Decizia C.C.R. nr. 222/2019 asupra initiativei legislative a cetatenilor intitulate "Lege de revizuire a Constitutiei Romaniei"

1. Cu Adresa nr. 2/1.125 din 11 februarie 2019, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 973 din 11 februarie 2019, secretarul general al Camerei Deputatilor a transmis Curtii Constitutionale propunerea legislativa a cetatenilor de revizuire a Constitutiei, inregistrata la Biroul permanent al Camerei Deputatilor cu nr. 651 din 21 septembrie 2018, impreuna cu originalele listelor de sustinatori.
2. Documentatia transmisa Curtii Constitutionale de catre Camera Deputatilor cuprinde:
- cererea inregistrata la Biroul permanent al Camerei Deputatilor cu nr. 651 din 21 septembrie 2018, prin care Comitetul de initiativa inainteaza propunerea legislativa a cetatenilor - Lege de revizuire a Constitutiei Romaniei, impreuna cu expunerea de motive si originalele listelor de semnaturi;
- expunerea de motive la Legea de revizuire a Constitutiei Romaniei;
- declaratia de constituire a Comitetului de initiativa pentru promovarea propunerii legislative a cetatenilor de revizuire a Constitutiei Romaniei;
- propunerea legislativa care face obiectul initiativei legislative;
- avizul Consiliului Legislativ referitor la initiativa legislativa a cetatenilor privind revizuirea Constitutiei Romaniei;
- extras din Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 255 din 22 martie 2018, cuprinzand expunerea de motive si propunerea legislativa ce face obiectul initiativei cetatenesti, in sensul completarii art. 37 - Dreptul de a fi ales - cu un nou alineat, potrivit caruia cetatenii condamnati definitiv la pedepse privative de libertate pentru infractiuni savarsite cu intentie sa nu mai poata fi alesi in organele administratiei publice locale, in Camera Deputatilor, in Senat si in functia de Presedinte al Romaniei, pana la intervenirea unei situatii care inlatura consecintele condamnarii;
- dosarele cu liste de sustinatori ai initiativei legislative a cetatenilor, din judetele: Alba, Arad, Arges, Bacau, Bihor, Bistrita-Nasaud, Botosani, Brasov, Braila, Bucuresti, Buzau, Caras-Severin, Calarasi, Cluj, Constanta, Covasna, Dambovita, Dolj, Galati, Giurgiu, Gorj, Harghita, Hunedoara, Ialomita, Iasi, Ilfov, Maramures, Mehedinti, Mures, Neamt, Olt, Prahova, Satu Mare, Salaj, Sibiu, Suceava, Teleorman, Timis, Tulcea, Vaslui, Valcea, Vrancea;
- opisul originalelor listelor de semnaturi intocmit de Comitetul de initiativa si primit de Secretariatul general al Camerei Deputatilor.
3. In expunerea de motive care insoteste propunerea legislativa a cetatenilor se subliniaza, mai intai, importanta deosebita a relatiilor sociale care privesc alegerea prin vot a autoritatilor locale, a deputatilor, a senatorilor, a Presedintelui Romaniei si a europarlamentarilor, ceea ce determina reglementarea lor atat prin Constitutie, legea fundamentala a statului roman, cat si prin legile electorale. Dintre toate categoriile de norme juridice, trasatura esentiala a normelor electorale este aceea ca indica in modul cel mai direct si mai eficient caracterul democratic sau, dimpotriva, nedemocratic al unui sistem constitutional. Intr-o stransa conexiune cu normele juridice electorale se afla drepturile electorale, considerate a fi drepturi cetatenesti fundamentale prin excelenta si totodata drepturi cu caracter exclusiv politic, care nu pot fi exercitate decat de cetateni si numai pentru participarea acestora la guvernare, in virtutea legaturilor pe care le au cu destinele societatii in cadrul careia le este recunoscut un atare statut .
4. In ceea ce priveste dreptul de a fi ales, la modul general acesta desemneaza aptitudinea unei persoane de a fi votata pentru a face parte din organele reprezentative ale statului si a indeplini astfel o demnitate publica sau o functie electiva. Conform art. 37 din Constitutie, dreptul de a fi ales apartine in exclusivitate cetatenilor romani care au drept de vot si domiciliul in tara, cu conditia sa nu faca parte din categoriile de functionari publici nominalizate la art. 40 alin. (3) din Constitutie, carora le este interzisa asocierea in partide politice. Suplimentar fata de aceste conditii sunt prevazute si limite minime de varsta pentru a candida, care difera in functie de tipul demnitatii pentru care se depune candidatura.
5. In continuare este realizata o comparatie intre aceste cerinte si cele pentru numirea membrilor Guvernului, stabilite de Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, conchizandu-se ca acestea din urma sunt mai severe. In aceasta privinta, se face trimitere si la exceptia de neconstitutionalitate a art. 2 din Legea nr. 90/2001, invocata de Avocatul Poporului, prin care s-a criticat, in esenta, lipsa de coerenta legislativa in stabilirea unor criterii de integritate clare, obiective si general valabile pentru ocuparea functiilor apartinand celor trei puteri organizate in cadrul democratiei constitutionale. Curtea Constitutionala a respins exceptia prin Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 520 din 5 iulie 2017, insa nu pentru motive de fond, ca neintemeiata, ci pentru motive de forma, ca inadmisibila, retinand printre altele faptul ca "examinarea constitutionalitatii unui text de lege are in vedere compatibilitatea acestuia cu dispozitiile constitutionale pretins incalcate, iar nu compararea prevederilor mai multor legi intre ele si raportarea concluziei ce ar rezulta din aceasta comparatie la dispozitii ori principii ale Constitutiei". Din acest motiv, instanta de contencios constitutional a concluzionat ca "nu tine nici de rolul si nici de competenta Curtii Constitutionale asigurarea coerentei legislative invocate de Avocatul Poporului, revenind astfel Parlamentului si Consiliului Legislativ obligatia de a elimina o eventuala lipsa de coerenta si de a unifica legislatia in materia antereferita".
6. Se arata ca initiativa cetateneasca de revizuire a Constitutiei are in vedere remedierea problemelor semnalate de Avocatul Poporului, prin consacrarea la nivel constitutional a unei conditii de integritate unitare, similara celei privind membrii Guvernului, ce ar urma sa se aplice persoanelor care candideaza pentru a fi alese in organele administratiei publice locale, in Camera Deputatilor, in Senat si in functia de Presedinte al Romaniei. Se considera ca este imperios necesar ca legislatia care guverneaza conditiile de accedere la o functie sau demnitate publica sa fie coerenta, predictibila si unitara, aplicabila tuturor reprezentantilor puterilor statului, astfel incat persoanele care urmeaza sa ocupe o functie ce implica exercitiul autoritatii de stat sa indeplineasca anumite cerinte de integritate, legalitate si corectitudine, menite sa consolideze increderea cetatenilor in autoritatile publice si sa preintampine derapajele de la principiile democratiei prin drept .
