Decizia nr. 90/2019 referitoare la admiterea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 31 din Legea nr. 293/2004

1. Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 31 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul functionarilor publici cu statut special din Administratia Nationala a Penitenciarelor, exceptie ridicata de C P A in Dosarul nr. XXXX/111/CA/2016 al Curtii de Apel Oradea - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal, si care formeaza obiectul Dosarului Curtii Constitutionale nr. YYYD/2017.

2. La apelul nominal raspunde domnul avocat P C, avand imputernicire depusa la dosar, pentru autorul exceptiei. Lipseste cealalta parte . Procedura de citare este legal indeplinita.
3. Presedintele dispune a se face apelul si in dosarele nr. ZZZZD/2017 si nr. AAAAD/2018, avand ca obiect aceeasi exceptie de neconstitutionalitate, ridicata de A B in Dosarul nr. BBBB/44/2016 al Curtii de Apel Galati - Sectia contencios administrativ si fiscal si de Sindicatul Salariatilor Penitenciarului din Bistrita in Dosarul nr. CCCC/2/2016 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal.
4. La apelul nominal se constata lipsa partilor. Procedura de citare este legal indeplinita. Magistratul-asistent refera asupra faptului ca Administratia Nationala a Penitenciarelor a depus in toate dosarele concluzii scrise, prin care solicita respingerea, ca neintemeiata, a exceptiei de neconstitutionalitate.
5. Curtea, din oficiu, pune in discutie conexarea dosarelor. Avocatul autorului exceptiei din Dosarul nr. YYYD/2017 si reprezentantul Ministerului Public sunt de acord cu conexarea cauzelor. Curtea, avand in vedere identitatea de obiect a cauzelor, in temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, dispune conexarea dosarelor nr. ZZZZD/2017 si nr. AAAAD/2018 la Dosarul nr. YYYD/2017, care a fost primul inregistrat.
6. Cauza fiind in stare de judecata, presedintele Curtii acorda cuvantul avocatului autorului exceptiei din Dosarul nr. YYYD/2017, care solicita admiterea acesteia, deoarece textul de lege criticat incalca dispozitiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie . In acest sens, arata ca ocuparea posturilor de conducere si de executie se refera la modul de executare a raportului de serviciu al functionarului public, implicand o modificare a acestui raport, si, in consecinta, trebuie reglementata prin lege organica, iar nu prin ordin al ministrului. De asemenea, dispozitiile de lege criticate incalca si art. 1 alin. (4) din Constitutie, deoarece se deleaga unui membru al Guvernului o prerogativa care apartine in exclusivitate legiuitorului. Totodata, se incalca si art. 1 alin. (5) din Constitutie, referitor la previzibilitatea legii. In acest sens se invoca deciziile Curtii Constitutionale nr. 392 din 2 iulie 2014 si nr. 172 din 24 martie 2016, prin care s-au admis exceptii de neconstitutionalitate in situatii asemanatoare.
7. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de admitere a exceptiei de neconstitutionalitate, sens in care invoca Decizia Curtii Constitutionale nr. 306 din 8 mai 2018.
C U R T E A,
avand in vedere actele si lucrarile dosarelor, constata urmatoarele:
8. Prin Incheierea din 22 februarie 2017, pronuntata in Dosarul nr. XXXX/111/CA/2016, Curtea de Apel Oradea - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 31 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul functionarilor publici cu statut special din Administratia Nationala a Penitenciarelor. Exceptia a fost invocata de C P A in cadrul solutionarii actiunii privind anularea unor acte administrative referitoare la concursul privind ocuparea unor posturi vacante de conducere din sistemul administratiei penitenciare.
9. Prin Sentinta nr. 154 din 4 iulie 2017, pronuntata in Dosarul nr. BBBB/44/2016, Curtea de Apel Galati - Sectia contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 31 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul functionarilor publici cu statut special din Administratia Nationala a Penitenciarelor. Exceptia a fost invocata de A B in cadrul solutionarii actiunii privind anularea unor acte administrative referitoare la concursul privind ocuparea unor posturi vacante de conducere din sistemul administratiei penitenciare.
