat si din bugetele fondurilor speciale, dupa caz, bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si a caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum si ale altor entitati clasificate in administratia publica, agregate, consolidate si ajustate conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 al Parlamentului European si al Consiliului din 21 mai 2013 privind Sistemul european de conturi nationale si regionale din Uniunea Europeana (publicat in Jurnalul Oficial, seria L, nr. 174 din 26.06.2013) [Regulamentul (UE) nr. 549/2013], pentru a forma un intreg.
13. Potrivit art. 226 alin. (3) din Codul de procedura fiscala, "Executarea silita a creantelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale se efectueaza in baza hotararii judecatoresti sau a altui inscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu".
14. Creanta datorata A.N.R.P., obiect al executarii silite in dosarul organului fiscal, consta in plata unei sume de bani mentionate in titlul executoriu, reprezentand un venit propriu al acesteia care se varsa in bugetul institutiei publice, in raport cu dispozitiile art. 220 si art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015.
15. In acest context, chiar daca nu este vorba despre o creanta fiscala, asa cum s-a retinut corect, de altfel, in sentinta recurata, obligatia datorata institutiei publice constituie o creanta bugetara, in privinta executarii careia sunt aplicabile dispozitiile Legii nr. 207/2015, inclusiv cu privire la calculul de accesorii datorate pentru neplata la scadenta a creantei bugetare principale.
16. In consecinta, fiind in discutie incasarea unei creante bugetare datorate in temeiul unui raport juridic civil si stabilite printr-o hotarare a instantei de judecata, care se face venit la bugetul consolidat al statului, executarea silita urmeaza sa se realizeze prin intermediul organelor fiscale, ca organe de executare silita ale statului, si potrivit procedurii fiscale reglementate de Codul de procedura fiscala.
17. Pe langa atributiile legate de administrarea creantelor fiscale, organele fiscale au, potrivit dispozitiilor legale, si un rol secundar, ca organe de executare silita pentru creditorii bugetari.
18. Astfel, distinct de creantele fiscale, organul fiscal poate recupera si creante bugetare, iar, conform art. 226 din Legea nr. 207/2015, executarea se va desfasura de catre acesta in cazul institutiilor publice finantate total sau partial de la bugetul de stat, al institutiilor publice finantate din venituri proprii, al institutiilor publice finantate integral sau partial de la bugetul local, precum si al institutiilor publice din subordinea unitatilor administrativ-teritoriale sau a subdiviziunilor acestora.
19. Rezulta ca nu are relevanta daca se executa creante bugetare sau creante fiscale, atat timp cat suma incasata se varsa la bugetul de stat, in ambele situatii executarea silita urmand sa se realizeze de catre executorii fiscali mentionati in art. 220 din Legea nr. 207/2015 si potrivit procedurii fiscale, asa incat nu exista nicio justificare rezonabila de a inlatura aplicarea dispozitiilor ce reglementeaza calculul de accesorii fiscale.
20. De altfel, aceste prevederi sunt in armonie cu cele ale Codului de procedura civila, care a eliminat din competenta executorilor judecatoresti executarea silita a veniturilor bugetului general consolidat.
21. Ca urmare a transmiterii de catre A.N.R.P. a hotararii judecatoresti ce reprezinta titlu executoriu, autoritatea recurenta a procedat la inregistrarea acesteia si a creantei bugetare in evidenta fiscala pe platitori, asa incat suma in litigiu este un venit al bugetului de stat, care se executa de catre organele de executare din cadrul unitatilor subordonate A.N.A.F., potrivit regulilor din Codul de procedura fiscala, care prevad ca, pentru neindeplinirea obligatiilor de plata principale la scadenta, contribuabilii datoreaza statului, dupa acel termen, dobanzi si penalitati de intarziere.
D. Prin intampinarea formulata, intimatii au aratat urmatoarele:
22. Organul fiscal nu putea emite decizii de calcul al accesoriilor, intrucat creanta este civila, si nu fiscala, nefiind aplicabile dispozitiile art. 173 alin. (1) din Codul de procedura fiscala, iar titlul pus in executare in speta nu instituie o obligatie in sarcina intimatilor cu privire la plata unor dobanzi/penalitati de intarziere, pentru a fi incidente dispozitiile art. 227 alin. (8) din acelasi cod.
23. Cum titlul executoriu priveste strict suma de 195.997 lei, fara alte sume suplimentare, recurenta nu putea executa in virtutea dispozitiilor art. 226 alin. (10) decat aceasta suma, nu si alte sume la care titlul executoriu nu se refera, iar creanta nu deriva din lege, nefiind una fiscala, lucru recunoscut de recurenta si confirmat de instanta de judecata, cu putere de lucru judecat.
24. In cauza, creanta principala reprezinta despagubiri in baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 10/2001), iar recurenta ori A.N.R.P. nu detine un titlu de creanta fiscala privind suma principala, sentinta civila a Judecatoriei Sectorului 2 Bucuresti neconstituind un titlu de creanta, ci un titlu executoriu intre intimati si A.N.R.P. privind o creanta civila.
25. Desi invoca dispozitiile art. 173 alin. (1) din Legea nr. 207/2015, recurenta nu are in vedere ca, in cauza, creanta principala nu este de natura fiscala, neincadrandu-se in definitia data de dispozitiile art. 1 pct. 28 din aceeasi lege.
26. Recurenta trebuia sa aiba in vedere dispozitiile art. 226 alin. (1) si (3) din Codul de procedura fiscala, aplicabile in cauza.
27. Codul de procedura fiscala si alte legi speciale nu fac referire la posibilitatea executarii unor titluri executorii in materie civila de catre organele de executare din cadrul A.N.A.F., pentru a da posibilitatea emiterii de decizii pentru accesorii la creante civile.
28. Daca titlul executoriu ar fi instituit obligatia unor dobanzi sau penalitati de intarziere, fara cuantificarea acestora, recurenta avea posibilitatea calcularii lor printr-un proces-verbal, potrivit art. 227 alin. (8) din Legea nr. 207/2015. Recurenta nu poate emite din proprie initiativa titluri de creanta pentru obligatii accesorii, in baza normelor de drept fiscal, in conditiile in care natura accesoriilor urmeaza soarta obligatiei principale, neputandu-se transforma natura civila a unei creante, in cursul executarii silite, dupa ce 15 ani a fost vorba de o natura civila a creantei principale. O creanta principala civila nu poate genera obligatii accesorii fiscale, accesoriile impunandu-se a fi stabilite la cererea creditorului, si nu a organului de executare, in baza normelor de drept civil, si nu a celor in materie fiscala.