7. Se precizeaza ca, in elaborarea acestui proiect de lege, s-a avut in vedere faptul ca dreptul de a fi ales trebuie sa fie, conform art. 20 din Constitutie, interpretat si aplicat in concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate internationale la care Romania este parte, dintre care se citeaza dispozitii apreciate ca fiind de referinta. Se mai arata ca s-a tinut seama si de jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului (CEDO) in domeniul drepturilor electorale, care a reliefat existenta unei distinctii clare intre dreptul de a alege si dreptul de a fi ales, inclinand in favoarea conferirii unei protectii juridice superioare celui dintai in raport cu cel de-al doilea, ce poate fi supus unor restrictii semnificativ mai severe. Se invoca, de asemenea, Codul bunelor practici in materie electorala, elaborat de Comisia Europeana pentru Democratie prin Drept (Comisia de la Venetia) din cadrul Consiliului Europei, si conditiile pe care acesta la stabileste cu referire la privarea de drepturile electorale. Cat priveste constitutiile statelor membre ale Consiliului Europei se arata ca unele dintre acestea statueaza ca situatiile de ineligibilitate vor fi reglementate prin lege. Aproximativ o treime insa dintre constitutiile avute in vedere de Comisia de la Venetia la elaborarea Raportului preliminar asupra excluderii infractorilor din Parlament contin diverse prevederi care impiedica persoanele condamnate penal sa candideze. Se citeaza in acest sens dispozitii cuprinse si in constitutii ale statelor membre ale Uniunii Europene.
8. Se apreciaza ca, in cadrul unui sistem electoral ideal, mecanismele democratice ar trebui sa garanteze ca persoanele considerate nedemne sa decida asupra legislatiei nu ajung decat cel mult in opozitie, iar alegatorii ar trebui sa poata impiedica infractorii sa ajunga la guvernare. Comisia de la Venetia observa insa ca, in realitate, alegerea votantilor poate fi alterata, in special daca aceasta ignora faptul ca un candidat a fost condamnat penal, sau poate fi supusa unor presiuni, mai ales in prezenta unor fenomene precum coruptia sau crima organizata. In tarile care utilizeaza scrutinul cu liste inchise, printre care se numara si Romania, este practic imposibil ca alegatorii sa lase infractorii pe dinafara, imprejurare care justifica implementarea unor restrictii ceva mai severe in privinta drepturilor electorale pasive. Comisia de la Venetia sustine ca in cazurile mai grave este perfect admisibil ca aceste drepturi sa fie limitate, inclusiv dupa eliberarea unui detinut, cu conditia ca masura respectiva sa nu fie aplicata pe intreaga durata a vietii acestuia. Mai mult decat atat, s-a considerat ca ridicarea dreptului de a fi ales poate fi dispusa chiar si atunci cand o persoana este condamnata la pedeapsa inchisorii cu suspendare sau dupa ce a fost gratiata.
9. Se concluzioneaza ca, in acord cu toate principiile generale si speciale enuntate, se propune revizuirea Constitutiei in sensul completarii art. 37 cu un nou alineat, alineatul (3), prin care cetatenii condamnati definitiv la o pedeapsa privativa de libertate pentru infractiuni savarsite cu intentie sa nu mai poata fi alesi in organele administratiei publice locale, in Camera Deputatilor, in Senat si in functia de Presedinte al Romaniei, pana la intervenirea unei situatii care inlatura aceasta consecinta extrapenala a condamnarii (reabilitarea, amnistia, dezincriminarea), reglementata prin lege organica. Se apreciaza ca textul propus respecta in totalitate Declaratia Universala a Drepturilor Omului, pactele si tratatele internationale la care Romania este parte, jurisprudenta CEDO, recomandarile Comisiei de la Venetia si concorda cu prevederile similare care se regasesc in constitutiile unor state europene cu indelungate traditii democratice. Aceasta intrucat masura nu se aplica decat persoanelor condamnate definitiv la o pedeapsa privativa de libertate, fiind exonerate cele care primesc pedepse penale mai usoare (de exemplu amenda penala), pentru respectarea principiului proportionalitatii, potrivit caruia ridicarea dreptului de a fi ales trebuie aplicata numai pentru infractiunile cu gravitate sporita. De asemenea, masura nu se aplica decat condamnatilor care au savarsit fapte penale cu intentie, fiind exonerati cei care au comis infractiuni din culpa, deoarece acestea prezinta un grad de pericol social mai redus si nu pot fi apreciate ca fiind de natura sa puna sub semnul indoielii onestitatea si moralitatea faptuitorului. Tot astfel, masura nu priveste doar candidaturile pentru Camera Deputatilor, Senat si Presedintia Romaniei, ci si pe cele pentru organele administratiei publice locale, ca o recunoastere a importantei semnificative a acestor functii publice si pentru asigurarea egalitatii de tratament la nivelul intregii administratii, printr-o reglementare unitara si coerenta sub acest aspect. In sfarsit, masura nu se aplica pentru intreaga durata a vietii persoanelor condamnate, fiind in mod expres limitata pana la intervenirea unei situatii care, potrivit legii organice, inlatura aceasta consecinta extrapenala a condamnarii; aceste situatii sunt in prezent dezincriminarea faptei, amnistia postcondamnatorie si reabilitarea, aceasta din urma putand fi de drept (care opereaza in temeiul legii, daca persoana condamnata la pedeapsa amenzii sau a inchisorii de pana la 2 ani nu savarseste o alta infractiune in decurs de 3 ani de la data executarii pedepsei) si judecatoreasca (care se dispune la cerere, prin hotarare judecatoreasca, daca persoana condamnata la pedeapsa inchisorii cuprinse intre 2 ani si 25 de ani nu savarseste o alta infractiune in decurs de 4 pana la 10 ani de la data executarii pedepsei).
10. La termenul de judecata stabilit pentru data de 26 martie 2019, Curtea a amanat pronuntarea pentru data de 9 aprilie 2019, data la care a pronuntat prezenta decizie .
C U R T E A,
11. Examinand propunerea legislativa a cetatenilor intitulata "Lege de revizuire a Constitutiei Romaniei", raportul intocmit de judecatorul-raportor, dispozitiile Constitutiei, ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, precum si ale Legii nr. 189/1999 privind exercitarea initiativei legislative de catre cetateni, republicata, cu modificarile ulterioare, constata urmatoarele:
12. Competenta Curtii Constitutionale de a se pronunta asupra tuturor initiativelor legislative de revizuire a Constitutiei este prevazuta de dispozitiile art. 146 lit. a) teza a II-a din Constitutie, potrivit carora Curtea se pronunta "din oficiu, asupra initiativelor de revizuire a Constitutiei".
13. In legatura cu aceasta atributie sunt incidente si dispozitiile art. 150-152 din Constitutie, cuprinse in titlul VII - Revizuirea Constitutiei, avand urmatorul cuprins:
- Art. 150. - Initiativa revizuirii:
" (1) Revizuirea Constitutiei poate fi initiata [...] de cel putin 500.000 de cetateni cu drept de vot.