10. Prin Incheierea din 9 mai 2017, pronuntata in Dosarul nr. CCCC/2/2016, Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 31 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul functionarilor publici cu statut special din Administratia Nationala a Penitenciarelor. Exceptia a fost invocata de Sindicatul Salariatilor Penitenciarului din Bistrita in cadrul solutionarii actiunii privind anularea Ordinului ministrului justitiei nr. 2.478/C/2010.
11. In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorii acesteia sustin, in esenta, ca prevederile de lege criticate contravin dispozitiilor art. 1 alin. (4) si (5) din Constitutie, prin aceea ca deleaga unui membru al Guvernului atributia de a reglementa ocuparea functiilor de conducere si de executie, prin emiterea unor acte cu caracter administrativ, ceea ce determina o stare de incertitudine juridica si nu respecta cerintele de stabilitate si previzibilitate impuse de textele constitutionale.
12. De asemenea, se sustine ca dispozitiile de lege criticate aduc atingere si art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, intrucat modul de ocupare a functiilor de conducere si de executie a functionarilor publici cu statut special ar trebui reglementat prin lege organica, iar nu prin ordin al ministrului justitiei. Astfel, modul de ocupare a functiilor de conducere si de executie priveste in mod direct desfasurarea raportului de serviciu al unui functionar public cu statut special, raport de serviciu care trebuie reglementat prin lege organica, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, avand in vedere si considerentele Deciziei Curtii Constitutionale nr. 392 din 2 iulie 2014. Tinand cont de dispozitiile constitutionale ale art. 73 alin. (3) lit. j), se sustine ca aspectele esentiale ale ocuparii posturilor de conducere ale politistilor trebuie reglementate prin lege organica, respectiv Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului, lege speciala in sensul art. 1 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii. Or, dispozitiile legale criticate nu numai ca nu reglementeaza procedura ocuparii posturilor de conducere ale politistilor, ci deleaga reglementarea acestor aspecte importante ministrului de resort, care este abilitat sa adopte ordine. Intrucat, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, statutul functionarilor publici se reglementeaza prin lege organica si tinand cont de faptul ca aspectele esentiale privind ocuparea posturilor de conducere vizeaza o modificare a raporturilor de munca, aceste aspecte esentiale, cum sunt, spre exemplu, conditiile generale de participare la examen/concurs, conditiile de vechime necesara participarii la examen/concurs, tipul probelor de examen/concurs, conditiile in care candidatii sunt declarati "admisi" si posibilitatea de contestare trebuie reglementate prin lege organica, urmand ca regulile specifice procedurii de ocupare a functiilor de conducere sa fie explicate si detaliate prin ordin al ministrului de resort. In consecinta, prevederile de lege criticate care instituie reglementarea acestor aspecte prin acte administrative contravin dispozitiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie . Totodata, potrivit dispozitiilor de lege criticate, se ajunge la situatia ca un aspect esential care vizeaza executarea raporturilor de serviciu sa fie reglementat printr-un act administrativ. Or, normele privind ocuparea posturilor de conducere trebuie sa respecte anumite cerinte de stabilitate si previzibilitate. Astfel, delegarea atributiei de a stabili aceste norme unui membru al Guvernului, prin emiterea unor acte cu caracter administrativ, infralegale, determina o stare de incertitudine juridica, acest gen de acte avand, de obicei, un grad sporit de schimbari succesive in timp . In final, se invoca si Decizia Curtii Constitutionale nr. 172 din 24 martie 2016 si se sustine ca, avand in vedere principiile enuntate prin acestea, dispozitiile de lege criticate incalca prevederile constitutionale invocate.
13. Curtea de Apel Oradea - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este intemeiata, deoarece prin dispozitiile de lege criticate nu este reglementata in niciun fel procedura ocuparii posturilor de conducere din Administratia Nationala a Penitenciarelor, ci este delegata ministrului de resort, care, astfel, este abilitat sa reglementeze in intregime asupra acesteia prin act administrativ. Intrucat, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, statutul functionarilor publici se reglementeaza prin lege organica, considera ca, prin nereglementarea procedurii de ocupare a posturilor de conducere a functionarilor publici cu statut special din Administratia Nationala a Penitenciarelor, s-au incalcat prevederile constitutionale amintite.