III. Dispozitiile legale supuse interpretarii
29. Codul de procedura fiscala:
"Art. 226. - Titlul executoriu si conditiile pentru inceperea executarii silite
(1) Executarea silita a creantelor fiscale se efectueaza in temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor prezentului cod de catre organul de executare silita competent potrivit art. 30.
(...)
(3) Executarea silita a creantelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale se efectueaza in baza hotararii judecatoresti sau a altui inscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu.
(...)
(10) Institutiile publice finantate total sau partial de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetul Fondului national unic de asigurari sociale de sanatate si bugetul asigurarilor pentru somaj, dupa caz, care nu au organe de executare silita proprii, transmit titlurile executorii privind venituri ale bugetului general consolidat, spre executare silita, organelor fiscale din subordinea A.N.A.F. Sumele astfel realizate se fac venit la bugetul de stat .
(...)
Art. 227. - Reguli privind executarea silita
(...)
(8) In cazul in care prin titlul executoriu sunt prevazute, dupa caz, creante fiscale accesorii sau alte sume, fara sa fi fost stabilit cuantumul acestora, ele se calculeaza de catre organul de executare silita si se consemneaza intr-un proces-verbal care constituie titlu executoriu, care se comunica debitorului.
(...)"
IV. Punctul de vedere al partilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
A. Intimatii-reclamanti, reluand argumentele invocate in intampinarea la recursul formulat, au aratat ca, in virtutea dispozitiilor art. 226 alin. (10) din Codul de procedura fiscala, executorii fiscali nu pot executa decat in limita dispozitiilor din titlul executoriu trimis spre executare de institutiile publice care nu au organe proprii de executare si nu au competenta, in calitate de organ de executare, de a calcula si stabili accesorii fiscale daca titlul executoriu nu prevede o asemenea obligatie in sarcina debitorului, iar natura creantei nu se poate schimba in cursul executarii silite, ea pastrandu-si natura potrivit raportului juridic nascut prin titlul executoriu trimis spre executare .
30. Inscrierea unei despagubiri civile in evidentele organului fiscal, ca organ de executare, nu schimba natura creantei civile in creanta bugetara sau fiscala, iar dispozitiile art. 227 alin. (8) din Codul de procedura fiscala fac posibila calcularea dobanzilor si penalitatilor de intarziere prin proces-verbal in cadrul executarii titlului executoriu trimis spre executare, daca acesta cuprinde astfel de obligatii fara a fi individualizate, si nu dau posibilitatea emiterii unui titlu de creanta/executoriu din oficiu .
31. Natura creantei trebuie sa aiba in vedere raportul juridic care a generat obligatia de plata a creantei, si nu calitatea uneia dintre parti ori fondul finantarii institutiei publice. Cu titlu exemplificativ, intimatii mentioneaza o hotarare in materia drepturilor salariale intre un angajat al institutiei publice si institutia publica care nu are organe proprii de executare, aratand ca aceasta nu poate schimba natura creantei la care se refera hotararea doar in considerarea calitatii uneia dintre parti si a fondului din care s-a efectuat plata .
B. Recurenta-parata nu si-a exprimat punctul de vedere cu privire la problemele de drept supuse dezlegarii, altul decat cel care rezulta din motivele si argumentele invocate in recursul formulat.
V. Punctul de vedere al completului de judecata care a formulat sesizarea
A. Cu privire la admisibilitatea sesizarii
32. Instanta de trimitere a apreciat ca sunt indeplinite conditiile de admisibilitate prevazute de art. 519 din Codul de procedura civila pentru declansarea acestei proceduri.
33. In acest sens a aratat ca de lamurirea modului de interpretare a dispozitiilor legale mentionate depinde solutionarea pe fond a cauzei, intrucat obiectul litigiului il constituie cererea reclamantilor de anulare a deciziilor contestate, motivat de faptul ca nu datoreaza dobanzi si penalitati de intarziere, deoarece creanta principala nu este fiscala, ci civila, si ca problemele de drept enuntate sunt noi, intrucat asupra lor Inalta Curte de Casatie si Justitie nu a statuat printr-o alta hotarare, si nu fac obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare.
B. Cu privire la chestiunea de drept ce formeaza obiectul sesizarii
34. Instanta de trimitere a inceput prin a invoca propria jurisprudenta cu privire la aspectele ce formeaza obiectul sesizarii, aratand ca, prin Decizia nr. 1.256 din 29 mai 2018, Curtea de Apel Galati, admitand recursul formulat in cauza respectiva, a casat sentinta atacata si, rejudecand, a admis in parte contestatia, anuland deciziile contestate de reclamanti, in parte, in privinta accesoriilor aferente sumei de 9.330,14 lei reprezentand cheltuieli de executare . Cauza avea ca obiect contestatia formulata de aceiasi reclamanti precum in litigiul in care a fost admisa sesizarea supusa analizei de fata, in contradictoriu cu parata D.G.R.F.P. Galati - A.J.F.P. Vrancea, motivele invocate fiind, de asemenea, aceleasi.
35. A mai aratat instanta de trimitere ca pe rolul acesteia se afla, in curs de solutionare a recursului, si alte dosare privind aceleasi parti, in care se pun aceleasi probleme de drept si in care instanta de fond a pronuntat solutii diferite (dosarele nr. 2.070/91/2017 si nr. 647/91/2018).
36. Pe fondul problemelor de drept invocate, completul care a formulat sesizarea a opinat ca o astfel de creanta, ca cea care a generat litigiul in cauza in care a fost formulata sesizarea, este o creanta fiscala, intrucat, potrivit art. 226 alin. (10) din Codul de procedura fiscala, institutiile publice finantate total sau partial de la bugetul de stat, care nu au organe de executare silita proprii, cum este si cazul A.N.R.P., transmit titlurile executorii privind venituri ale bugetului general consolidat, spre executare silita, organelor fiscale din subordinea A.N.A.F., sumele astfel realizate facandu-se venit la bugetul de stat .
37. De asemenea a sustinut instanta de trimitere, interpretarea art. 227 alin. (8), cu referire la art. 226 alin. (10) din Codul de procedura fiscala, trebuie facuta in sensul ca, in cadrul executarii silite a titlurilor executorii de natura celui in discutie - hotarari judecatoresti privind despagubiri civile acordate in baza Legii nr. 10/2001 unor institutii publice finantate de la bugetul de stat - care nu cuprind obligatii de plata a unor dobanzi si penalitati de intarziere (ci doar obligatii de restituire a unor despagubiri), organele fiscale pot calcula si stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale (in lipsa unor dispozitii ale titlului executoriu trimis spre executare), obligatii de plata accesorii, precum dobanzi si penalitati de intarziere, conform dispozitiilor art. 173 alin. (1) din acelasi cod.
