Cauzele de incetare de drept, inainte de expirarea duratei normale a mandatului, a calitatii de consilier local sau de consilier judetean

Una dintre cauzele de incetare de drept, inainte de expirarea duratei normale a mandatului, a calitatii de consilier local sau de consilier judetean, prevazuta de art. 9 alin. (2) lit. h1 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali este ``pierderea calitatii de membru al partidului politic sau a organizatiei minoritatilor nationale pe a carei lista a fost ales.``

Textul de lege citat este, in opinia noastra, incompatibil cu regimul juridic aplicabil mandatului in dreptul public, regim juridic care, pentru considerentele ce urmeaza a fi expuse, il apreciem ca fiind comun, in ceea ce priveste trasaturile sale definitorii, tuturor categoriilor de mandat care au aceasta calificare . Avand in vedere ca aceste trasaturi definitorii sunt stabilite chiar prin dispozitiile Constitutiei, consecinta acestei incompatibilitati este neconstitutionalitatea dispozitiilor legale mentionate. Aceasta cu atat mai mult cu cat acelasi act normativ - Legea nr. 393/2004 - opereaza o distinctie nejustificata in cadrul aceleiasi categorii de mandat, respectiv al alesilor locali, stabilind cauze diferite de incetare a calitatii respective, asadar implicit de incetare a mandatului (sub aspectul care intereseaza in prezentul studiu) intre alesii locali - consilieri locali si judeteni, pe de o parte, si primari pe de alta parte, pentru acestia din urma cauza de incetare a mandatului (legata de apartenenta politica) fiind pierderea, prin demisie, a calitatii de membru al partidului politic sau al organizatiei minoritatilor nationale pe a carei lista au fost alesi (art. 15 alin. (2) lit. g din Legea nr. 393/2004).
Asadar, daca in cazul primarului, incetarea mandatului ca urmare a pierderii calitatii de membru al partidului politic pe a carui lista respectivul a candidat este conditionata de un act de vointa al alesului - demisia - , in cazul consilierilor locali sau judeteni legiuitorul nu acorda nicio relevanta vointei alesilor, acestora incetandu-le de drept mandatul (a se vedea Decizia nr. 2127/29.10.2009 a Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal sau Decizia nr. 1429 din 26 octombrie 2009 a Curtii de Apel Ploiesti, Sectia comerciala si de contencios administrativ si fiscal) ca urmare a vointei exclusive si discretionare a partidului politic in cauza, ceea ce este in contradictie cu regula constitutionala potrivit careia ``orice mandat imperativ este nul``, permitandu-se astfel ca ``inevitabila tendinta de emancipare a partidelor politice in raport de ordinea juridica statala`` (Larrieu, 2011) sa interfereze si sa schimbe vointa exprimata de electorat, cu ocazia alegerilor.
Cadrul legal de referinta -mandatul in dreptul privat si mandatul in dreptul public
Codul civil defineste, in art. 2009, contractul de mandat ca fiind contractul prin care o parte, numita mandatar, se obliga sa incheie unul sau mai multe acte juridice pe seama celeilalte parti, numita mandant. De asemenea, acelasi Cod reglementeaza, in mod detaliat, in art. 2010-2071, regimul juridic si diverse aplicatii ale contractului de mandat .
In ipoteza in care partile contractului de mandat nu isi indeplinesc obligatiile asumate, se angajeaza raspunderea acestora, in conditiile legii. In acest sens, art.1350 din Codul civil stabileste, in alin. (1) ca ``Orice persoana trebuie sa isi execute obligatiile pe care le-a contractat``, iar in alin. (2) consecintele incalcarii acestei obligatii, respectiv: ``Atunci cand, fara justificare, nu isi indeplineste aceasta indatorire, ea [persoana] este raspunzatoare de prejudiciul cauzat celeilalte parti si este obligata sa repare acest prejudiciu, in conditiile legii.``
Spre deosebire de mandatul de drept privat, mandatul de drept public nu este definit de vreun act normativ si nu cunoaste o asemenea reglementare detaliata, natura sa juridica si trasaturile specifice fiind stabilite in doctrina pornind de la fundamentul comun atat mandatului de drept public cat si celui privat, fundament care este de esenta mandatului - si anume reprezentarea, imputernicirea, cu luarea in considerare a particularitatilor ce tin de specificitatea dreptului public in raport de dreptul privat.
