Neconstitutionalitatea reglementarii cadrului legal cu privire la recompensele si sanctiunile aplicate cadrelor militare prin acte administrative

Atunci cand a conceput procesul de legiferare, Legiuitorul Constituant a avut in vedere o serie de aspecte care, prin implicatiile lor sociale si juridice, necesita o rigoare deosebita. Astfel, pentru o serie de domenii reglementate de Constitutie, a fost impusa necesitatea reglementarii prin legi organice.

``Sub aspect formal, legile organice se deosebesc de cele ordinare prin faptul ca sunt adoptate, modificate sau abrogate cu o majoritate superioara celei cerute de legile ordinare. Astfel, legile organice se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere, deci cu o majoritate absoluta. In cazul adoptarii legilor organice ca urmare a procedurii parlamentare de reexaminare sau dupa admitere a unei obiectii de neconstitutionalitate, aceste legi se adopta cu o majoritate calificata. Totodata, delegarea legislativa nu poate interveni pentru domenii care fac obiectul legii organice.``[1]

Prin urmare, nesocotirea importantei domeniilor enumerate de Constitutie prin reglementarea lor pe alta cale decat cea a legii organice reprezinta o incalcare a Constitutiei.

Unul dintre domeniile ce pot fi reglementate doar prin legi organice este statutul functionarilor publici, in sensul reglementarii oricaror aspecte esentiale ce tin de raportul de serviciu al acestora prin alte acte normative.

Statutul cadrelor militare se aliniaza si el acestor dispozitii legale, iar nereguli in sensul nerespectarii acestor norme au fost semnalate in practica.

1.Exceptia de neconstitutionalitate

1.1Obiectul exceptiei

Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. 34 si ale art. 35 alin. (3) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 155 din 20 iulie 1995, cu modificarile si completarile ulterioare, care au urmatorul cuprins:

- Art. 34: "Recompensele se acorda, iar sanctiunile disciplinare se aplica potrivit regulamentelor militare.";

- Art. 35 alin. 3: "Organizarea si functionarea consiliilor de onoare si consiliilor de judecata se stabilesc prin regulamentele militare."

1.2Pozitia autorului exceptiei de neconstitutionalitate

In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se sustine, in esenta, ca prevederile legale criticate sunt neconstitutionale, intrucat prevad ca procedura cercetarii prealabile in materie disciplinara, aplicarea sanctiunilor disciplinare, constituirea, organizarea si functionarea consiliilor de onoare si consiliilor de judecata sunt stabilite printr-o norma administrativa, cu o putere juridica inferioara legii organice, respectiv printr-un ordin de ministru sau prin regulamente militare. Totodata, se mentioneaza ca, in cauza, cercetarea disciplinara, organizarea si functionarea consiliului de judecata si aplicarea sanctiunii disciplinare s-au realizat in temeiul unui ordin (Ordinul ministrului administratiei si internelor nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administratiei si Internelor), dat in aplicarea legii, care nu a fost publicat in Monitorul Oficial al Romaniei. In aceste conditii, persoana cercetata disciplinar nu cunoaste regulile dupa care se desfasoara aceasta procedura, avand in vedere ca actul administrativ nu este accesibil si deci nici opozabil.

In sustinerea neconstitutionalitatii acestor dispozitii legale sunt invocate prevederile constitutionale ale art. 1 alin. (4) si (5) referitor la separatia si echilibrul puterilor si la obligativitatea respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor, art. 31 privind dreptul la informatie, art. 73 alin. (3) lit. j) potrivit caruia prin lege organica se reglementeaza statutul functionarilor publici si art. 78 privind intrarea in vigoare a legii.

1.3 Pozitia autoritatilor publice sesizate conform legii

Curtea de Apel Constanta - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal opineaza in sensul neconstitutionalitatii prevederilor criticate, acestea fiind similare celor cuprinse in Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului si asupra carora Curtea Constitutionala s-a pronuntat in sensul ca sunt contrare principiului separatiei si echilibrului puterilor in stat, fiind, totodata, lipsite de previzibilitate.

Guvernul, avand in vedere jurisprudenta Curtii Constitutionale in materie, apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este inadmisibila.

Avocatul Poporului considera ca exceptia de neconstitutionalitate este inadmisibila. Pentru a putea fi retinute criticile de neconstitutionalitate, acestea ar fi trebuit formulate in raport cu art. 118 alin. (2) din Constitutie, in temeiul carora legiuitorul a adoptat statutul cadrelor militare, sau art. 73 alin. (3) lit. t) din Constitutie . In privinta celorlalte motive de neconstitutionalitate, raportate la normele mentionate in sustinerea acesteia, arata ca acestea nu pot fi apreciate ca fiind veritabile critici ce ar putea fi avute in vedere la fundamentarea unei exceptii de neconstitutionalitate. De altfel, normele constitutionale indicate nu sunt nesocotite, principiul separatiei si echilibrului puterilor in stat nefiind infrant, deoarece nu se realizeaza delegarea unei atributii ce apartine in exclusivitate legiuitorului catre un membru al Guvernului.