38. In schimb, daca in componenta creantei principale sunt incluse si cheltuieli de executare, devin aplicabile prevederile art. 173 alin. (2) din Codul de procedura fiscala, potrivit carora "Nu se datoreaza dobanzi si penalitati de intarziere pentru sumele datorate cu titlu de amenzi de orice fel, obligatii fiscale accesorii stabilite potrivit legii, cheltuielile de executare silita, cheltuieli judiciare, sumele confiscate, precum si sumele reprezentand echivalent in lei al bunurilor si sumelor confiscate care nu sunt gasite la locul faptei".
VI. Jurisprudenta instantelor nationale in materie
A. Inalta Curte de Casatie si Justitie, prin Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017, pronuntata de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 969 din 7 decembrie 2017, a admis sesizarea formulata de Tribunalul Bacau - Sectia a II-a civila si de contencios administrativ si fiscal si, in interpretarea dispozitiilor art. 623 din Codul de procedura civila, raportat la art. 220 alin. (3) si (5) si art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 273/2006), si art. 3 pct. 18 din Legea responsabilitatii fiscal- bugetare nr. 69/2010, republicata (Legea nr. 69/2010), a stabilit ca "Executarea silita a titlurilor executorii - hotarari judecatoresti privind creante bugetare, datorate in temeiul unor raporturi juridice contractuale care se fac venit la bugetul consolidat al statului, se realizeaza prin executori fiscali, ca organe de executare silita ale statului".
39. Instanta suprema a retinut in considerentele deciziei mai sus mentionate urmatoarele:
"61. In consecinta, fiind in discutie incasarea unei creante bugetare datorate in temeiul unui raport juridic contractual si stabilite printr-o hotarare judecatoreasca, care se face venit la bugetul consolidat al statului, executarea silita urmeaza sa se realizeze prin intermediul organelor fiscale, ca organe de executare silita ale statului.
62. Pe langa atributiile legate de administrarea creantelor fiscale, organele fiscale au, potrivit dispozitiilor legale, si un rol secundar, ca organe de executare silita pentru creditorii bugetari.
63. Distinct de creantele fiscale, organul fiscal poate recupera si creante bugetare, iar, conform art. 226 din Legea nr. 207/2015, executarea se va desfasura de catre acesta in cazul institutiilor publice finantate total sau partial de la bugetul de stat, al institutiilor publice finantate din venituri proprii, al institutiilor publice finantate integral sau partial de la bugetul local, precum si al institutiilor publice din subordinea unitatilor administrativ-teritoriale sau a subdiviziunilor acestora.
64. In acest fel, bugetul institutiilor mentionate nu va fi grevat de cheltuielile de executare, pe care le implica o executare prin executor judecatoresc, atat timp cat au la dispozitie aceasta varianta lipsita de costuri si fara consecinte negative, in cazul unui control al Curtii de Conturi care sa vizeze eficienta, economicitatea, legalitatea si regularitatea operatiunilor desfasurate de respectiva institutie.
65. In consecinta, nu are relevanta ca se executa creante bugetare care se varsa la bugetul local sau creante bugetare care se varsa la bugetul de stat, in ambele situatii executarea silita urmand sa se realizeze de catre executorii fiscali mentionati in art. 220 din Legea nr. 207/2015.
66. Dispozitiile art. 226 alin. (10) si (11) din Legea nr. 207/2015 ofera solutii si pentru situatia in care unitatile administrativ-teritoriale nu dispun de executori fiscali, in acest caz ele urmand sa transmita titlurile executorii privind veniturile proprii spre executare silita organelor fiscale din subordinea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala ori organelor fiscale ale unitatilor administrativ-teritoriale, in cadrul carora exista executori fiscali.
67. Argumente in sustinerea acestei interpretari se regasesc in expunerea de motive la proiectul actului normativ - Legea nr. 207/2015, unde se precizeaza ca, la fel ca si in textul vechiului Cod de procedura fiscala (Ordonanta Guvernului nr. 92/2003), normele sale nu se aplica creantelor rezultate din raporturi juridice contractuale, cu exceptia redeventelor miniere, petroliere si a redeventelor din contractele incheiate de Agentia Domeniilor Statului.
68. Pentru creantele rezultate din raporturi juridice contractuale [spre exemplu: chirii, redevente, altele decat cele prevazute la art. 2 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 207/2015; dividendele cuvenite statului/unitatilor administrativ-teritoriale ca urmare a detinerii de actiuni la diverse societati comerciale] sunt aplicabile prevederile dreptului comun in ceea ce priveste regimul juridic, mai putin recuperarea pe calea executarii silite.
69. Aceasta din urma activitate a fost data in competenta executorilor fiscali (din Agentia Nationala de Administrare Fiscala sau ai unitatilor administrativ-teritoriale), care efectueaza executarea silita in baza titlului executoriu obtinut in conditiile dreptului comun, insa dupa regulile corespunzatoare din Legea nr. 207/2015."
B. La solicitarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, instantele de judecata au comunicat puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problemele de drept supuse dezlegarii, numai unele dintre acestea transmitand si jurisprudenta.
40. Din analiza punctelor de vedere/opiniilor exprimate de instante si, dupa caz, a hotararilor transmise de acestea se desprind urmatoarele orientari:
a) in ceea ce priveste prima problema:
(i) o hotarare judecatoreasca in materie civila privind o institutie publica finantata de la bugetul de stat nu poate fi asimilata, in faza executarii silite, unui titlu executoriu in materie fiscala sau unui titlu referitor la creante bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale.
41. In sprijinul acestei orientari s-a aratat ca stabilirea naturii creantei trebuie sa aiba in vedere natura raportului juridic care a generat obligatia de plata a creantei, si nu calitatea uneia dintre parti. Hotararea judecatoreasca in materie civila nu poate fi asimilata unui titlu in materie fiscala, creanta din titlu nedevenind una fiscala, data fiind natura legala a acestui din urma tip de creante .
42. Organul de executare - care poate fi executorul fiscal, daca sunt indeplinite conditiile prevazute de art. 628 alin. (2) din Codul de procedura civila - poate calcula dobanzi, nu si penalitati de intarziere, iar dobanda va fi cea legala, nu cea fiscala; creanta consta in despagubirile civile acordate eronat unor persoane particulare si hotararea judecatoreasca ce stabileste obligatia de restituire a acestora constituie un titlu executoriu privind venituri la bugetul general consolidat, nefiind necesar, pentru a fi pusa in executare de organele de executare fiscala, sa rezulte din raporturi juridice contractuale.