Dispozitii legale exprese, care permit conturarea elementelor specifice mandatului de drept public sunt prevazute de Constitutie in ceea ce priveste mandatul parlamentar.
Textul de referinta este cel al art. 69 din Legea fundamentala, potrivit caruia ``In exercitarea mandatului, deputatii si senatorii sunt in serviciul poporului. Orice mandat imperativ este nul``. Cu privire la acest text s-a aratat (pe larg, Muraru si Tanasescu, 2008) ca respinge orice forma de mandat imperativ, ca fiind contrara principiului suveranitatii nationale si principiului deliberarii; raporturile dintre alegatori si ales nu sunt un contract, fiind lipsite de consecintele juridice specifice unei asemenea relatii. Cat priveste raporturile cu partidul caruia ii apartine alesul, si care il promoveaza pe acesta in scopul de a-i sustine platforma politica, s-a aratat, in aceeasi opinie pe care o citam si o impartasim, ca din punct de vedere juridic, mandatul reprezentativ nu da niciun efect acestor relatii si pretentii. Interdictia mandatului imperativ este un mijloc de protectie a libertatii si independentei parlamentarilor. Pe plan politic, nerespectarea angajamentelor alesului fata de partidul caruia ii apartine poate avea drept consecinta excluderea din partidul politic (fara consecinte, asa cum aratam, asupra mandatului obtinut prin alegeri). In ultima instanta, raspunderea pentru nerespectarea angajamentelor politice se poate manifesta si in raporturile cu electoratul care, la alegerile urmatoare, poate sa nu il aleaga (dar asemenea consecinte nu pot exista, in mod evident, in privinta mandatului in curs).
Aceasta opinie este sustinuta si de o jurisprudenta constanta a Curtii Constitutionale. Astfel, prin Decizia nr. 44 din 8 iulie 1993, Curtea a statuat urmatoarele: ``art. 66 [in prezent 69] din Constitutie stabileste ca, in exercitarea mandatului, deputatii si senatorii sunt in serviciul poporului si ca orice mandat imperativ este nul. Practic, acest articol valorifica fara limite mandatul reprezentativ. Acest text constitutional trebuie sa constituie punctul de plecare in explicarea raporturilor constitutionale dintre deputat si alegatorii sai, partidul politic care l-a propulsat, Camera din care face parte . Interpretarea acestui articol constitutional nu poate fi decat in sensul ca deputatul, din punct de vedere juridic, nu mai are nicio raspundere juridica fata de alegatorii din circumscriptia care l-a ales si nici fata de partidul pe lista caruia a candidat. Raporturile sale cu alegatorii si partidul sunt raporturi morale, politice, dar nu juridice. El nu mai este tinut sa indeplineasca vreo obligatie fata de acestia, el este obligat numai poporului. In contextul constitutional romanesc care valorifica fara limite mandatul reprezentativ, singura posibilitate pe care o are partidul sau alegatorii nemultumiti de activitatea unui deputat este sa nu-l realeaga [...].``

Prin Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, Curtea a constatat neconstitutionalitatea dispozitiilor art. 18 din Regulamentul Camerei Deputatilor privind interdictia trecerii la alt grup parlamentar, intrucat acestea constituiau o ingradire a mandatului reprezentativ.
Prin Decizia nr. 46 din 17 mai 1994, Curtea Constitutionala a constatat neconstitutionalitatea art. 14 alin. ultim din Regulamentul Senatului, retinand ca ``interdictia senatorilor independenti de a constitui un grup parlamentar [...] este neconstitutionala intrucat incalca libertatea lor de optiune, obligandu-i, daca vor sa-si exercite dreptul constitutional de a forma un grup parlamentar, sa recurga exclusiv la posibilitatea de a se afilia la un grup parlamentar existent [...]``.