(2) Cetatenii care initiaza revizuirea Constitutiei trebuie sa provina din cel putin jumatate din judetele tarii, iar in fiecare din aceste judete sau in municipiul Bucuresti trebuie sa fie inregistrate cel putin 20.000 de semnaturi in sprijinul acestei initiative.";
- Art. 152. - Limitele revizuirii:
"(1) Dispozitiile prezentei Constitutii privind caracterul national, independent, unitar si indivizibil al statului roman, forma republicana de guvernamant, integritatea teritoriului, independenta justitiei, pluralismul politic si limba oficiala nu pot forma obiectul revizuirii.
(2) De asemenea, nicio revizuire nu poate fi facuta daca are ca rezultat suprimarea drepturilor si a libertatilor fundamentale ale cetatenilor sau a garantiilor acestora.
(3) Constitutia nu poate fi revizuita pe durata starii de asediu sau a starii de urgenta si nici in timp de razboi."
14. Sunt aplicabile, de asemenea, dispozitiile art. 48 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, si ale art. 7 din Legea nr. 189/1999 privind exercitarea initiativei legislative de catre cetateni, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 516 din 8 iunie 2004, care, utilizand termeni similari, stabilesc obiectul verificarii pe care Curtea o intreprinde in exercitarea atributiei sale constitutionale. Aceste dispozitii au urmatorul cuprins:
- Art. 48 din Legea nr. 47/1992:
"Curtea Constitutionala, din oficiu sau pe baza sesizarii presedintelui Camerei Parlamentului la care s-a inregistrat initiativa legislativa a cetatenilor, se pronunta asupra:
a) caracterului constitutional al propunerii legislative ce face obiectul initiativei cetatenilor;
b) indeplinirii conditiilor referitoare la publicarea acestei propuneri si daca listele de sustinatori sunt atestate de catre primarii unitatilor administrativ-teritoriale ori de catre imputernicitii acestora;
c) intrunirii numarului minim de sustinatori pentru promovarea initiativei, prevazut la art. 74 alin. (1) sau, dupa caz, la art. 150 alin. (1) din Constitutie, republicata, precum si asupra respectarii dispersiei teritoriale in judete si in municipiul Bucuresti, prevazuta de aceleasi articole.";
- Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 189/1999, republicata, are acelasi continut, cu exceptia tezei ultime a lit. b), care cuprinde sintagma "sunt atestate potrivit art. 5", corespunzator celei din art. 48 lit. b) din Legea nr. 47/1992 - "sunt atestate de catre primarii unitatilor administrativ-teritoriale ori de catre imputernicitii acestora".
15. Art. 5 alin. (1) si (3) din Legea nr. 189/1999, republicata, la care textul mai sus citat face referire, are urmatorul cuprins:
"(1) Atestarea calitatii de cetatean cu drept de vot si a domiciliului sustinatorilor se face de catre primarul localitatii fie personal, fie, in localitatile urbane, si prin functionarii primariei imputerniciti de primar in acest scop. Atestarea se face prin verificarea listei de sustinatori, iar in ceea ce priveste domiciliul, in colaborare cu organul local de politie, daca este cazul .
[...]
(3) Atestarea de catre primar a listei de sustinatori se face prin semnatura persoanei care a efectuat controlul, cu indicarea actului de imputernicire, daca este cazul, si a datei cand s-a facut atestarea, precum si prin aplicarea stampilei. Daca primarul a solicitat sprijinul organului local de politie, va semna si reprezentantul acestuia, cu precizarea aspectelor pe care le-a verificat. Semnatura se aplica pe ultima coperta a dosarului cuprinzand listele verificate, aflat la comitetul de initiativa, dupa ce a fost confruntat cu cel depus la primarie. Aspectele neatestate se elimina din lista, facandu-se aplicarea dispozitiilor art. 4 alin. (3)."
16. Ca urmare, in exercitarea competentei sale in acest cadru constitutional si legal, Curtea verifica:
- intrunirea numarului minim de sustinatori pentru promovarea initiativei, prevazut la art. 150 alin. (1) din Constitutie (500.000 de cetateni cu drept de vot), precum si respectarea dispersiei teritoriale in judete si in municipiul Bucuresti, prevazuta de art. 150 alin. (2) din Constitutie (cetatenii care initiaza revizuirea trebuie sa provina din cel putin jumatate din judetele tarii/cel putin 20.000 de semnaturi de sustinere trebuie sa fie inregistrate in fiecare din aceste judete sau in municipiul Bucuresti); verificarea are in vedere si conditiile pe care Legea nr. 47/1992, republicata, si Legea nr. 189/1999, republicata, le impun, in privinta publicarii initiativei legislative cetatenesti si a atestarii listelor de sustinatori; verificarea listelor de sustinatori vizeaza atestarea de catre primarii unitatilor administrativ-teritoriale ori de catre imputernicitii acestora, iar nu modul de colectare a semnaturilor ori corectitudinea datelor colectate, intrucat verificarea acestor din urma acte sau fapte excedeaza competentei Curtii Constitutionale;
- caracterul constitutional al propunerii legislative ce face obiectul initiativei cetatenilor, asadar respectarea limitelor revizuirii prevazute de art. 152 din Constitutie .
17. Nu intra in competenta Curtii examinarea oportunitatii propunerii de revizuire a Constitutiei, aceasta revenind Parlamentului, in calitate de organ reprezentativ suprem, respectiv cetatenilor, care isi pot exprima direct vointa la referendumul ce constituie ultima etapa a procedurii de adoptare a legilor constitutionale, in conformitate cu prevederile art. 151 din Constitutie . De asemenea, in privinta examinarii constitutionalitatii acestei propuneri, competenta Curtii Constitutionale este circumscrisa limitelor constitutionale ale revizuirii, statuate in textele constitutionale citate. Aceste limite trebuie interpretate in lumina principiilor statuate in art. 1 din Constitutie, iar, cat priveste drepturile si libertatile fundamentale, cu raportare la art. 20 din Constitutie, respectiv cu luarea in considerare a actelor internationale de referinta la care Romania este parte .
(1) Intrunirea numarului minim de sustinatori pentru promovarea initiativei, precum si respectarea dispersiei teritoriale in judete si in municipiul Bucuresti
18. Curtea constata, mai intai, ca propunerea legislativa ce face obiectul initiativei cetatenesti, precum si expunerea de motive care o insoteste, semnata de comitetul de initiativa, au fost publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 255 din 22 martie 2018, in cadrul termenului de maximum 30 de zile de la emiterea Avizului Consiliului Legislativ nr. 133 din 28 februarie 2018, prevazut la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 189/1999, republicata.