14. Curtea de Apel Galati - Sectia contencios administrativ si fiscal nu si-a exprimat opinia asupra temeiniciei exceptiei de neconstitutionalitate.
15. Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal nu si-a exprimat opinia asupra temeiniciei exceptiei de neconstitutionalitate, considerand, contrar prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, ca instanta de judecata "are facultatea de a prezenta o opinie", atunci cand titularul exceptiei de neconstitutionalitate este una dintre partile litigante.
16. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
17. Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata. In acest sens, arata ca, in aplicarea prevederilor art. 31 din Legea nr. 293/2004, a fost emis Ordinul ministrului justitiei nr. 2.478/C/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind conditiile de participare, organizare si desfasurare a concursurilor pentru ocuparea, prin avansare in functie, trecerea agentilor in corpul ofiterilor si din sursa externa, a posturilor vacante de functionar public cu statut special din sistemul administratiei penitenciare. Prevederile criticate sunt indisolubil legate de cele ale art. 13 alin. (1) lit. a), art. 26 alin. (1)-(3), art. 29, art. 30 si art. 11 din Legea nr. 293/2004, care au relevanta in materia ocuparii functiilor functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare. In materia ocuparii functiilor specifice functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, legiuitorul primar a reglementat cele mai importante aspecte, dupa cum urmeaza: regula conform careia "incadrarea ca functionar public cu statut special" - ceea ce semnifica numirea intr-o functie vacanta de ofiter sau de agent - se face cu prioritate prin repartizarea absolventilor institutiilor de invatamant pentru pregatirea personalului de penitenciare, ofiteri si agenti; dreptul functionarilor publici cu statut special de a avansa (promova) in functie si in grad profesional, in cariera profesionala, in urma rezultatelor obtinute la evaluarea activitatii profesionale, conform prevederilor legii; avansarea (promovarea) in functii publice vacante a functionarilor publici cu statut special, care indeplinesc conditiile prevazute de lege, se realizeaza pe baza de concurs, in limita posturilor prevazute in statele de organizare [art. 26 alin. (1) si (2) din lege]; avansarea (promovarea) functionarilor publici cu statut special intr-o functie imediat superioara la aceeasi pozitie din stat se face fara examen, pe baza criteriilor stabilite prin ordin al ministrului justitiei [art. 26 alin. (3) din lege]; posibilitatea trecerii agentilor in corpul ofiterilor din sistemul administratiei penitenciare, prin concurs, in limita posturilor prevazute in statele de organizare ale unitatilor de penitenciare; acordarea gradului profesional de ofiter agentilor care au promovat concursul se face in functie de vechimea ca agent sau subofiter in institutii publice de aparare, ordine publica si siguranta nationala ale statului, conform metodologiei stabilite prin ordin al ministrului justitiei (art. 29 din lege). Acest procedeu semnifica nu doar trecerea agentului in corpul ofiterilor, ci si ocuparea unei functii (de executie) vacante, prevazuta cu grad profesional de ofiter de penitenciare. In ceea ce priveste ocuparea din sursa externa a functiilor de executie vacante din sistemul administratiei penitenciare, art. 30 alin. (1) din lege prevede ca acestea se ocupa prin concurs, la care pot participa persoanele care indeplinesc conditiile prevazute la art. 11. In situatia neocuparii posturilor vacante, acestea pot fi ocupate prin transferul cadrelor militare si al functionarilor publici cu statut special din alte institutii publice de aparare, ordine publica si siguranta nationala ale statului si din Ministerul Justitiei, daca indeplinesc conditiile prevazute la art. 11. In ceea ce priveste ocuparea functiilor de conducere vacante din sistemul administratiei penitenciare, regula este ca acestea se ocupa prin avansarea ofiterilor si agentilor, prin concurs. Pot participa la concurs pentru ocuparea posturilor vacante de conducere persoanele care au o vechime de cel putin 3 ani in sistemul administratiei penitenciare. Functiile de conducere din sistemul administratiei penitenciare, ramase vacante ca urmare a neocuparii, in conditiile anterior mentionate, se ocupa prin concurs din sursa externa, iar, in subsidiar, prin transferul cadrelor militare si al functionarilor publici cu statut