Prin Decizia nr. 1490 din 17 noiembrie 2010, aceeasi Curte a retinut ca prin votul corpului electoral se aleg nu partide, ci parlamentari, iar regula constitutionala a mandatului reprezentativ ofera celor alesi libertatea de a adera la un grup parlamentar sau altul, de a se transfera de la un grup parlamentar la altul sau de a se declara independenti fata de toate grupurile parlamentare.
Daca pentru alesii la nivel national exista o reglementare expresa care nu lasa niciun dubiu cu privire la regimul juridic al mandatului acestora, in privinta alesilor locali - consilieri locali, judeteni, primari, viceprimari, presedintii si vicepresedintii consiliilor judetene - al caror mandat este, fara indoiala, tot de drept public, legea speciala in materie, Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, nu prevede o norma de principiu similara.
In schimb, una dintre cauzele de incetare a mandatului, in cazul consilierilor locali si judeteni, este, asa cum am aratat, pierderea calitatii de membru al partidului politic sau al organizatiei minoritatilor nationale pe a carui lista respectivul a fost ales [art. 9 alin. (2) lit. h din Legea nr. 393/2004].
Consideram ca aceasta cauza de incetare a mandatului incalca regimul juridic al mandatului de drept public, ale carui trasaturi sunt, in esenta, aceleasi, fie ca mandatul este dat de intregul popor, fie de o parte a acestuia, la nivelul colectivitatilor locale, respectiv al fiecarei unitati administrativ-teritoriale.
3. Argumente pentru un regim juridic unitar al mandatului de drept public national si de drept public local
a) Ambele categorii de mandat sunt dobandite prin alegeri.
Astfel, potrivit art. 62 alin. (1) din Constitutie, ``Camera Deputatilor si Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, potrivit legii electorale.``
Potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, ``Consilierii locali si consilierii judeteni, primarii, precum si presedintii consiliilor judetene se aleg prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat de catre cetatenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritoriala in care urmeaza sa-si exercite mandatul, potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale, republicata.``
b) Mandatul tuturor alesilor este dat de cetatenii Romaniei si presupune reprezentarea acestora (iar nu a partidelor politice).
Art. 61 alin. (1) din Constitutie stabileste ca ``Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman [aa��A�].`` Art. 3 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 prevede ca ``In exercitarea mandatului, alesii locali se afla in serviciul colectivitatii locale si sunt responsabili in fata acesteia.``
c) Mandatul tuturor alesilor, fiind dat prin alegeri, de catre cetatenii tarii, constituie o expresie a suveranitatii nationale. Potrivit art. 2 alin. (1) din Constitutie, ``Suveranitatea nationala apartine poporului roman, care o exercita prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice si corecte, precum si prin referendum.``
d) Calificarea comuna data de Legea fundamentala mandatului dobandit prin alegeri Potrivit art. 69 alin. (2) din Constitutie, ``Orice mandat imperativ este nul.`` Textul constitutional nu distinge intre mandatul de drept public national si intre mandatul de drept public local, prin urmare, nici interpretul si nici legiuitorul infraconstitutional nu trebuie sa o faca, in caz contrar asumandu-si o incalcare a Constitutiei.
Ca urmare, indiferent daca este vorba despre un mandat national sau de unul local, excluderea din partid a unui ales care a candidat pe listele acestuia, ca sanctiune disciplinara interna a partidului, nu poate determina pierderea mandatului alesului respectiv, acesta fiind obtinut prin alegeri, de la electorat, iar nu de la partidul politic (in acelasi sens, Nica, 2010).
4. Consideratii critice privind jurisprudenta Curtii Constitutionale in materie
Art. 9 alin. (2) lit. h din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali a format, in numeroase randuri, obiectul unor exceptii de neconstitutionalitate. Curtea Constitutionala a respins, in mod constant, exceptiile formulate.