19. Ca urmare a verificarii realizate de catre colectivul de magistrati-asistenti, constituit prin rezolutia presedintelui Curtii Constitutionale, a tuturor dosarelor cuprinzand liste de sustinatori ai initiativei legislative de revizuire a Constitutiei, primite de la Camera Deputatilor, s-a observat ca atestarea listelor de sustinatori nu s-a facut in toate cazurile cu respectarea stricta a dispozitiilor legale aplicabile. S-au constatat diverse abateri de la cadrul legal, consemnate in tabelul centralizator si in tabelele pe judete si localitati atasate la dosar, de exemplu: lipsa atestarii (localitati din judetele Calarasi, Cluj, Gorj, Neamt, Satu Mare, Suceava, Timis), lipsa mentionarii calitatii persoanei care a realizat atestarea sau a imputernicirii in acest sens (localitati din judetele Alba, Arad, Arges, Bacau, Bihor, Bistrita-Nasaud, Brasov, Calarasi, Galati, Iasi, Ilfov, Maramures, Mehedinti, Mures, Neamt, Olt, Prahova, Satu Mare, Salaj, Sibiu, Suceava, Tulcea), atestari realizate in mediul rural de alte persoane decat primarul (localitati din judetele Bihor, Buzau, Calarasi, Constanta, Dolj, Harghita, Ialomita, Iasi, Mehedinti, Teleorman, Timis, Vaslui, Vrancea), liste de semnaturi in fotocopie (Satu Mare). Alte omisiuni sau neregularitati, precum lipsa datei atestarii, nu au fost apreciate ca fiind incalcari ale dispozitiilor art. 5 din Legea nr. 189/1999, republicata, cu modificarile ulterioare, cata vreme atestarea a fost realizata de persoanele prevazute de textul legal sau opereaza o prezumtie simpla in acest sens, fundamentata pe actele depuse in dosare, de exemplu, procese-verbale sau acte de imputernicire consemnate in unele cazuri chiar in cuprinsul atestarii (a se vedea, in acelasi sens, Decizia nr. 580 din 20 iulie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 857 din 27 octombrie 2016 si Hotararea nr. 1 din 21 ianuarie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 95 din 5 februarie 2015). Sustinatorii care nu sunt atestati si cei care sunt atestati cu incalcarea dispozitiilor legale, precum si cei care nu indeplinesc conditiile de atestare, potrivit mentiunilor cuprinse in listele centralizatoare pe judete, nu pot fi luati in calcul la stabilirea numarului de sustinatori ai initiativei legislative, rezultand un numar total de 816.654 de sustinatori ale caror semnaturi sunt legal atestate. Asadar, erorile constatate nu sunt de natura sa atraga neconstitutionalitatea initiativei de revizuire a Constitutiei, constatandu-se astfel indeplinita conditia prevazuta de art. 150 alin. (1) din Constitutie, respectiv existenta unui numar de cel putin 500.000 de cetateni cu drept de vot necesar pentru initierea revizuirii Constitutiei.
20. Pe baza examinarii dosarelor cu sustinatorii initiativei legislative, inclusiv din punctul de vedere al legalitatii atestarii, s-a constatat ca un numar de 21 de judete (Alba, Arad, Arges, Bacau, Brasov, Cluj, Constanta, Dolj, Galati, Hunedoara, Iasi, Ilfov, Maramures, Mures, Neamt, Prahova, Sibiu, Suceava, Timis, Tulcea, Vaslui) si municipiul Bucuresti indeplinesc, fiecare, conditia de a avea cel putin 20.000 de semnaturi legal atestate in sustinerea initiativei legislative. Astfel fiind, Curtea constata ca este intrunita si conditia dispersiei teritoriale, prevazuta de art. 150 alin. (2) din Constitutie .
21. Constatand indeplinita cerinta referitoare la initiatorii revizuirii, Curtea va proceda, in continuare, la verificarea caracterului constitutional al propunerii legislative ce face obiectul initiativei cetatenilor.
(2) Stabilirea caracterului constitutional al propunerii legislative ce face obiectul initiativei cetatenilor
22. Aceasta presupune verificarea, din oficiu, a dispozitiilor propuse a fi introduse, in raport cu prevederile art. 152 din Constitutie, care stabilesc limitele revizuirii Constitutiei si care reglementeaza conditii de constitutionalitate extrinseca [alin. (3) al art. 152], precum si de constitutionalitate intrinseca a revizuirii [alin. (1) si (2) ale art. 152].
(2.1) Conditii de constitutionalitate extrinseca [alin. (3) al art. 152]
23. Sub aspectul constitutionalitatii extrinseci, privitoare la normalitatea imprejurarilor revizuirii Constitutiei, dispozitiile art. 152 alin. (3) din Legea fundamentala, care interzic revizuirea Constitutiei pe durata starii de asediu sau a starii de razboi, se coroboreaza cu cele ale art. 63 alin. (4) teza a II-a din Constitutie, potrivit carora revizuirea Constitutiei nu se poate realiza in perioada in care mandatul Camerelor se prelungeste pana la intrunirea legala a noului Parlament. In cauza, nu subzista niciuna dintre situatiile la care fac referire textele constitutionale mentionate, fiind intrunite conditiile de constitutionalitate extrinseca a initiativei de revizuire.
(2.2) Conditii de constitutionalitate intrinseca [alin. (1) si (2) ale art. 152]
24. Pronuntarea cu privire la constitutionalitatea intrinseca impune analiza modificarilor propuse prin raportare la dispozitiile art. 152 alin. (1) si (2) Constitutie, pentru a determina daca obiectul revizuirii il constituie caracterul national, independent, unitar si indivizibil al statului roman, forma republicana de guvernamant, integritatea teritoriului, independenta justitiei, pluralismul politic si limba oficiala, precum si daca modificarile propuse au ca efect suprimarea drepturilor si a libertatilor fundamentale sau a garantiilor acestora.
25. Realizand aceasta verificare, Curtea constata ca modificarea propusa vizeaza completarea art. 37 - Dreptul de a fi ales, cuprins in titlul II al Constitutiei - Drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale, cu un nou alineat, alineatul (3), avand urmatorul cuprins: "(3) Nu pot fi alesi in organele administratiei publice locale, in Camera Deputatilor, in Senat si in functia de Presedinte al Romaniei cetatenii condamnati definitiv la pedepse privative de libertate pentru infractiuni savarsite cu intentie, pana la intervenirea unei situatii care inlatura consecintele condamnarii." Aceasta modificare nu pune in discutie valorile expres si limitativ enumerate de art. 152 alin. (1) din Constitutie, si anume caracterul national, independent, unitar si indivizibil al statului roman, forma republicana de guvernamant, integritatea teritoriului, independenta justitiei, pluralismul politic si limba oficiala. Prin urmare, initiativa de revizuire a Constitutiei este constitutionala prin raportare la dispozitiile alin. (1) al art. 152 din Legea fundamentala.