43. S-au pronuntat, respectiv si-au exprimat opinia de principiu in acest sens, urmatoarele instante:
- Curtea de Apel Craiova (Decizia nr. 2.461/2018), tribunalele Sibiu (Sectia a II-a civila de contencios administrativ si fiscal), Galati (Sectia de contencios administrativ si fiscal), Bihor (Sectia a III-a contencios administrativ si fiscal), Vrancea si Arges, Judecatoria Focsani (Sectia civila - sentintele nr. 3.485 din 23.04.2018 si nr. 7.434 din 15.11.2018, nedefinitive), Judecatoria Babadag, care apreciaza ca si procedura de executare este supusa regulilor de drept comun;
(ii) o hotarare judecatoreasca in materie civila, pronuntata in favoarea unei institutii publice finantate de la bugetul de stat, este asimilata, in faza executarii silite, unui titlu executoriu referitor la creante bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale, potrivit art. 226 alin. (3) din Codul de procedura fiscala.
44. S-a aratat in sprijinul acestei orientari ca, in raport cu definitiile creantei bugetare si ale creantei fiscale din cuprinsul art. 1 din Codul de procedura fiscala, prin hotararile judecatoresti pronuntate in litigii de drept privat in materie civila nu sunt constatate creante fiscale privind perceperea impozitelor, taxelor si contributiilor sociale, precum si dreptul contribuabilului la restituirea sumelor platite fara a fi datorate si la rambursarea sumelor cuvenite, in situatiile si conditiile prevazute de lege, nici accesorii ale acestora, ci creante derivate din raporturi juridice de drept privat, civile, fiind deci exclus ca o hotarare judecatoreasca civila sa fie asimilata in faza executarii silite unui titlu de creanta fiscala.
45. S-au pronuntat, respectiv si-au exprimat opinia in acest sens, tribunalele Hunedoara, Bacau (Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal - Decizia nr. 952 din 23.08.2018, definitiva), Ilfov, Teleorman, Giurgiu, Braila (sentintele nr. 98 din 16.02.2018 si nr. 114 din 21.02.2017) si Botosani (Sectia a II-a civila de contencios administrativ si fiscal - Decizia nr. 236 din 16.03.2018);
(iii) hotararea judecatoreasca in materie civila, pronuntata in favoarea unei institutii publice finantate de la bugetul de stat, precum Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor, este asimilata, in faza executarii silite, unui titlu executoriu in materie fiscala, creanta din titlu devenind "creanta fiscala", in sensul art. 226 alin. (1) din Codul de procedura fiscala.
46. S-a aratat ca Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor face parte din categoria institutiilor publice finantate total sau partial de la bugetul de stat si nu are organe de executare silita proprii, ceea ce inseamna ca titlurile executorii privind venituri ale bugetului general consolidat se transmit spre executare silita organelor fiscale din subordinea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, conform art. 226 alin. (10) din Codul de procedura fiscala, care mentioneaza, in partea finala, ca sumele astfel realizate se fac venit la bugetul de stat, exceptie facand cheltuielile de executare, conform art. 173 alin. (2) din Legea nr. 207/2015.
47. S-au pronuntat, respectiv si-au exprimat opinia in acest sens, urmatoarele instante:
- Curtea de Apel Galati (Sectia de contencios administrativ si fiscal - Decizia nr. 1.256 din 29.05.2018), tribunalele Bucuresti, Neamt (Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal), Ialomita, Braila (sentintele nr. 98 din 16.02.2018 si nr. 114 din 21.02.2017), Suceava si Vrancea (Decizia nr. 262 bis din 18.04.2018) si Judecatoria Harsova.
b) in ceea ce priveste cea de-a doua problema:
(i) interpretarea art. 227 alin. (8) din Codul de procedura fiscala, cu referire la art. 226 alin. (10) din acelasi cod, trebuie facuta in sensul ca organele fiscale nu pot calcula si stabili, din oficiu, obligatii accesorii.
48. In cadrul executarii silite a hotararilor judecatoresti privind despagubiri civile acordate in baza Legii nr. 10/2001, datorate unor institutii publice finantate de la bugetul de stat, care nu cuprind obligatii de plata a unor dobanzi si penalitati de intarziere (ci doar obligatii de restituire a unor despagubiri), organele fiscale nu pot calcula si stabili, din oficiu, prin titluri executorii fiscale (in lipsa unor dispozitii ale titlului executoriu trimis spre executare), obligatii de plata accesorii, precum dobanzi si penalitati de intarziere.
49. Aceasta, intrucat obligatia principala are alta natura, respectiv civila, independent de faptul ca in vederea executarii silite este asimilata unei creante bugetare. Textul art. 227 alin. (8) din Codul de procedura fiscala face referire la creante fiscale accesorii, or, fata de distinctia intre creante fiscale si creante bugetare se impune a se limita dreptul organului fiscal de a calcula creante fiscale accesorii doar la ipotezele in care creanta principala este fiscala.
50. Neexecutarea la termen a unor creante civile (asimilate unor creante bugetare doar in faza executarii silite) da dreptul la recuperarea prejudiciului prin acordarea dobanzii legale penalizatoare, aceasta masura fiind una ulterioara si de competenta instantei de judecata, intrucat obligatia principala a fost stabilita pe cale judiciara si tot pe aceasta cale urmeaza sa fie stabilite si obligatiile accesorii.
51. S-au pronuntat, respectiv si-au exprimat opinia de principiu in acest sens, urmatoarele instante:
- Curtea de Apel Craiova (Decizia nr. 1.750 din 9.05.2018), tribunalele Sibiu (Sectia a II-a civila de contencios administrativ si fiscal), Hunedoara, Neamt (Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal), Bacau (Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal - Decizia nr. 952 din 23.08.2018, definitiva), Ilfov, Teleorman, Giurgiu si Bihor (Sectia a III-a contencios administrativ si fiscal); judecatoriile Harsova si Focsani (Sectia civila - sentintele nr. 3.485 din 23.04.2018 si nr. 7.434 din 15.11.2018, nedefinitive);
(ii) in cadrul executarii silite a hotararilor judecatoresti privind despagubiri civile acordate in baza Legii nr. 10/2001, datorate unor institutii publice finantate de la bugetul de stat, care nu cuprind obligatii de plata a unor dobanzi si penalitati de intarziere (ci doar obligatii de restituire a unor despagubiri), organele fiscale pot calcula si stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale, obligatii de plata accesorii, precum dobanzi si penalitati de intarziere.
52. S-a aratat, in aceasta opinie, ca, fiind venit la bugetul de stat care se executa de catre organele de executare din cadrul unitatilor subordonate Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, creanta principala este purtatoare de accesorii - dobanzi si penalitati de intarziere, in caz de neachitare la scadenta de catre debitor, potrivit art. 173 alin. (1) din Codul de procedura fiscala.