1.4 Pozitia Curtii Constitutionale a Romaniei

Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea retine ca aspectele cu privire la personalul Jandarmeriei Romane sunt reglementate la capitolul IV din Legea nr. 550/2004 privind organizarea si functionarea Jandarmeriei Romane, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.175 din 13 decembrie 2004. Astfel, potrivit art. 23 din aceasta lege, personalul Jandarmeriei Romane se compune din personal militar si personal contractual. Personalul militar al Jandarmeriei Romane este format din: cadre militare, elevi ai institutiilor militare de invatamant, soldati si gradati profesionisti, militari in termen si militari cu termen redus. Cadrelor militare din Jandarmeria Romana li se aplica dispozitiile Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificarile si completarile ulterioare. Gradatilor si soldatilor profesionisti li se aplica Statutul gradatilor si soldatilor profesionisti, aprobat prin lege (Legea nr. 384/2006 privind statutul soldatilor si gradatilor profesionisti, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 868 din 24 octombrie 2006). Elevilor institutiilor militare de invatamant ale jandarmeriei li se aplica prevederile Legii educatiei nationale nr. 1/2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011, cu modificarile si completarile ulterioare, precum si ale Legii nr. 446/2006 privind pregatirea populatiei pentru aparare, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 990 din 12 decembrie 2006, cu modificarile si completarile ulterioare. Personalul contractual este supus reglementarilor din legislatia muncii, in masura in care prin Legea nr. 550/2004 nu se dispune altfel.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 80/1995, prin cadre militare, in sensul acestei legi, se intelege cetatenii romani carora li s-a acordat grad de ofiter, maistru militar sau subofiter, in raport cu pregatirea lor militara si de specialitate, in conditiile prevazute de lege

In continuare, Curtea retine ca Legea nr. 80/1995 prevede ca recompensele se acorda, iar sanctiunile disciplinare se aplica potrivit regulamentelor militare (art. 34). Astfel, potrivit art. 32 din Legea nr. 80/1995, pentru acte de eroism, curaj si devotament in executarea unor misiuni, precum si pentru merite deosebite in indeplinirea indatoririlor ce le revin, ofiterilor, maistrilor militari si subofiterilor li se pot conferi decoratii si titluri de onoare. Pentru vechime in activitate si rezultate meritorii, cadrelor militare li se confera medalii si ordine militare. Pentru indeplinirea exemplara a atributiilor de serviciu, ofiterilor, maistrilor militari si subofiterilor li se pot acorda recompense morale si materiale. Potrivit art. 33 din Legea nr. 80/1995, pentru abateri de la disciplina militara, neindeplinirea indatoririlor, incalcarea normelor de conduita militara, a regulilor de convietuire sociala, ofiterilor, maistrilor militari si subofiterilor li se pot aplica urmatoarele sanctiuni disciplinare: avertisment; mustrare scrisa; consemnare; retrogradare in functie; amanarea inaintarii in gradul urmator pe timp de 1-2 ani.

Pentru apararea onoarei cadrelor militare si evitarea abuzurilor, cercetarea si judecarea abaterilor grave sau a altor fapte de aceeasi natura savarsite de acestea, in armata, se infiinteaza consilii de onoare si consilii de judecata . In ceea ce priveste consiliile de onoare, acestea se constituie in fiecare unitate, iar consiliile de judecata la organele centrale ale Ministerului Apararii Nationale, statele majore ale categoriilor de forte ale armatei, comandamentele de arma, de armata si de corp de armata, precum si la alte esaloane similare, stabilite prin ordin al ministrului apararii nationale. In acest context, organizarea si functionarea consiliilor de onoare si consiliilor de judecata se stabilesc prin regulamentele militare (art. 35 din Legea nr. 85/1995). De asemenea, legea prevede ca aceste consilii de onoare se constituie in fiecare unitate, iar consiliile de judecata la organele centrale ale Ministerului Apararii Nationale, statele majore ale categoriilor de forte ale armatei, comandamentele de arma, de armata si de corp de armata, precum si la alte esaloane similare, stabilite prin ordin al ministrului apararii nationale [art. 35 alin. (2) din Legea nr. 80/1995].