26. In continuare, Curtea va proceda la examinarea conformitatii modificarii propuse cu prevederile alin. (2) al art. 152 din Legea fundamentala, pentru a determina daca are ca efect suprimarea vreunui drept sau vreunei libertati fundamentale sau a garantiilor acestora. Fiind aplicabile dispozitii constitutionale care reglementeaza drepturi fundamentale, in realizarea acestei analize sunt incidente si dispozitiile art. 20 din Constitutie, in sensul de interpretare a dispozitiilor constitutionale in concordanta cu tratatele in materia drepturilor omului la care Romania este parte si prioritatea acestora din urma atunci cand cuprind dispozitii mai favorabile, precum si cu principiile aplicabile drepturilor si libertatilor fundamentale consacrate de Constitutie (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 580 din 20 iulie 2016, precitata).
27. Curtea constata ca, in actuala redactare, art. 37 din Constitutie stabileste urmatoarele conditii pentru a fi ales: cetatenia romana si domiciliul in Romania [prin trimiterea la art. 16 alin. (3) din Constitutie]; drept de vot, ceea ce presupune, potrivit art. 36 din Constitutie, excluderea persoanelor debile, alienate mintal, puse sub interdictie, precum si a persoanelor condamnate, prin hotarare judecatoreasca definitiva, la pierderea drepturilor electorale; lipsa interdictiei asocierii in partide politice [prin trimiterea la art. 40 alin. (3) din Constitutie potrivit caruia "Nu pot face parte din partide politice judecatorii Curtii Constitutionale, avocatii poporului, magistratii, membrii activi ai armatei, politistii si alte categorii de functionari publici stabiliti prin lege organica".]; varsta minima - cel putin 23 de ani pentru Camera Deputatilor sau organele administratiei publice locale, cel putin 33 de ani pentru Senat si cel putin 35 de ani pentru functia de Presedinte al Romaniei.
28. Prin modificarea ce face obiectul initiativei legislative se propune adaugarea unei noi conditii in privinta exercitarii dreptului de a fi ales, in sensul excluderii cetatenilor condamnati definitiv la pedepse privative de libertate pentru infractiuni savarsite cu intentie, pana la intervenirea unei situatii care inlatura consecintele condamnarii. Fata de redactarea propunerii de revizuire a Constitutiei, Curtea constata ca nu este in discutie suprimarea dreptului de a fi ales sau a unei garantii a acestuia in sensul art. 152 alin. (2) din Constitutie, ci o restrangere a acestui drept . Astfel fiind, Curtea urmeaza sa examineze daca restrangerea dreptului de a fi ales propusa nu atinge insasi substanta dreptului si daca este proportionala cu scopul urmarit de initiatori.
29. Analizand din aceasta perspectiva principiile constitutionale incidente, Curtea constata ca garantarea drepturilor exclusiv politice, din care face parte si dreptul de a fi ales, constituie baza statului democratic, in sensul art. 1 alin. (3) din Constitutie . Scopul urmarit de initiatori, si anume stabilirea unor criterii de integritate clare si obiective in privinta reprezentantilor alesi ai poporului, apare ca fiind subsumat acestui deziderat.
30. Pentru stabilirea caracterului legitim si evaluarea proportionalitatii restrangerii dreptului fundamental de a fi ales, cu raportare la scopul urmarit de initiatori, prezinta relevanta statuarile Curtii Constitutionale din Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, precitata, prin care Curtea s-a pronuntat asupra exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 2 cu referire la sintagma "nu au suferit condamnari penale" din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, exceptie ridicata direct de Avocatul Poporului. Cu acel prilej, Curtea a retinut ca masura criticata in acea cauza (desigur, cu raportare la texte din Codul penal care circumstantiaza conditiile in care ea se aplica) "are un scop legitim, respectiv cerinta de moralitate, integritate, probitate si cinste de care trebuie sa dea dovada orice persoana care aspira la accesul la functii sau demnitati publice; de asemenea, ea este adecvata in sensul ca scopul legitim anterior mentionat poate fi atins in mod abstract prin conditia impusa de legiuitor, necesara intr-o societate democratica in sensul ca acceptanta sociala a persoanei care doreste sa acceada la functia de membru al Guvernului este cu atat mai mare cu cat aceasta a dat dovezi de indreptare intr-un interval temporal extins apreciat ca fiind suficient de catre legiuitor, iar prin aplicarea normelor penale de drept substantial referitoare la consecintele extrapenale ale condamnarii, o asemenea conditie este proportionala cu scopul legitim urmarit, fiind o garantie, pe de o parte, a indreptarii persoanei, iar, pe de alta parte, a reintegrarii sociale a acesteia" (paragraful 38). Respingand ca inadmisibila exceptia invocata, Curtea a retinut insa ca revine "Parlamentului sarcina de a realiza o corelare necesara intre conditiile de acces in functia de membru al Guvernului si cea de membru al Parlamentului, avand in vedere, pe de o parte, compatibilitatea intre cele doua functii publice [art. 71 alin. (2) si art. 105 alin. (1) din Constitutie] si, pe de alta parte, exigenta ca exponentii celor doua puteri ale statului sa beneficieze de conditii similare de acces in functie, evitandu-se situatia ca, desi compatibile la nivel constitutional, cele doua functii devin incompatibile prin efectul unei legislatii infraconstitutionale, in sensul ca legea impune conditii suplimentare care le face de jure incompatibile a fi exercitate simultan". (paragraful 28)
31. Considerentele citate nu exclud posibilitatea unei corelari in sensul ridicarii criteriilor de integritate reglementate de legiuitor pentru ministri la rang de criterii de eligibilitate de ordin constitutional pentru reprezentantii alesi ai poporului, cu conditia respectarii conditiilor de proportionalitate dezvoltate prin aceeasi decizie . Prin urmare, o astfel de masura apare ca fiind una de oportunitate, in marja de apreciere a legiuitorului constituant.
32. Referitor la aspectele de proportionalitate si rezonabilitate ale unei astfel de masuri, Curtea a retinut ca "este dreptul exclusiv al legiuitorului de a interveni si a circumstantia sfera de incidenta a decaderilor, interdictiilor, precum si a incapacitatilor care rezulta din condamnare. (...) Legiuitorul este liber sa opteze intre instituirea unei interdictii cu caracter general - lipsa oricarei condamnari penale, asa cum este reglementat in prezent, si instituirea unei interdictii speciale, circumscrisa unei sfere limitate de condamnari penale, care sa se intemeieze pe criterii precum natura infractiunilor savarsite, latura subiectiva, pedeapsa aplicata. (...) Libertatea legiuitorului de a reglementa acest domeniu trebuie sa respecte scopul legiferarii, acela de a asigura integritatea mandatului ministrilor, precum si cadrul legislativ in aceasta materie. In consecinta, legiuitorul urmeaza sa tina seama si de faptul ca interdictiile trebuie reglementate intr-un mod rezonabil si proportional in raport cu situatia care le-a determinat, evitandu-se stabilirea in dreptul pozitiv a unor interdictii absolute si perpetue" (paragraful 42).