53. S-au pronuntat, respectiv si-au exprimat opinia in acest sens, urmatoarele instante:
- tribunalele Bucuresti, Neamt (Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal), Ialomita, Braila (sentintele nr. 98 din 16.02.2018 si nr. 114 din 21.02.2017) si Suceava (Sectia de contencios administrativ si fiscal) si Judecatoria Harsova.
VII. Jurisprudenta Curtii Constitutionale
54. Pronuntandu-se asupra constitutionalitatii dispozitiilor art. 142 alin. (6) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Ordonanta Guvernului nr. 92/2003), care au fost preluate in art. 227 alin. (8) din Legea nr. 207/2015, instanta de contencios constitutional a statuat ca acestea sunt conforme Legii fundamentale, retinand urmatoarele:
"Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca, in ceea ce priveste art. 142 alin. (6) din Codul de procedura fiscala, textul se refera la o operatiune strict contabila, si anume calcularea de catre organul de executare a cuantumului exact al dobanzilor, penalitatilor, majorarilor etc., luand in considerare nivelul prevazut in titlul executoriu si intinderea in timp a acestor accesorii. Asadar, organul de executare nu stabileste noi impozite si taxe sau accesorii, ci doar le actualizeaza potrivit titlului executoriu existent. De altfel, Codul de procedura fiscala, la capitolul II cu denumirea A�Stingerea creantelor fiscale prin plata, compensare si restituireA�, instituie si reglementeaza procedura de stingere, compensare si restituire a creantelor statului sau unitatilor administrativ-teritoriale ori subdiviziunilor acestora ce reprezinta impozite, taxe, contributii si alte sume datorate bugetului, nefiind necesara in acest caz o hotarare judecatoreasca." (Decizia nr. 150 din 8 februarie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 314 din 6 mai 2011)
VIII. Raspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie
55. Prin Adresa nr. 14/C/53/III-5/2019 din 14.01.2019, Ministerul Public - Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a comunicat ca la nivelul Sectiei judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifica, in prezent, practica judiciara, in vederea promovarii unui recurs in interesul legii cu privire la problemele de drept ce formeaza obiectul sesizarii.
IX. Raportul asupra chestiunii de drept
56. Prin raportul intocmit in cauza, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedura civila, se apreciaza ca, fata de dispozitiile art. 519 din acelasi cod, sunt intrunite conditiile pentru declansarea mecanismului privind pronuntarea unei hotarari prealabile, pe fondul problemelor de drept supuse dezbaterii fiind propusa urmatoarea solutie:
- in interpretarea art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, prin raportare la alin. (1) al aceluiasi articol, o hotarare judecatoreasca in materie civila, referitoare la restituirea despagubirilor acordate in baza Legii nr. 10/2001, pronuntata in favoarea unei institutii publice finantate de la bugetul de stat, precum Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor, este asimilata, in vederea executarii, unui titlu executoriu referitor la creante bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale;
- in interpretarea art. 226 alin. (10) din Legea nr. 207/2015, prin raportare la art. 227 alin. (8) din aceeasi lege, in cadrul executarii silite a creantelor datorate unor institutii publice finantate de la bugetul de stat, prevazute de hotarari judecatoresti care nu cuprind obligatii de plata a unor dobanzi si penalitati de intarziere, organele fiscale nu pot calcula si stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale (in lipsa unor dispozitii ale titlului executoriu trimis spre executare), obligatii fiscale accesorii, precum dobanzi si penalitati de intarziere.
X. Inalta Curte de Casatie si Justitie
57. Examinand sesizarea, raportul intocmit de judecatorii- raportori si chestiunile de drept a caror dezlegare se solicita, constata urmatoarele:
A. Cu privire la admisibilitatea sesizarii
58. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedura civila, care reglementeaza procedura de sesizare a Inaltei Curti de Casatie si Justitie in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile, rezulta urmatoarele conditii de admisibilitate a sesizarii, care trebuie indeplinite cumulativ:
- chestiunea de drept sa fie ridicata in cursul judecatii in fata unui complet de judecata al Inaltei Curti de Casatie si Justitie, al curtii de apel sau al tribunalului, investit cu solutionarea cauzei in ultima instanta;
- existenta unei chestiuni de drept; problema pusa in discutie trebuie sa fie una veritabila, susceptibila sa dea nastere unor interpretari diferite;
- chestiunea de drept sa fie esentiala, in sensul ca de lamurirea ei depinde solutionarea pe fond a cauzei; notiunea de "solutionare pe fond" trebuie inteleasa in sens larg, incluzand nu numai problemele de drept material, ci si pe cele de drept procesual, cu conditia ca de rezolvarea acestora sa depinda solutionarea pe fond a cauzei;
- chestiunea de drept sa fie noua;
- chestiunea de drept sa nu faca obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare, iar Inalta Curte de Casatie si Justitie sa nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotarare obligatorie pentru toate instantele.
59. Aceste conditii de admisibilitate sunt intrunite in legatura cu sesizarea analizata.
60. Astfel, se constata ca litigiul in legatura cu care a fost formulata sesizarea este in curs de judecata, titularul sesizarii (Curtea de Apel Galati - Sectia contencios administrativ si fiscal), investit cu calea de atac a recursului, urmeaza sa solutioneze cauza in ultima instanta, prin pronuntarea unei hotarari judecatoresti care, potrivit art. 96 pct. 3 din Codul de procedura civila, raportat la art. 281 din Legea nr. 207/2015, art. 10 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 554/2004) si art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedura civila, este definitiva.
61. De asemenea, cauza care face obiectul judecatii in recurs se afla in competenta legala a unui complet de judecata al Curtii de Apel Galati - Sectia contencios administrativ si fiscal, investit sa o solutioneze; litigiul are ca obiect o cerere de anulare a deciziilor A.J.F.P. Vrancea - D.G.R.F.P. Galati, prin care se calculeaza dobanzi si penalitati in procedura de executare silita fiscala, ceea ce confera competenta curtii de apel sa judece in ultima instanta.
62. Este indeplinita si conditia referitoare la relatia dintre dezlegarea data chestiunii de drept si solutionarea pe fond a cauzei. Astfel, constituie o critica principala in calea de atac a recursului modalitatea in care prima instanta a facut interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 226 alin. (1) si (3) si art. 227 alin. (8) din Codul de procedura fiscala, prin referire la art. 226 alin. (10) din acelasi cod, in legatura cu natura creantei (a unui titlu executoriu reprezentat de o hotarare judecatoreasca in materie civila, pronuntata in favoarea unei institutii publice finantate de la bugetul de stat, precum A.N.R.P.), precum si cu imprejurarea daca, in cadrul executarii silite a unor asemenea titluri executorii - hotarari judecatoresti care privesc restituirea unor despagubiri acordate in baza Legii nr. 10/2001 si care nu cuprind obligatii de plata a unor dobanzi si penalitati de intarziere (ci doar obligatia de restituire a despagubirilor), organele fiscale pot stabili si calcula din oficiu, prin titluri executorii fiscale, obligatii de plata accesorii, precum dobanzi si penalitati de intarziere.