special din alte institutii publice de aparare, ordine publica si siguranta nationala ale statului si din Ministerul Justitiei, daca indeplinesc conditiile prevazute la art. 11 din lege. Din ansamblul prevederilor legal enuntate, Guvernul considera ca prevederile de lege criticate nu aduc atingere art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, modalitatea de reglementare incadrandu-se in marja de apreciere a legiuitorului si in dreptul sau de a delega in mod expres reglementarea anumitor aspecte, mai ales a celor de natura organizatorica, prin acte administrative de nivel inferior (hotarari ale Guvernului sau ordine ale ministrilor). Astfel, aspectele esentiale in materie sunt reglementate la nivel primar, prin lege organica, iar nu printr-un act administrativ. De altfel, situatia este diferita fata de cea retinuta in Decizia nr. 803 din 24 noiembrie 2015. In plus, modalitatea de organizare si desfasurare a concursurilor de ocupare a functiilor de conducere si de executie vacante sunt chestiuni concrete, care variaza in functie de functia vacanta si sunt stabilite in raport cu cerintele angajatorului (autoritatii publice) la un moment dat. Reglementarea lor tine de marja de apreciere a autoritatii publice, fiind o chestiune de management al sistemului, nefiind necesar sa fie reglementate la nivel de lege. Legiuitorul primar a legiferat aspectele care contureaza cadrul general in materia ocuparii functiilor functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, tot el delegand autoritatii responsabile modul de a reglementa aspectele privind organizarea si desfasurarea concursurilor specifice. Totodata, instantele de contencios administrativ au competenta de a aprecia asupra conformitatii cu legea a ordinului emis in aplicarea dispozitiilor art. 31 din Legea nr. 293/2004, iar atunci cand constata ca dispozitiile acesteia contravin legii, pot dispune anularea acestora.
18. Avocatul Poporului apreciaza ca dispozitiile de lege criticate sunt constitutionale. In acest sens, se arata ca aspectele esentiale privind organizarea si functionarea activitatii functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare sunt reglementate prin lege organica, Legea nr. 293/2004: selectia, numirea, evidenta, evaluarea, avansarea, pregatirea si perfectionarea functionarilor publici cu statut special, incetarea raporturilor de serviciu, raspunderea acestora, fiind astfel respectate prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, potrivit carora statutul functionarilor publici se reglementeaza prin lege organica. Tinand cont de faptul ca aspectele esentiale privind activitatea functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare sunt reglementate prin Legea nr. 293/2004, iar prin ordin al ministrului justitiei se detaliaza doar anumite aspecte procedurale privind organizarea concursurilor pentru ocuparea posturilor vacante si modul de desfasurare a concursului, apreciaza ca sustinerile autorilor exceptiei sunt neintemeiate. De altfel, cu privire la critici similare, invoca Decizia Curtii Constitutionale nr. 239 din 19 aprilie 2016.
19. Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
C U R T E A,
examinand actele de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, rapoartele intocmite de judecatorul-raportor, sustinerile avocatului autorului exceptiei prezent la sedinta publica, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
20. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
21. Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie prevederile art. 31 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul functionarilor publici cu statut special din Administratia Nationala a Penitenciarelor, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 264 din 10 aprilie 2014, cu modificarile si completarile ulterioare, cu urmatorul cuprins: "Regulamentul privind ocuparea functiilor de conducere si de executie se aproba prin ordin al ministrului justitiei."
22. In opinia autorilor exceptiei de neconstitutionalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozitiilor constitutionale cuprinse in art. 1 alin. (4) si (5) privind principiul separatiei puterilor in stat si cel al obligativitatii respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legii, art. 16 alin. (1) privind egalitatea in drepturi, art. 31 privind dreptul la informatie, art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organica a statutului functionarilor publici si art. 78 privind intrarea in vigoare a legii.