33. Potrivit aceleiasi decizii, "in ceea ce priveste termenele pe durata carora sunt incidente decaderile, interdictiile sau incapacitatile, legiuitorul confera institutiei reabilitarii - cauza legala si personala de inlaturare a consecintelor condamnarii - efecte constand in incetarea decaderilor si interdictiilor, precum si a incapacitatilor care rezulta din condamnare [art. 169 alin. (1) din Codul penal]. Cu alte cuvinte, consecintele extrapenale ale condamnarii se produc atata vreme cat nu a intervenit reabilitarea de drept sau judecatoreasca a persoanei fizice (...) Inlaturarea consecintelor condamnarii vizeaza nu numai materia dreptului penal (spre exemplu, in cazul savarsirii din nou a unei infractiuni, nu va fi atrasa starea de recidiva sau persoana va putea sa beneficieze, in conditiile legii, de institutia renuntarii la aplicarea pedepsei [art. 80 alin. (2) lit. a) din Codul penal] ori a amanarii aplicarii pedepsei [art. 83 alin. (1) lit. b) din Codul penal] sau a suspendarii sub supraveghere a executarii pedepsei [art. 91 alin. (1) lit. b) ] din Codul penal), ci si consecintele extrapenale care au derivat din condamnare, decaderile, interdictiile sau incapacitatile incetand odata cu ramanerea definitiva a hotararii de reabilitare [art. 169 alin. (1) din Codul penal]. Consecintele extrapenale care deriva din condamnare si care vizeaza decaderi, interdictii sau incapacitati inceteaza si prin aplicarea legii penale de dezincriminare. Art. 4 din Codul penal prevede expres ca A�legea penala nu se aplica faptelor savarsite sub legea veche, daca nu mai sunt prevazute de legea noua. In acest caz, executarea pedepselor, a masurilor educative si a masurilor de siguranta, pronuntate in baza legii vechi, precum si toate consecintele penale ale hotararilor judecatoresti privitoare la aceste fapte inceteaza prin intrarea in vigoare a legii noiA�. Desi norma penala face vorbire despre consecintele penale ale hotararilor judecatoresti, este evident ca efectele dezincriminarii faptei penale nu pot fi limitate doar la aceste aspecte, ci se aplica si cu privire la consecintele extrapenale ale hotararilor judecatoresti, care sunt in mod direct si inseparabil legate de incidenta legii penale. Or, potrivit art. 4 teza intai din Codul penal, daca nu mai sunt prevazute de legea noua, legea penala nu se aplica faptelor savarsite sub legea veche, deci, in mod implicit, consecintele extrapenale inceteaza prin intrarea in vigoare a legii noi. Aceleasi consecinte extrapenale sunt inlaturate si in cazul amnistiei postcondamnatorii. Amnistia se realizeaza prin lege si este o cauza care inlatura raspunderea penala, iar daca intervine dupa condamnare, potrivit art. 152 alin. (1) teza a doua din Codul penal, A�ea inlatura si executarea pedepsei pronuntate, precum si celelalte consecinte ale condamnariiA�. Cu alte cuvinte, efectele amnistiei postcondamnatorii vizeaza atat sfera penala, inlaturand executarea pedepsei aplicate sau a restului de pedeapsa, in cazul in care executarea a inceput, cat si sfera extrapenala, inlaturand toate celelalte consecinte pe care condamnarea le-a produs. (...) Consecintele juridice ale legii de dezincriminare sau de amnistie sau cele ale unei hotarari judecatoresti de reabilitare, pronuntate in conditiile legii, raman guvernate de Codul penal, lege care reglementeaza conditiile in care pot fi inlaturate consecintele juridice penale si extrapenale ale unei hotarari judecatoresti de condamnare".
34. In cauza, Curtea constata ca initiatorii au circumstantiat conditia propusa, in acord cu considerentele Curtii Constitutionale mai sus enuntate, in sensul ca interdictia speciala este in marja de apreciere a legiuitorului si este circumscrisa unei sfere limitate de condamnari penale, care se intemeiaza pe criteriul laturii subiective si al pedepsei aplicate. De asemenea, interdictia nu este una perpetua, ci subzista pana la intervenirea unei situatii care inlatura consecintele condamnarii. Ca urmare, in sensul deciziei Curtii, "persoanele care cad sub incidenta/sunt beneficiare ale unei legi de dezincriminare sau de amnistie sau (...) reabilitate (...), persoane cu privire la care condamnarea penala inceteaza sa mai produca efectele extrapenale prevazute de lege" pot fi alese in conditiile art. 37 din Constitutie modificat potrivit propunerii formulate. Asadar, nu poate fi retinuta o restrangere a dreptului de a fi ales de natura sa afecteze substanta acestuia si nicio lipsa de proportionalitate a masurii propuse, de natura a fi asimilate unei suprimari a dreptului de a fi ales ori a unei garantii a acestuia, prohibite de art. 152 alin. (2) din Constitutie .
35. In acelasi sens, dezvoltat in considerentele deciziei Curtii Constitutionale mentionate, sunt si tratatele internationale de referinta la care Romania este parte . Acestea lasa in marja de apreciere a legiuitorului reglementarea dreptului de a alege si de a fi ales, cu respectarea exigentelor de egalitate si nediscriminare, a asigurarii caracterului liber si secret al votului si cu acceptarea unor restrictii, cu conditia ca acestea sa nu fie nerezonabile.
36. Astfel, potrivit art. 21 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului: "(1) Orice persoana are dreptul de a lua parte la conducerea treburilor publice ale tarii sale, fie direct, fie prin reprezentanti liber alesi. (2) Orice persoana are dreptul de acces egal la functiile publice din tara sa. (3) Vointa poporului trebuie sa constituie baza puterii de stat; aceasta vointa trebuie sa fie exprimata prin alegeri nefalsificate, care sa aiba loc in mod periodic prin sufragiu universal, egal si exprimat prin vot secret sau urmand o procedura echivalenta care sa asigure libertatea votului." Potrivit art. 25 din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice, "Orice cetatean are dreptul si posibilitatea, fara niciuna din discriminarile la care se refera art. 2 si fara restrictii nerezonabile: a) de a lua parte la conducerea treburilor publice, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanti liber alesi; b) de a alege si de a fi ales in cadrul unor alegeri periodice, oneste, cu sufragiu universal si egal si cu scrutin secret, asigurand libera exprimare a vointei alegatorilor; c) de a avea acces, in conditiile generale de egalitate, la functiile publice din tara sa." Alin. (1) al art. 2 din Pact are urmatoarea redactare: "Statele parti la prezentul Pact se angajeaza sa respecte si sa garanteze tuturor indivizilor care se gasesc pe teritoriul lor si tin de competenta lor drepturile recunoscute in prezentul Pact, fara nicio deosebire, in special de rasa, culoare, sex, limba, religie, opinie politica sau orice alta opinie, origine nationala sau sociala, avere, nastere sau intemeiata pe orice alta imprejurare." Articolul 3 din Primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale statueaza ca "Inaltele Parti Contractante se angajeaza sa organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, in conditii care sa asigure libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ."