63. Totodata, se constata a fi indeplinita si cerinta noutatii chestiunii de drept supuse interpretarii, care, potrivit art. 519 din Codul de procedura civila, reprezinta o conditie distincta de admisibilitate. Astfel, legislatia care a suscitat interpretari diferite este relativ recenta, iar examenul jurisprudential efectuat a relevat ca nu s-a cristalizat o practica unitara si constanta in legatura cu chestiunea de drept a carei lamurire se solicita, situatie care justifica interesul in formularea unei cereri pentru pronuntarea unei hotarari prealabile in scopul prevenirii aparitiei unei jurisprudente neunitare.
64. Problema de drept ce se solicita a fi dezlegata are un caracter real si serios, opiniile divergente in materie, intemeiate pe argumente derivand din interpretarea coroborata a acelorasi texte de lege, conferind chestiunii litigioase un grad suficient de mare de dificultate.
65. Textul art. 519 din Codul de procedura civila mai prevede conditia ca Inalta Curte de Casatie si Justitie sa nu fi statuat asupra problemei de drept ce face obiectul sesizarii pentru pronuntarea unei hotarari prealabile sau sa nu faca obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare.
66. Analizand indeplinirea acestei conditii, se constata ca, in legatura cu interpretarea dispozitiilor art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronuntat prin Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017, insa exclusiv din perspectiva competentei executorilor fiscali, ca organe de executare silita ale statului in ceea ce priveste executarea silita a titlurilor executorii - hotarari judecatoresti privind creante bugetare datorate in temeiul unor raporturi juridice contractuale care se fac venit la bugetul consolidat al statului, un aspect distinct de cel ce constituie obiect al prezentei sesizari.
67. In concluzie, se retine ca Inalta Curte de Casatie si Justitie nu a statuat asupra problemelor de drept ce constituie obiect al sesizarii.
68. Rezulta deci ca sesizarea intruneste cumulativ conditiile de admisibilitate prevazute de art. 519 din Codul de procedura civila, astfel incat se impune a se da eficienta mecanismului de unificare reprezentat de pronuntarea unei hotarari prealabile, in vederea atingerii dezideratului acestei institutii procesuale, respectiv preintampinarea solutionarii diferite a unei chestiuni de drept de catre instantele judecatoresti (control a priori), determinand si efectul asigurarii securitatii raporturilor juridice.
69. Sesizarea indeplineste si cerintele art. 520 din Codul de procedura civila, continand si argumentele care sustin admisibilitatea sa, punctul de vedere al instantei si al partilor asupra acesteia.
B. Cu privire la chestiunea de drept supusa dezlegarii
70. Sesizarea pune in discutie interpretarea unor dispozitii de drept material in legatura cu calificarea, din perspectiva procedurii executarii silite, a unei creante rezultate dintr-un raport juridic de drept civil, constatate printr-o hotarare judecatoreasca care impune obligatia restituirii sumei de bani acordate de o institutie publica si care urmeaza sa se faca venit la bugetul de stat, precum si a efectelor juridice ce decurg dintr-o astfel de calificare, respectiv daca o asemenea creanta isi pastreaza caracterul civil ori devine o creanta bugetara sau fiscala si daca organul de executare poate calcula sau nu, din oficiu, accesorii fiscale (dobanzi si penalitati) la aceasta.
71. Problema s-a ivit in cazurile in care beneficiarii unor masuri reparatorii dispuse in baza Legii nr. 10/2001, care au incasat sume de bani acordate in conformitate cu procedura prevazuta de titlul VII din Legea nr. 247/2005 privind reforma in domeniile proprietatii si justitiei, precum si unele masuri adiacente, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 247/2005), au fost obligati, prin hotarari judecatoresti de intoarcere a executarii, sa restituie aceste sume la bugetul de stat . Punerea in executare a acestor hotarari a fost facuta prin proceduri diferite, in functie de calificarea creantei supuse restituirii, jurisprudenta si punctele de vedere atasate nefiind unitare in calificarea acesteia.
72. Astfel, intr-o opinie minoritara, s-a considerat ca ceea ce se executa este si ramane o creanta civila, motiv pentru care executarea sa este supusa dreptului comun, reprezentat de cartea a V-a "Despre executarea silita" din Codul de procedura civila.
73. Opinia majoritara considera ca executarea hotararii urmeaza procedura prevazuta de Codul de procedura fiscala, intrucat sumele de bani supuse restituirii constituie venit la bugetul de stat, iar competenta de executare revine organelor de executare fiscala.
74. Mai departe insa, analizand contestatiile formulate impotriva actelor prin care s-au calculat, din oficiu, obligatii fiscale accesorii (dobanzi si penalitati de intarziere), jurisprudenta a statuat in sensuri diferite.
75. O parte a jurisprudentei a apreciat ca acest tip de creanta este o creanta fiscala, motiv pentru care este purtatoare de dobanzi si penalitati, cu titlu de accesorii fiscale, ce pot fi stabilite si din oficiu de catre organul de executare fiscala, fiind mentinute actele administrative atacate.
76. O alta parte a jurisprudentei a apreciat ca o astfel de creanta poate fi asimilata unei creante bugetare izvorate din raporturi contractuale, distincta, in acceptiunea Codului de procedura fiscala, de creanta fiscala, astfel ca nu este putatoare de dobanzi si penalitati decat in masura in care acestea au fost prevazute expres in titlul executoriu care se executa.
77. Pentru lamurirea problemei asupra careia s-au ivit divergentele de opinii, aceea daca respectivele creante, care - desi izvorasc dintr-un raport juridic civil - se fac venit la bugetul de stat, pot fi asimilate, in faza executarii silite, unor creante supuse dispozitiilor Codului de procedura fiscala, trebuie pornit de la analizarea definitiilor date de lege instrumentelor de drept fiscal.
78. In acest sens se retine ca, potrivit art. 1 pct. 11 din Legea nr. 207/2015, creanta fiscala principala este definita ca dreptul la perceperea impozitelor, taxelor si contributiilor sociale, precum si dreptul contribuabilului la restituirea sumelor platite fara a fi datorate si la rambursarea sumelor cuvenite, in situatiile si conditiile prevazute de lege, iar potrivit art. 1 pct. 8 din aceeasi lege, creanta bugetara principala este reprezentata de dreptul la incasarea oricarei sume care se cuvine bugetului general consolidat.