Astfel, prin Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007 sau prin Decizia nr. 613 din 12 mai 2011 Curtea a statuat ca prevederile art. 9 alin. (2) lit. h 1) din Legea nr. 393/2004 au ca finalitate prevenirea migratiei politice a alesilor locali de la un partid politic la altul si asigurarea unei stabilitati in cadrul administratiei publice locale, care sa exprime configuratia politica, asa cum aceasta a rezultat din vointa electoratului. Cat priveste pretinsa discriminare intre consilierii locali sau judeteni, pe de o parte, si primari, pe de alta parte, Curtea a observat ca distinctia pe care o face textul asupra modalitatii de incetare a mandatului vizeaza doua categorii diferite de alesi locali, supusi unui statut distinct atat prin Legea nr. 393/2004, cat si prin Legea administratiei publice locale nr. 215/2001. In mod analog, statutul diferit al parlamentarilor si modalitatea de alegere a acestora prin scrutin uninominal, in baza Legii nr. 35/2008, justifica existenta unor deosebiri in ce priveste cazurile de incetare a mandatului, prin comparatie cu situatia consilierilor locali sau judeteni, care sunt alesi pe baza scrutinului de lista .
Prin Decizia nr. 1167 din 11 decembrie 2007, Curtea a retinut ca electoratul acorda votul sau candidatilor inscrisi pe listele partidelor, pentru a indeplini functii publice la nivelul administratiei locale, in considerarea programului politic al partidului din randurile caruia fac parte la momentul alegerii si pe care urmeazasa il promoveze pe perioada mandatului lor de consilier local sau de consilier judetean. Or, de vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele caruia a fost ales inseamna ca nu mai intruneste conditiile de reprezentativitate si legitimitate necesare indeplinirii programului politic pentru care alegatorii au optat, astfel ca nu se mai justifica mentinerea acestuia in functia publica.
In ceea ce priveste dispozitiile constitutionale care instituie principiile de baza ale administratiei publice locale, Curtea a retinut, prin Decizia nr. 1118 din 16 octombrie 2008, ca nu au legatura cu textul referitor la incetarea calitatii de consilier local sau judetean.
Examinand jurisprudenta invocata (motivarea fiind comuna si altor decizii ale Curtii Constitutionale avand acelasi obiect) se constata ca argumentele care au determinat acceptarea de catre instanta de control constitutional a distinctiei operate de textul de lege criticat sunt, in esenta, doua:
(1) necesitatea prevenirii migratiei politice; si
(2) diferentele in ceea ce priveste sistemul de vot - votul uninominal in ceea ce priveste parlamentarii, si votul pe lista in ceea ce priveste alesii locali.
Cat priveste diferenta pe care am sesizat-o intre mandatul consilierilor locali si judeteni, pe de o parte, si cel al primarilor, pe de alta parte, Curtea se margineste sa constate ca aceasta este determinata de ``doua categorii diferite de alesi locali, supusi unui statut distinct.`` Argumentele prezentate nu sunt, in opinia noastra, de natura sa sustina constitutionalitatea textului criticat.
Astfel, prevenirea migratiei politice constituie intr-adevar o necesitate si ar trebui reglementata atat in ceea ce priveste alesii nationali cat si cei locali, insa aceasta nu se poate constitui intr-un argument pentru incalcarea regulii constitutionale potrivit careia orice mandat imperativ este nul, regula aplicabila, pentru considerentele mai sus prezentate, oricarui mandat de drept public, fie ca este national, fie ca este local. Ni se par deplin aplicabile, sub acest aspect, considerentele care au fundamentat Decizia Curtii Constitutionale nr. 44/1993, mai sus citata, potrivit carora interpretarea dispozitiilor constitutionale referitoare la mandatul alesilor nu poate fi decat in sensul ca acestia, din punct de vedere juridic, nu mai au nicio raspundere juridica fata de alegatorii din circumscriptia care i-a ales si nici fata de partidul pe lista caruia au candidat. Raporturile cu alegatorii si partidul sunt raporturi morale, politice, dar nu juridice. Alesii nu mai sunt tinuti sa indeplineasca vreo obligatie fatade acestia, ei sunt obligati numai poporului.