37. Cu referire la interpretarea si aplicarea acestor din urma dispozitii, CEDO a dezvoltat o jurisprudenta consistenta, mai ales in privinta aspectului "activ" al drepturilor pe care le consacra, insa a analizat si latura "pasiva", dezvoltand criterii de evaluare a restrictiilor impuse de state dreptului de a fi ales. In esenta, Curtea admite o reglementare mai stricta a dreptului de a fi ales, fata de dreptul de a alege, cu conditia ca aceasta reglementare sa nu fie una arbitrara.
38. Astfel, de exemplu, in Hotararea pronuntata in Cauza Hirst impotriva Marii Britanii din 6 octombrie 2005, CEDO a retinut, in esenta, ca "drepturile garantate in temeiul articolului 3 din Protocolul nr. 1 la Conventia europeana a drepturilor omului sunt esentiale pentru stabilirea si mentinerea bazelor unei democratii eficiente si veritabile guvernate de statul de drept (...) Cu toate acestea, drepturile consacrate la articolul 3 din Protocolul nr. 1 nu sunt absolute. Exista loc pentru limitari implicite, iar statele contractante trebuie sa beneficieze de o marja de apreciere in acest domeniu . (...) Exista numeroase modalitati de organizare si functionare a sistemelor electorale si o multitudine de diferente, printre altele, in ceea ce priveste evolutia istorica, diversitatea culturala si gandirea politica in Europa, pe care fiecare stat contractant trebuie sa le adapteze conform propriei viziuni democratice. Cu toate acestea, Curtea trebuie sa stabileasca in ultima instanta daca au fost respectate cerintele articolului 3 din Protocolul nr. 1; ea trebuie sa se asigure ca aceste conditii nu limiteaza drepturile in cauza intr-o asemenea masura incat sa le afecteze chiar esenta si sa le goleasca de eficacitate; ca acestea sunt impuse in vederea atingerii unui scop legitim, si ca mijloacele utilizate nu sunt disproportionate (a se vedea Mathieu-Mohin si Clerfayt, A� 52). In special, conditiile impuse nu trebuie sa impiedice exprimarea libera a poporului in alegerea legislativului - cu alte cuvinte, ele trebuie sa reflecte sau sa nu contravina preocuparii de a mentine integritatea si eficacitatea unei proceduri electorale care vizeaza identificarea vointei poporului prin vot universal. (...) Acest standard de toleranta nu impiedica o societate democratica sa ia masuri pentru a se proteja impotriva activitatilor destinate sa distruga drepturile sau libertatile stabilite in Conventie . Articolul 3 din Protocolul nr. 1, care consacra capacitatea persoanei de a influenta componenta legislativului, nu exclude, asadar, impunerea de restrictii privind drepturile electorale unei persoane care, de exemplu, a comis abuzuri grave intr-o pozitie publica sau al carei comportament risca sa submineze statul de drept sau fundatiile democratice (...) Cu toate acestea, nu trebuie sa se recurga cu usurinta la masura severa a privarii de dreptul de vot, iar principiul proportionalitatii impune o legatura evidenta si suficienta intre sanctiune si circumstantele si comportamentul individului la care se refera. (...) Ca si in alte contexte, o instanta independenta, care aplica o procedura contradictorie, ofera o protectie puternica impotriva arbitrariului" (paragrafele 58-62 si 71).
39. Cat priveste aspectul "activ" al drepturilor analizate, spre exemplu, in Hotararea pronuntata in Cauza Nenciu impotriva Romaniei, din 17 ianuarie 2017, CEDO a reamintit ca "art. 3 din Protocolul nr. 1 garanteaza drepturi subiective, inclusiv dreptul de vot si dreptul de a candida la alegeri. (...) Drepturile garantate de acest articol sunt esentiale pentru stabilirea si mentinerea bazelor unei democratii efective si veritabile intr-un stat de drept [a se vedea Scoppola impotriva Italiei (nr. 3) (MC), nr. 126/05, pct. 81-82, 22 mai 2012]. (...) Curtea a stabilit in Cauza Hirst impotriva Regatului Unit (nr. 2) (MC), nr. 74025/01, pct. 82, CEDO 2005-IX) ca, atunci cand interzicerea dreptului de vot afecteaza un grup de persoane in mod general, automat si fara deosebire, exclusiv pe motiv ca acestea se afla in curs de executare a unei pedepse cu inchisoarea, indiferent de durata pedepsei si indiferent de natura sau gravitatea infractiunii si de situatia personala, aceasta nu este compatibila cu articolul 3 din Protocolul nr. 1. (...). Aceste principii au fost reafirmate de Marea Camera in Cauza Scoppola, in special incompatibilitatea cu articolul 3 din Protocolul nr. 1 a unei astfel de interdictii generale si automate, fara deosebire de durata pedepsei si fara deosebire de natura sau gravitatea infractiunii si de situatia personala a persoanelor condamnate (Scoppola, citata anterior, pct. 96, 108 si 109). (...) In cateva cauze indreptate impotriva Romaniei, Curtea a constatat ca o restrangere similara este incompatibila cu cerintele din articolul 3 din Protocolul nr. 1 in masura in care, conform legislatiei nationale in versiunea aplicata de instantele nationale la vremea respectiva (care este relevanta si in prezenta cauza), toate persoanele condamnate la pedepse privative de libertate au primit si o pedeapsa accesorie constand in interzicerea generala, automata si fara deosebire, a dreptului de a alege (a se vedea, in special, Calmanovici impotriva Romaniei, nr. 42250/02, pct. 152-154, 1 iulie 2008; si Cucu, citata anterior, pct. 110-112). (...) Circumstantele prezentei cauze sunt identice cu cele examinate de Curte in cauzele Calmanovici, Cucu si Branduse, (...), interzicerea dreptului de a alege fiind aplicata ca o consecinta directa a pedepsei inchisorii, fara ca instantele sa examineze situatia personala a fiecarui reclamant in parte . (...) Curtea ia act de modificarea interpretarii legislatiei respective, adusa prin decizia din 5 noiembrie 2007 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie [a se vedea supra, pct. 33 si Ples impotriva Romaniei (dec.), nr. 15275/10, pct. 14, 8 octombrie 2013]. Cu toate acestea, noua abordare nu i-a servit reclamantului, care a ramas in imposibilitatea de a vota in cadrul alegerilor. (...) Pentru aceste motive, Curtea considera ca a fost incalcat articolul 3 din Protocolul nr. 1 la Conventie ." (paragrafele 38-44)
40. Referitor la aspectul "pasiv" al drepturilor analizate, spre exemplu, in Hotararea pronuntata in Cauza Zdanoka impotriva Letoniei, din 16 martie 2006, Curtea a retinut ca a avut mai putine ocazii in care s-a confruntat cu o presupusa incalcare a dreptului unei persoane de a candida la alegeri, adica aspectul asa-zis "pasiv" al drepturilor prevazute la articolul 3 din Protocolul nr. 1. In aceasta privinta, Curtea a subliniat ca "statele contractante se bucura de o mare libertate in stabilirea normelor constitutionale privind statutul deputatilor, inclusiv criteriile care reglementeaza eligibilitatea de a candida la alegeri. Desi au o origine comuna in necesitatea asigurarii atat a independentei reprezentantilor alesi, cat si a libertatii de alegere a votantilor, aceste criterii variaza in functie de factorii istorici si politici specifici fiecarui stat . Multitudinea de situatii prevazute in constitutiile si legislatia electorala a numeroase state membre ale Consiliului Europei arata diversitatea posibilelor abordari in acest domeniu . Prin urmare, in scopul aplicarii articolului 3, orice legislatie electorala trebuie evaluata in lumina evolutiei politice a tarii in cauza (a se vedea Mathieu-Mohin si Clerfayt, A� 54 si Podkolzina, A� 33)" (paragraful 106).