79. Conform art. 226 alin. (1) din Codul de procedura fiscala, executarea silita a creantelor fiscale se efectueaza in temeiul unui titlu executoriu emis "potrivit prevederilor prezentului cod" de catre organul de executare silita competent; alin. (2) al aceluiasi articol prevede ca in titlul executoriu emis, potrivit legii, de organul de executare silita prevazut la alin. (1) se inscriu creantele fiscale, principale si accesorii, neachitate la scadenta, stabilite si individualizate in titluri de creanta fiscala intocmite si comunicate in conditiile legii, precum si creantele bugetare individualizate in alte inscrisuri care, potrivit legii, constituie titluri executorii. Niciun titlu executoriu nu se poate emite in absenta unui titlu de creanta fiscala emis si comunicat in conditiile legii sau a unui inscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu. Art. 226 alin. (3) din Codul de procedura fiscala prevede ca executarea silita a creantelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale se efectueaza in baza hotararii judecatoresti sau a altui inscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu.
80. Rezulta din textele de lege mentionate ca, pentru creantele fiscale, organul de executare este abilitat a emite titlul executoriu in baza titlului de creanta fiscala care constata si creanta principala si accesoriile, putand doar sa actualizeze accesoriile stabilite de autoritatea fiscala competenta .
81. In acest sens nu pot fi ignorate cele statuate de Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 150 din 8 februarie 2011, care, in examinarea exceptiei de neconstitutionalitate a art. 142 alin. (6) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 [al carui continut este similar celui al art. 227 alin. (8) din noul Cod de procedura fiscala], a aratat ca textul legal este constitutional, intrucat "se refera la o operatiune strict contabila, si anume calcularea de catre organul de executare a cuantumului exact al dobanzilor, penalitatilor, majorarilor etc., luand in considerare nivelul prevazut in titlul executoriu si intinderea in timp a acestor accesorii. Asadar, organul de executare nu stabileste noi impozite si taxe sau accesorii, ci doar le actualizeaza potrivit titlului executoriu existent".
82. Pentru creantele bugetare, titluri executorii sunt si alte inscrisuri care au acest caracter conform legii, hotararile judecatoresti pronuntate in reglarea unor raporturi juridice de drept civil putand reprezenta astfel de inscrisuri la care textul de lege face trimitere.
83. Sunt, totodata, de retinut, cu distinctiile ce rezulta din compararea acestora, si definitiile cuprinse in art. 1 pct. 9 din Codul de procedura fiscala, potrivit carora creanta bugetara accesorie este dreptul la incasarea dobanzilor, penalitatilor sau a altor asemenea sume, in baza legii, aferente unor creante bugetare principale; potrivit art. 1 pct. 12 din acelasi cod, creanta fiscala accesorie este dreptul la perceperea dobanzilor, penalitatilor sau majorarilor aferente unor creante fiscale principale, precum si dreptul contribuabilului de a primi dobanzi, in conditiile legii.
84. De asemenea, potrivit art. 1 pct. 20 din Codul de procedura fiscala, dobanda este obligatia fiscala accesorie reprezentand echivalentul prejudiciului creat titularului creantei fiscale principale ca urmare a neachitarii la scadenta de catre debitor a obligatiilor fiscale principale, iar potrivit art. 1 pct. 33 din acelasi cod, penalitatea de intarziere este obligatia fiscala accesorie reprezentand sanctiunea pentru neachitarea la scadenta de catre debitor a obligatiilor fiscale principale.
85. Din examinarea acestor definitii legale rezulta ca legislatia fiscala distinge intre creantele fiscale, ce decurg din neplata impozitelor, taxelor si contributiilor sociale, care au un regim specific de constatare si atrag, cu titlu de accesorii, dobanzi si penalitati de intarziere stabilite din oficiu de organul de executare fiscala, si creantele bugetare, ce includ alte tipuri de venituri cuvenite bugetului general consolidat al statului si care permit accesorii, insa acestea se stabilesc exclusiv conform legii in baza careia a fost emis titlul executoriu si se dispun prin acesta.
86. Este adevarat ca, in reglementarea art. 226 - "Titlul executoriu si conditiile pentru inceperea executarii silite", Codul de procedura fiscala se refera doar la creante fiscale si la creante bugetare rezultate din raporturi contractuale, dar, prin coroborarea dispozitiilor alin. (3) al acestui articol cu cele ale art. 1 pct. 8 din acelasi cod (creanta bugetara este orice suma care se cuvine bugetului general consolidat), rezulta ca pot fi cuprinse in sfera creantelor bugetare supuse procedurii speciale de executare si alte creante de drept privat, care isi au izvorul intr-un raport juridic extracontractual, cum este, in cazul de fata, creanta pe care A.N.R.P. o are de incasat si care, desi provine din intoarcerea executarii, dispusa pe cale judiciara in conditiile dreptului comun, pentru neindeplinirea unor conditii reglementate de o norma de drept substantial civil, se face, prin vointa legiuitorului, venit la bugetul de stat .
87. Sesizarea pendinte priveste doua aspecte: daca o astfel de creanta poate fi asimilata, in faza de executare silita, unei creante bugetare, cu consecinta atragerii competentei executorilor proprii ai organului financiar si, in cazul unui raspuns afirmativ, daca acestia pot stabili, din oficiu, obligatii de plata accesorii, respectiv dobanzi si penalitati de intarziere.
88. Astfel cum dispune art. 29 alin. (5) din Legea nr. 207/2015, organul fiscal central, prin A.N.A.F., este competent si pentru colectarea creantelor bugetare stabilite in titluri executorii, cuvenite bugetului de stat, indiferent de natura acestora, care au fost transmise acestuia in vederea recuperarii, potrivit legii.
89. De asemenea, potrivit dezlegarii date prin Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pentru creantele rezultate din raporturi juridice contractuale ce au dobandit natura unor creante bugetare sunt aplicabile prevederile dreptului comun in ceea ce priveste regimul juridic, mai putin recuperarea pe calea executarii silite. S-a considerat ca este exclusa executarea silita potrivit regulilor generale (reprezentate de dispozitiile art. 623 din Codul de procedura civila), aceasta activitate fiind data in competenta executorilor fiscali (din cadrul Agentiei Nationale de Administrare Fiscala sau ai unitatilor administrativ-teritoriale), care efectueaza executarea silita in baza titlului executoriu obtinut in conditiile dreptului comun, insa dupa regulile corespunzatoare din Legea nr. 207/2015, avand in vedere ca, potrivit art. 226 alin. (10) din Codul de procedura fiscala, institutiile publice finantate total sau partial de la buget, care nu au organe de executare silita proprii, transmit titlurile executorii organului fiscal, iar sumele astfel realizate se fac venit la bugetul de stat .