Distinctia care se poate si ar trebui realizata, si ar sluji obiectivului de prevenire a migratiei politice, priveste situatia in care alesul renunta, in mod voluntar, la statutul de membru pe listele caruia a candidat . In functie de motivul care a determinat aceasta renuntare, se poate pune in discutie mandatul acestuia, dar nu in toate cazurile, ci numai atunci cand nu ar putea fi identificat un element de constrangere care sa fi determinat renuntarea.
Cat priveste celalalt argument, care face trimitere la tipul de scrutin, consideram ca este, de asemenea, neconvingator. Sa nu uitam ca scrutinul uninominal pentru parlamentari a fost introdus in anul 2008, prin Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputatilor si Senatului si pentru modificarea si completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale, a Legii administratiei publice locale nr. 215/2001 si a Legii nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, iar distinctia realizata intre alesii nationali si cei locali din punct de vedere al cauzelor de incetare a mandatului este anterioara acestei date, lit. h, 1 a alin. 2 al art. 9 din Legea nr. 393/2004 fiind introdusa prin Legea nr. 249/2006 pentru modificarea si completarea Legii nr. 393/2004.
In plus, scrutinul de lista nu semnifica acordarea de mandate partidelor politice, ci acordarea mandatului unei persoane pentru a indeplini o functie publica la nivelul administratiei locale, in considerarea programului politic al partidului din care aceasta facea parte in momentul alegerii si pe listele caruia a candidat. Prin urmare, decizia unilaterala a partidului politic, independenta de vointa celui ales, care nu are de altfel nicio posibilitate de a cenzura aceasta decizie (jurisdictia interna a partidului nefiind supusa controlului instantelor judecatoresti), nu poate conduce la schimbarea raporturilor de reprezentare, stabilite intre alegatori si ales, si care sunt de esenta mandatului de drept public, astfel cum am mai precizat.
5. Concluzii
Fata de cele aratate, consideram ca este necesara, pe de o parte, o reconsiderare a jurisprudentei Curtii Constitutionale in materia mandatului de drept public, iar, pe de alta parte, modificarea in mod corespunzator a Legii nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, in concordanta cu dispozitiile constitutionale care interzic mandatul imperativ.
Pierderea mandatului, ca si consecinta a pierderii calitatii de membru al partidului politic pe listele caruia alesul a candidat nu poate fi sustinuta, in opinia noastra, decat in situatia in care aceasta a intervenit ca urmare a vointei exprimate de ales (dar si in acest caz cu unele nuantari ce tin de sfera abuzului de drept).

Revista Transilvana de Stiinte Administrative nr. 2(29)/2011, pp. 191-198

Bibliografie:
1. Danisor, D.C. si Nica, E.M., ``Cu privire la Decizia Curtii Constitutionale nr. 61 din 18 ianuarie 2007``, 2007, Noua Revista de Drepturile Omului, nr. 2, pp. 42-59.
2. Curtea Constitutionala a Romaniei, Decizia nr. 1118 din 16 octombrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 772 din 18 noiembrie 2008.
3. Curtea Constitutionala a Romaniei, Decizia nr. 1167 din 11 decembrie 2007, publicatain Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008.4. Curtea Constitutionala a Romaniei, Decizia nr. 44 din 8 iulie 1993, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 190 din 10 august 1993.
5. Curtea Constitutionala a Romaniei, Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994.
6. Curtea Constitutionala a Romaniei, Decizia nr. 46 din 17 mai 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994.
7. Curtea Constitutionala a Romaniei, Decizia nr. 613 din 12 mai 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 574 din 12 august 2011.
8. Curtea Constitutionala a Romaniei, Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 773 din 14 noiembrie 2007.
9. Larrieu, P., ``Les partis politiques en marge du droit``, 2011, Revue de droit public et de
science politique en France et a laa��a��AA�tranger, vol. 127, nr. 1, pp. 179-197.
10. Legea nr. 249/2006 pentru modificarea si completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 554 din 27 iunie 2006
11. Muraru, E. si Tanasescu, S., Constitutia Romaniei. Comentariu pe articole, Bucuresti: C.H. Beck, 2008.
12. Nica, E.M., ``Decizia nr. 197 din 4 martie 2010 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003``, 2010, Revista Romana de Jurisprudenta, nr. 2, pp. 73-76.