23. Examinand exceptia de neconstitutionalitate, referitor la statutul functionarului public cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, Curtea a constatat, prin Decizia nr. 109 din 8 martie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 437 din 23 mai 2018, paragraful 17, ca, in exercitarea atributiilor sale de serviciu, functionarul public cu statut special este investit cu exercitiul autoritatii publice [art. 3 alin. (1)-(3) din Legea nr. 293/2004]. In considerarea acestor prevederi legale, statutul sau juridic cunoaste elemente derogatorii de la dispozitiile generale care reglementeaza raporturile de munca, respectiv Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011. Astfel, potrivit art. 53 alin. (1) si (2) din Legea nr. 293/2004, functionarul public cu statut special din sistemul administratiei penitenciare este subiect al unui raport de serviciu, raport care ia nastere, se executa si inceteaza in conditii speciale. Pe cale de consecinta, elementele esentiale in ceea ce priveste nasterea, executarea si incetarea raportului de serviciu se vor referi in mod intrinsec la statutul special al functionarului public din sistemul administratiei penitenciare, statut care trebuie reglementat prin lege organica - respectiv Legea nr. 293/2004 (a se vedea in acelasi sens Decizia nr. 803 din 24 noiembrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 34 din 18 ianuarie 2016, paragraful 15).
24. In ceea ce priveste ocuparea posturilor de conducere de catre politisti, prin Decizia nr. 172 din 24 martie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 315 din 25 aprilie 2016, paragrafele 18-20, Curtea a retinut ca ocuparea posturilor de conducere se refera la modul de executare a raporturilor de serviciu, implicand o modificare a acestor raporturi . Aspectele privind ocuparea posturilor de conducere tin in mod evident de cariera politistului si presupun o modificare atat a atributiilor (a felului muncii), cat si a salarizarii. Exercitarea raportului de serviciu al politistului se realizeaza de la nasterea acestuia, prin actul de numire, si pana la incetarea lui, in conditiile legii. Astfel, situatiile juridice care pot interveni pe parcursul perioadei dintre nasterea si incetarea raportului de serviciu, cum sunt, de exemplu, modificarea sau suspendarea acestuia, tin de modul de executare a raportului de serviciu . Statutul juridic al unei categorii de personal este reprezentat de dispozitiile legale referitoare la incheierea, executarea, modificarea, suspendarea si incetarea raportului juridic de munca in care se afla respectiva categorie . In consecinta, regulile esentiale privind ocuparea posturilor de conducere tin de statutul politistului, mai exact de exercitarea raportului de serviciu care se realizeaza de la nasterea pana la incetarea acestuia. Ca atare, tinand cont de dispozitiile constitutionale ale art. 73 alin. (3) lit. j), Curtea a constatat ca aspectele esentiale ale ocuparii posturilor de conducere ale politistilor trebuie reglementate prin lege organica, respectiv Legea nr. 360/2002 privind Statutul politistului, lege speciala in sensul art. 1 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii.
25. La paragraful 21 al acestei decizii, Curtea a constatat ca - tinand cont de faptul ca aspectele esentiale privind ocuparea posturilor de conducere vizeaza o modificare a raporturilor de munca - aceste aspecte esentiale, cum sunt, spre exemplu, conditiile generale de participare la examen/concurs, conditiile de vechime necesara participarii la examen/concurs, tipul probelor de examen/concurs, conditiile in care candidatii sunt declarati "admisi" si posibilitatea de contestare, trebuie reglementate prin lege organica, urmand ca regulile specifice procedurii de ocupare a functiilor de conducere sa fie explicate si detaliate prin ordin al ministrului de resort. In consecinta, Curtea a constatat ca prevederile de lege criticate, care instituie reglementarea acestor aspecte prin acte administrative, contravin dispozitiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie .
26. Referitor la ocuparea posturilor de executie de catre politisti, prin Decizia nr. 306 din 8 mai 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 516 din 22 iunie 2018, paragraful 23, Curtea a retinut ca procedura ocuparii posturilor vacante de politist, prin concurs sau examen, chiar si in situatiile speciale, conduce la nasterea unui raport de serviciu, care se realizeaza prin actul de numire a politistului in functie. Asadar, aspectele esentiale privind ocuparea posturilor de executie tin in mod evident de cariera politistului si presupun reglementarea cerintelor care pot conduce la nasterea raportului de serviciu al politistului. Or, dispozitiile legale criticate nu numai ca nu au reglementat procedura ocuparii posturilor de executie ale politistilor, ci au delegat reglementarea acestor aspecte ministrului de resort, care este abilitat sa adopte ordine. La paragraful 24 al acestei decizii, Curtea a retinut ca, avand in vedere ca statutul functionarilor publici se reglementeaza prin lege organica, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, si tinand cont de faptul ca aspectele esentiale privind ocuparea posturilor de executie tin de nasterea raportului de serviciu, aceste aspecte esentiale - cum sunt conditiile generale de participare la examen/concurs, conditiile de vechime necesara participarii la examen/concurs, tipul probelor de examen/concurs, conditiile in care candidatii sunt declarati "admisi" si posibilitatea de contestare - trebuiau reglementate prin lege organica, urmand ca regulile specifice procedurii de ocupare a functiilor de executie sa fie explicate si detaliate prin ordin al ministrului de resort.
27. Curtea a mai constatat ca dispozitiile de lege criticate genereaza situatia ca un aspect esential care vizeaza nasterea raporturilor de serviciu sa fie reglementat printr-un act administrativ. Or, normele privind ocuparea posturilor de executie trebuie sa respecte anumite cerinte de stabilitate si previzibilitate. Astfel, delegarea atributiei de a stabili aceste norme unui membru al Guvernului, prin emiterea unor acte cu caracter administrativ de nivel infralegal, determina o stare de incertitudine juridica, acest gen de acte avand, de obicei, un grad sporit de schimbari succesive in timp . In consecinta, Curtea a constatat ca dispozitiile de lege criticate contravin si prevederilor art. 1 alin. (4) si (5) din Constitutie (a se vedea in acest sens Decizia nr. 172 din 24 martie 2016, paragraful 22, si Decizia nr. 306 din 8 mai 2018, paragraful 25).
28. In cauza de fata, Curtea retine ca dispozitiile de lege criticate - art. 31 - fac parte din sectiunea a 5-a: "Avansarea functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare" a capitolului III - "Selectia, numirea, evidenta, evaluarea, avansarea, pregatirea si perfectionarea functionarilor publici cu statut special" din Legea nr. 293/2004. Potrivit art. 30 din Legea nr. 293/2004, "(1) Functiile de executie vacante din sistemul administratiei penitenciare se ocupa prin concurs, la care pot participa persoanele care indeplinesc conditiile prevazute la art. 11. (2) In situatia neocuparii posturilor vacante prevazute la alin. (1), acestea pot fi ocupate prin transferul cadrelor militare si al functionarilor publici cu statut special din alte institutii publice de aparare, ordine publica si siguranta nationala ale statului si din Ministerul Justitiei, daca indeplinesc conditiile prevazute la art. 11. (3) Functiile de conducere vacante din sistemul administratiei penitenciare se ocupa prin avansarea ofiterilor si agentilor, prin concurs. Pot participa la concurs pentru ocuparea posturilor vacante de conducere persoanele care au o vechime de cel putin 3 ani in sistemul administratiei penitenciare. (4) Functiile de conducere din sistemul administratiei penitenciare, ramase vacante ca urmare a neocuparii, in conditiile stabilite la alin. (3), se ocupa prin concurs din sursa externa. (5) In situatia in care posturile raman vacante, ca urmare a neocuparii in conditiile prevazute la alin. (3) si (4), acestea pot fi ocupate prin transferul cadrelor militare si al functionarilor publici cu statut special din alte institutii publice de aparare, ordine publica si siguranta nationala ale statului si din Ministerul Justitiei, daca indeplinesc conditiile prevazute la art. 11".