90. Cum creantele rezultate din raporturi juridice contractuale de drept privat pot dobandi, in conditiile enuntate prin Decizia nr. 662 din 2 octombrie 2017, natura unor creante bugetare, avand in vedere ca sfera de cuprindere din definitia legala data creantelor bugetare este mai mare, pentru identitate de ratiune, este evident ca, si in cazul altor hotarari judecatoresti, chiar daca nu se refera la creanta bugetara izvorata dintr-un raport juridic contractual, in masura in care aceasta constituie o creanta de incasat la bugetul consolidat al statului, poate fi asimilata, in vederea executarii silite, uneia izvorate dintr-un raport juridic contractual, atragand procedura de executare si competenta organului fiscal specializat.
91. O astfel de interpretare se bazeaza pe statuarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017 (paragraful 72), conform careia "Situatia speciala, in acest caz (s.n. al regimului derogatoriu de la dreptul comun, in materia executarii creantelor bugetare, ce da in competenta executorilor fiscali executarea acestora) este data de faptul ca obiectul executarii silite il constituie incasarea creantelor bugetare, interesul general ocrotit impunand adoptarea unor reguli care sa asigure protejarea eficienta a creantelor statului si recuperarea lor cu prioritate".
92. Prin urmare, o hotarare judecatoreasca in materie civila, referitoare la restituirea unor despagubiri acordate in baza Legii nr. 10/2001, pronuntata in favoarea unei institutii publice finantate de la bugetul de stat, precum Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor, este asimilata, in vederea executarii silite, unui titlu executoriu referitor la creante bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale [la care se refera art. 226 alin. (3) din Codul de procedura fiscala], asimilare ce priveste exclusiv procedura de executare prin organele proprii ale administratiei financiare.
93. In ceea ce priveste cel de-al doilea aspect al chestiunii de drept cu dezlegarea careia instanta suprema a fost sesizata trebuie pornit de la aceeasi premisa, in sensul ca, desi o astfel de creanta se executa prin executorii fiscali, iar sumele incasate se fac venit la bugetul de stat, nu inseamna ca ea se transforma ope legis intr-o creanta fiscala, ci isi mentine caracterul de creanta bugetara izvorata din alte titluri executorii, conform legii, asa cum este hotararea judecatoreasca ce transeaza un litigiu de drept civil, iar nu de drept fiscal.
94. Acest tip de creanta bugetara nu intra in sfera de reglementare a dispozitiilor art. 173 alin. (1) si (2) din Codul de procedura fiscala, potrivit carora, pentru neachitarea la termenul de scadenta de catre debitor a obligatiilor fiscale principale, se datoreaza dupa acest termen dobanzi si penalitati de intarziere, mai putin pentru sumele "datorate cu titlu de amenzi de orice fel, obligatii fiscale accesorii stabilite potrivit legii, cheltuieli de executare silita, cheltuieli judiciare, sumele confiscate, precum si sumele reprezentand echivalentul in lei al bunurilor si sumelor confiscate care nu sunt gasite la locul faptei".
95. In acest sens urmeaza a se retine si faptul ca, din modul de redactare a art. 226 alin. (2) din Codul de procedura fiscala reiese cu claritate diferenta de tratament juridic pe care legiuitorul insusi a inteles sa o faca, stipuland expres in privinta creantelor fiscale principale si accesorii ca in titlul executoriu emis potrivit legii de organul de executare silita se inscriu aceste creante "stabilite si individualizate in titluri de creanta fiscala intocmite si comunicate in conditiile legii", in timp ce, referitor la creantele bugetare, a aratat ca se inscriu in titlul executoriu emis de organul de executare silita acele "creante bugetare individualizate in alte inscrisuri care, potrivit legii, constituie titluri executorii". Niciun titlu executoriu nu se poate emite in absenta unui titlu de creanta fiscala emis si comunicat in conditiile legii sau a unui inscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu.
96. Rezulta deci ca pentru creantele bugetare (principale sau accesorii) este necesar ca acestea sa fie deja prevazute in inscrisul ce constituie titlul executoriu care este transmis spre executare silita organelor competente.
97. Reglementarea este similara si pentru executarea silita a creantelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale, in legatura cu care art. 226 alin. (3) din Codul de procedura fiscala dispune ca "se efectueaza in baza hotararii judecatoresti sau a altui inscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu".
98. Prin urmare, daca creanta rezulta dintr-un raport juridic de drept civil, chiar daca executorul fiscal este cel abilitat, potrivit art. 226 alin. (10) din Codul de procedura fiscala, sa ia masuri pentru executarea acesteia, iar creanta este asimilata, in vederea executarii, unei creante bugetare, ea nu este purtatoare de dobanzi si penalitati fiscale pentru neexecutare, asa cum este creanta fiscala. In masura in care prin hotararea judecatoreasca pronuntata in procedura judiciara de solutionare a litigiului, inaintata ca titlu executoriu, s-au prevazut obligatii accesorii, acestea se executa, in mod evident, odata cu creanta principala, insa, in lipsa unei astfel de prevederi din titlu, nu se pot calcula, din oficiu, de catre organul de executare fiscala accesorii ale debitului principal.
99. Pentru aceste considerente, in temeiul art. 521 alin. (1) din Codul de procedura civila,

INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
In numele legii
D E C I D E:

Admite sesizarea formulata de Curtea de Apel Galati - Sectia contencios administrativ si fiscal, in Dosarul nr.XXXX/91/2017, privind pronuntarea unei hotarari prealabile si, in consecinta, stabileste ca:
In interpretarea art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala, cu modificarile si completarile ulterioare, prin raportare la alin. (1) al aceluiasi articol, o hotarare judecatoreasca in materie civila, referitoare la restituirea despagubirilor acordate in baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, pronuntata in favoarea unei institutii publice finantate de la bugetul de stat, precum Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor, este asimilata, in vederea executarii, unui titlu executoriu referitor la creante bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale.
In interpretarea art. 226 alin. (10) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala, cu modificarile si completarile ulterioare, prin raportare la art. 227 alin. (8) din acelasi cod, in cadrul executarii silite a creantelor datorate unor institutii publice finantate de la bugetul de stat, prevazute de hotarari judecatoresti care nu cuprind obligatii de plata a unor dobanzi si penalitati de intarziere, organele fiscale nu pot calcula si stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale (in lipsa unor dispozitii ale titlului executoriu trimis spre executare), obligatii fiscale accesorii, precum dobanzi si penalitati de intarziere.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica din data de 8 aprilie 2019.