Curtea observa ca, in prezent, Regulamentul disciplinei militare [pentru aplicarea dispozitiilor art. 34 si art. 35 din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificarile si completarile ulterioare, ale art. 27 si art. 30 alin. (2) din Legea nr. 384/2006 privind statutul soldatilor si gradatilor profesionisti, cu modificarile si completarile ulterioare] este aprobat prin Ordinul ministrului apararii nationale nr. M.64/2013, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 399 si 399 bis din 3 iulie 2013, care reglementeaza astfel: capitolul II: Recompense, capitolul III: Abateri de la disciplina militara, capitolul IV: Sanctiuni disciplinare, capitolul V: Organizarea si functionarea consiliilor de onoare (conditii de constituire a consiliilor de onoare, functionarea consiliilor de onoare, hotararea consiliilor de onoare, cai de atac ale hotararilor consiliilor de onoare), capitolul VI: Organizarea si functionarea consiliului de judecata (conditii de constituire a consiliilor de judecata, functionarea consiliilor de judecata, hotararea consiliului de judecata, cai de atac ale hotararilor consiliilor de judecata).

Din evaluarea cadrului legal in materie, Curtea constata ca, la nivel de lege, ca act al Parlamentului sau al Guvernului pe calea delegarii legislative, nu sunt reglementate criterii minime in functie de care se acorda recompensele, se stabilesc sanctiunile, faptele care constituie abateri disciplinare si pentru care cadrele militare sunt trimise in fata consiliilor de judecata si nici modalitatea de constituire a comisiilor de disciplina si consiliilor de judecata sau caile de atac si procedura de contestare a hotararilor consiliilor de onoare sau a consiliilor de judecata, fiind lasata posibilitatea reglementarii, prin acte infralegale, a unor aspecte esentiale ce tin de raportul de serviciu al cadrelor militare prin regulamente militare si ordine de ministru, in contextul in care atat recompensele, cat si sanctiunile au inraurire asupra carierei cadrelor militare (retrogradare in functie; amanarea inaintarii in gradul urmator pe timp de 1-2 ani, trecerea in rezerva sau, dimpotriva, inaintarea in gradul urmator, acordarea de arme de aparare si paza cu inscrisuri gravate, in conditiile legii).

Cu privire la delegarea reglementarii unor "elemente esentiale" referitoare la incheierea, executarea, modificarea, suspendarea si incetarea raportului de serviciu catre ministrul de resort, care este abilitat sa adopte ordine, Curtea s-a mai pronuntat, spre exemplu, prin Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014, si a constatat neconstitutionalitatea unor dispozitii care delegau ministrului de resort reglementarea procedurii disciplinare prealabile, a aplicarii sanctiunilor disciplinare sau a activitatii consiliului de disciplina [cu referire la art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) si ale art. 62 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 440 din 24 iunie 2002]. De asemenea, Curtea, prin Decizia nr. 637 din 13 octombrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei Partea I, nr. 906 din 8 decembrie 2015, a retinut ca evaluarea activitatii si a conduitei unor functionari publici cu statut special (politist) tine de statutul acestora si, prin urmare, trebuie reglementata prin lege organica, nu prin ordine ale ministrului de resort [cu referire la dispozitiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 360/2002, constatate ca fiind neconstitutionale]. Considerentele si solutiile deciziilor mentionate sunt valabile mutatis mutandis si in prezenta cauza.

In contextul prezentei exceptii de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 34 si ale art. 35 alin. (2) si (3) din Legea nr. 80/1995, Curtea retine ca atat personalul militar al Jandarmeriei Romane, cat si cadrele militare sunt subiecte ale unui raport de serviciu, iar in exercitarea atributiilor ce le revin potrivit legii si prevederilor regulamentelor militare, ofiterii, maistrii militari si subofiterii sunt investiti cu exercitiul autoritatii publice, bucurandu-se de protectie, potrivit legii penale (art. 6 din Legea nr. 80/1995). Acest raport de serviciu ia nastere, se executa si inceteaza in conditii speciale. Pe cale de consecinta, elementele esentiale in ceea priveste nasterea, executarea si incetarea raporturilor de serviciu se refera in mod intrinsec la statutul cadrelor militare, statut care trebuie reglementat prin lege organica, potrivit art. 118 alin. (2) din Constitutie, sens in care sunt Legea nr. 550/2004 si Legii nr. 80/1995. In acelasi timp, Curtea retine ca evaluarea activitatii si conduitei cadrelor militare se refera la modul de executare a raportului de serviciu si, prin efectele produse, poate avea drept consecinta modificarea si chiar incetarea acestuia, respectiv amanarea inaintarii in gradul urmator pe timp de 1-2 ani (art. 33 din Legea nr. 80/1995), sau trecerea in rezerva, ca sanctiune [art. 51 lit. e) din Regulamentul disciplinei militare] sau inaintarea in gradul urmator [art. 32 lit. k) din Regulamentul disciplinei militare], acordarea de arme de aparare si paza cu inscrisuri gravate, in conditiile legii [art. 29 alin. (3) lit. g) din Regulamentul disciplinei militare].