29. In ceea ce priveste conditiile de accedere in functie a functionarilor publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, art. 11 din Legea nr. 293/2004 prevede ca "Pot dobandi calitatea de functionar public cu statut special din sistemul administratiei penitenciare persoanele care indeplinesc urmatoarele conditii: a) au cetatenia romana si domiciliul in Romania; b) cunosc limba romana; c) indeplinesc conditiile de studii si vechime prevazute de lege; d) au capacitate deplina de exercitiu si sunt apte din punct de vedere medical si psihologic pentru indeplinirea functiei; e) nu au fost condamnate definitiv pentru savarsirea de infractiuni; f) indeplinesc conditiile specifice postului, inclusiv criteriul de inaltime pentru posturile din sectorul operativ, stabilit prin ordin al ministrului justitiei; g) nu au fost eliberate din motive imputabile sau destituite dintr-o functie publica in ultimii 7 ani; h) au un comportament corespunzator cerintelor de conduita admise si practicate in societate; i) nu au fost agenti sau colaboratori ai organelor de securitate ca politie politica". Potrivit art. 13 alin. (1) din aceeasi lege, "Incadrarea ca functionar public cu statut special se face prin urmatoarele modalitati: a) repartizarea cu prioritate a absolventilor institutiilor de invatamant pentru pregatirea personalului de penitenciare, ofiteri si agenti; b) transferul pe functii publice al cadrelor militare si functionarilor publici cu statut special de la alte institutii publice de aparare, ordine publica si siguranta nationala ale statului; c) concurs, din sursa externa".
30. Analizand prevederile Legii nr. 293/2004, Curtea constata ca aceasta reglementeaza doar modalitatile de incadrare a functionarului public cu statut special, conditiile generale de ocupare a functiilor de executie si de conducere vacante din sistemul administratiei penitenciare, precum si conditiile de vechime necesare pentru ocuparea posturilor vacante de conducere . Celelalte aspecte esentiale ale ocuparii acestor functii (aspecte care au fost mentionate in jurisprudenta Curtii Constitutionale) - cum sunt tipul probelor de examen/concurs, conditiile in care candidatii sunt declarati "admisi" si posibilitatea de contestare - sunt reglementate la nivel infralegal, prin regulament aprobat prin ordin al ministrului justitiei.
31. Astfel, Curtea retine ca, in aplicarea prevederilor art. 31 din Legea nr. 293/2004, a fost emis Ordinul ministrului justitiei nr. 2.478/C/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind conditiile de participare, organizare si desfasurare a concursurilor pentru ocuparea, prin avansare in functie, trecerea agentilor in corpul ofiterilor si din sursa externa, a posturilor vacante de functionar public cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 751 din 10 noiembrie 2010. Acest ordin reglementeaza aspecte esentiale ale ocuparii functiilor de executie si de conducere din sistemul administratiei penitenciare, si anume probele de concurs, conditiile in care candidatii sunt declarati "admisi" si posibilitatea de contestare a rezultatelor concursului/examenului.
32. Or, avand in vedere ca, potrivit dispozitiilor de lege criticate, Regulamentul privind ocuparea functiilor de conducere si de executie se aproba prin ordin al ministrului justitiei, Curtea constata ca sunt aplicabile mutatis mutandis considerentele Deciziei Curtii Constitutionale nr. 172 din 24 martie 2016, referitoare la ocuparea posturilor de conducere, precum si ale Deciziei Curtii Constitutionale nr. 306 din 8 mai 2018, referitoare la ocuparea posturilor de executie.
33. Astfel, Curtea observa ca procedura ocuparii posturilor de executie vacante de functionar public cu statut special din sistemul administratiei penitenciare - prin concurs sau prin transfer [in situatia prevazuta de art. 30 alin. (2) din Legea nr. 293/2004] - conduce la nasterea unui raport de serviciu, care se realizeaza prin actul de numire a functionarului public cu statut special. Totodata, procedura ocuparii posturilor de conducere vacante - prin concurs de avansare, prin concurs din sursa externa sau prin transfer - conduce la modificarea raportului de serviciu . Asadar, aspectele esentiale privind ocuparea posturilor de executie si de conducere tin in mod evident de cariera functionarului public cu statut special din sistemul administratiei penitenciare. Or, dispozitiile legale criticate nu numai ca nu au reglementat aspectele esentiale ale ocuparii posturilor de executie si de conducere ale functionarului public cu statut special din sistemul administratiei penitenciare, ci au delegat reglementarea acestor aspecte importante ministrului de resort, care este abilitat sa adopte ordine.