Ca atare, avand in vedere ca prin prevederile art. 34 si ale art. 35 alin. (3) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare se deleaga ministrului de resort reglementarea unor aspecte cu privire la recompense, abateri de la disciplina militara, sanctiuni disciplinare, organizarea si functionarea consiliilor de onoare, conditiile de constituire a consiliilor de onoare, functionarea consiliilor de onoare, cai de atac ale hotararilor consiliilor de onoare, organizarea si functionarea consiliului de judecata, conditii de constituire a consiliilor de judecata, functionarea consiliilor de judecata, cai de atac ale hotararilor consiliilor de judecata, respectiv ale evaluarii activitatii si a conduitei cadrelor militare ca parte a unor aspecte esentiale ce tin de raportul de serviciu si de statutul acestora, si care sunt reglementate prin acte juridice infralegale, respectiv prin regulamente care sunt aprobate prin ordine ale ministrului apararii nationale, Curtea constata ca toate aceste elemente trebuie reglementate, potrivit art. 118 alin. (2) din Constitutie, prin lege organica.

Prin urmare, prevederile art. 34 si art. 35 alin. (3) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare sunt contrare dispozitiilor art. 1 alin. (4) din Constitutie si implicit celor ale art. 118 alin. (2) din Legea fundamentala, potrivit caruia statutul cadrelor militare se stabileste prin lege organica. In acest context, Curtea observa ca art. 1 alin. (5) din Constitutie dispune ca "In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie". Ca efect al nerespectarii prevederilor constitutionale antereferite, sunt afectate si dispozitiile constitutionale cu privire la respectarea Constitutiei si a suprematiei sale.

Pentru a se respecta, in mod deosebit, dispozitiile art. 118 alin. (2) din Constitutie, Curtea subliniaza ca aspectele esentiale mai sus mentionate referitoare la evaluarea activitatii si a conduitei cadrelor militare ca parte a unor aspecte esentiale ce tin de raportul de serviciu si de statutul acestora, procedura disciplinara prealabila, aplicarea sanctiunilor disciplinare sau activitatea consiliului de disciplina si a consiliilor de onoare si de judecata, inclusiv in ceea priveste regimul armelor (acordarea de arme de aparare si paza cu inscrisuri gravate), trebuie sa fie reglementate prin lege organica, iar regulile specifice procedurii de evaluare sa fie explicate si detaliate prin ordin al ministrului de resort.

De altfel, potrivit art. 77 cu denumirea marginala Actele date in executarea unui act normativ din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza si in executarea legii si trebuie sa se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza si in executarea carora au fost emise si nu pot contine solutii care sa contravina prevederilor acesteia. Or, dispozitiile legale criticate nu reglementeaza aspecte esentiale legate de cariera cadrelor militare, ci deleaga reglementarea acestor aspecte importante ministrului de resort care este abilitat sa adopte ordine, respectiv regulamente militare, astfel ca nu se circumscriu cerintelor constitutionale care dau posibilitatea adoptarii unor acte normative de rang infralegal numai pe baza si in executarea si organizarea legii, fiind deficitare din acest punct de vedere. Asadar, se ajunge la situatia ca unele aspecte esentiale care vizeaza executarea si/sau incetarea raporturilor de serviciu ale militarilor sa fie reglementate printr-un act administrativ, care sa contina elemente dincolo de limitele cadrului legal, chiar sa adauge la lege.

1.5 Solutia Curtii Constitutionale

In considerarea argumentelor expuse anterior, Curtea Constitutionala a admis, prin Decizia C.C.R. nr. 71/2019, exceptia de neconstitutionalitate ridicata si a constatat ca dispozitiile art. 34 si art. 35 alin. (3) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare sunt neconstitutionale.

2.Concluzii

Concluzionand, retinem ca aspectele esentiale care vizeaza executarea si/sau incetarea raporturilor de serviciu ale functionarilor publici, inclusiv ale militarilor, militarilor nu pot fi reglementate prin acte administrative care sa adauge la lege. Acestea trebuie reglementate prin legi organice, fiind necesara reglementarea pe aceasta cale cel putin a unor criterii minime asupra carora sa se poata elabora ulterior prin acte administrative pentru a fi respectate dispozitiile constitutionale.

Autor: Diculescu Irina-Maria, Intern MCP Cabinet avocati, specializati in relatii de munca, comerciale si protectia datelor cu caracter personal

Bibliografie:

I.Tratate, monografii:

1. M. Andreescu, A.N. Puran, Drept constitutional. Teoria generala a Statului, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2016

II.Legislatie:

1. Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare

III.Jurisprudenta:

1.Decizia CCR nr. 71/2019