34. Intrucat, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie, statutul special al functionarului public din sistemul administratiei penitenciare trebuie reglementat prin lege organica - respectiv Legea nr. 293/2004 - si tinand cont de faptul ca aspectele esentiale privind ocuparea posturilor de executie si de conducere tin de nasterea si, respectiv, de modificarea raportului de serviciu, Curtea constata ca aceste aspecte esentiale, cum sunt cele amintite la paragrafele 24 si 25 ale prezentei decizii, trebuiau reglementate prin lege organica, urmand ca regulile specifice procedurii de ocupare a functiilor de executie sa fie explicate si detaliate prin ordin al ministrului de resort. Or, Legea nr. 293/2004 a reglementat, prin art. 11, numai conditiile generale de participare la concurs si, in art. 30 alin. (3), conditiile de vechime pentru ocuparea posturilor vacante de conducere . Celelalte aspecte esentiale, si anume tipul probelor de examen/concurs, conditiile in care candidatii sunt declarati "admisi" si posibilitatea de contestare, sunt reglementate prin ordin al ministrului justitiei. In consecinta, Curtea constata ca prevederile de lege criticate care instituie reglementarea acestor aspecte prin acte administrative contravin dispozitiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constitutie .
35. Totodata, Curtea retine ca se ajunge la situatia in care aspecte esentiale care vizeaza nasterea sau modificarea raporturilor de serviciu ale functionarului public sa fie reglementate printr-un act administrativ. Or, normele privind ocuparea posturilor de executie si de conducere trebuie sa respecte anumite cerinte de stabilitate si previzibilitate. Astfel, delegarea atributiei de a stabili aceste norme unui membru al Guvernului, prin emiterea unor acte cu caracter administrativ de nivel infralegal, determina o stare de incertitudine juridica, acest gen de acte avand, de obicei, un grad sporit de schimbari succesive in timp . Asadar, pe fondul lacunei legislative evidentiate mai sus, solutia legislativa prevazuta de art. 31 din Legea nr. 293/2004 contravine normelor de tehnica legislativa, de vreme ce, potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificarile si completarile ulterioare, ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza si in executarea legii si trebuie sa se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza si in executarea carora au fost emise, fara ca prin acestea sa poata fi completata legea . In consecinta, Curtea constata ca dispozitiile de lege criticate contravin si prevederilor art. 1 alin. (4) si (5) din Constitutie .
36. Curtea constata ca, pentru inlaturarea viciului de neconstitutionalitate, aspectele esentiale privind ocuparea posturilor de executie si de conducere de catre functionarii publici cu statut special din sistemul administratiei penitenciare - cum sunt tipul probelor de examen/concurs, conditiile in care candidatii sunt declarati "admisi" si posibilitatea de contestare - trebuie sa fie reglementate prin lege organica, urmand ca regulile specifice acestei proceduri sa fie explicitate si detaliate prin ordin al ministrului justitiei.
37. In final, Curtea retine ca dispozitiile art. 16 alin. (1), art. 31 si art. 78 din Constitutie nu au incidenta in prezenta cauza.
38. Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
D E C I D E:

Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata de C P A in Dosarul nr. XXXX/111/CA/2016 al Curtii de Apel Oradea - Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal, de A B in Dosarul nr. BBBB/44/2016 al Curtii de Apel Galati - Sectia contencios administrativ si fiscal si de Sindicatul Salariatilor Penitenciarului din Bistrita in Dosarul nr. CCCC/2/2016 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal si constata ca dispozitiile art. 31 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul functionarilor publici cu statut special din Administratia Nationala a Penitenciarelor sunt neconstitutionale.
Definitiva si general obligatorie.

Pronuntata in sedinta din data de 21 februarie 2019.