41. In aceeasi cauza, CEDO a enuntat urmatoarele concluzii cu privire la testul care trebuie aplicat la examinarea respectarii articolului 3 din Protocolul nr. 1: "(a) Articolul 3 din Protocolul nr. 1 este similar cu alte dispozitii ale Conventiei care protejeaza diferite forme de drepturi civice si politice, cum ar fi, de exemplu, articolul 10 care garanteaza dreptul la libertatea de exprimare sau articolul 11 care garanteaza dreptul la libertatea de asociere, incluzand dreptul persoanei la asociere politica cu ceilalti in calitate de membru al unui partid. Exista, fara indoiala, o legatura intre toate aceste dispozitii, si anume necesitatea de a garanta respectarea pluralismului de opinie intr-o societate democratica prin exercitarea libertatilor civice si politice. In plus, Conventia si protocoalele trebuie privite ca un intreg. Cu toate acestea, in cazul in care se pune problema interferentei cu articolul 3 din Protocolul nr. 1, Curtea nu ar trebui sa respecte in mod automat aceleasi criterii ca cele aplicate cu privire la ingerinta permisa de paragrafele al doilea din articolele 8-11 din Conventie si nu ar trebui sa isi intemeieze neaparat concluziile in temeiul articolului 3 din Protocolul nr. 1 pe principiile derivate din aplicarea articolelor 8-11 din Conventie . Din cauza relevantei articolului 3 din Protocolul nr. 1 pentru ordinea institutionala a statului, aceasta dispozitie este exprimata in termeni foarte diferiti de articolele 8-11 din Conventie . Articolul 3 din Protocolul nr. 1 este formulat in termeni colectivi si generali, desi a fost interpretat de Curte ca implicand si drepturi individuale specifice. Prin urmare, standardele care trebuie aplicate pentru stabilirea conformitatii cu articolul 3 din Protocolul nr. 1 trebuie considerate ca fiind mai putin stricte decat cele aplicate in conformitate cu articolele 8-11 din Conventie . (b) Conceptul de A�limitari impliciteA� in temeiul articolului 3 din Protocolul nr. 1 are o importanta majora pentru determinarea relevantei obiectivelor urmarite de restrictiile aplicate drepturilor garantate de aceasta dispozitie. Avand in vedere ca articolul 3 din Protocolul nr. 1 nu este limitat de o lista specifica de A�scopuri legitimeA�, cum ar fi cele enumerate la articolele 8-11 din Conventie, statele contractante sunt, prin urmare, libere sa se bazeze pe un obiectiv care nu este inclus in aceasta lista pentru a justifica o restrictie, cu conditia ca o compatibilitate a acestui scop cu principiul statului de drept si cu obiectivele generale ale Conventiei sa fie dovedita in circumstantele particulare ale unei cauze . (c) Conceptul de A�limitari impliciteA� de la articolul 3 din Protocolul nr. 1 inseamna de asemenea ca Curtea nu aplica testele traditionale de A�necesitateA� sau A�necesitate sociala presantaA� utilizate in contextul articolelor 8-11 din Conventie . In analiza sa privind respectarea articolului 3 din Protocolul nr. 1, Curtea s-a concentrat in principal pe doua criterii: daca a existat arbitrar sau lipsa de proportionalitate si daca restrictia a afectat exprimarea libera a parerii poporului. In acest sens, marja larga de apreciere de care beneficiaza statele contractante a fost intotdeauna subliniata. In plus, Curtea a subliniat necesitatea de a evalua orice legislatie electorala in lumina evolutiei politice a tarii in cauza, astfel incat caracteristici inacceptabile in contextul unui sistem pot fi justificate in contextul alteia (printre altele, Mathieu-Mohin si Clerfayt si Podkolzina). (d) Necesitatea individualizarii unui act legislativ invocat de o persoana ca incalcand Conventia si gradul acestei individualizari, atunci cand aceasta este prevazuta de Conventie, depind de circumstantele fiecarui caz particular, si anume de natura, tipul, durata si consecintele restrictiei legale criticate. Pentru ca o masura restrictiva sa fie conforma articolului 3 din Protocolul nr. 1, un grad mai scazut de individualizare poate fi suficient, spre deosebire de situatiile referitoare la o presupusa incalcare a articolelor 8-11 din Conventie . (e) In ceea ce priveste dreptul de a candida la alegeri, adica aspectul asa-zis A�pasivA� al drepturilor garantate de articolul 3 din Protocolul nr. 1, Curtea a fost si mai precauta in evaluarea restrictiilor in acest context decat atunci cand a trebuit sa examineze restrictiile privind dreptul de vot, elementul asa-zis A�activA� al drepturilor prevazute la articolul 3 din Protocolul nr. 1. (...) Curtea a observat ca pot fi impuse cerinte mai stricte in ceea ce priveste eligibilitatea de a candida la alegerile pentru Parlament, decat in cazul eligibilitatii de a vota. Intr-adevar, desi testul privind aspectul A�activA� al articolului 3 din Protocolul nr. 1 a inclus, de obicei, o evaluare mai larga a proportionalitatii dispozitiilor legale de a priva o persoana sau un anumit grup de persoane de la dreptul de vot, testul Curtii in ceea ce priveste aspectul A�pasivA� al dispozitiei de mai sus a fost limitat in mare masura la verificarea absentei arbitrariului in procedurile interne care impiedica o persoana persoane din pozitia de candidat". (paragraful 115)
42. Cat priveste sistemul de valori de referinta in materie la nivelul Consiliului Europei, prezinta relevanta, deopotriva, Codul bunelor practici in materie electorala. Linii directoare si raport explicativ adoptat de Comisia de la Venetia in cadrul celei de-a 52-a Sesiuni plenare (Venetia, 18-19 octombrie 2002), care prevede in capitolul I - Principiile patrimoniului electoral european, ca acestea sunt "sufragiul universal, egal, liber exprimat, secret si direct. Pe de alta parte, alegerile trebuie organizate in mod periodic." Sufragiul universal presupune, in principiu, ca fiecare persoana are dreptul de a alege si de a fi ales. Cu toate acestea, acest drept poate si trebuie exercitat tinand cont de anumite conditii, intre care si suspendarea dreptului de a alege si de a fi ales, dar numai in urmatoarele conditii cumulative: "ii. suspendarea trebuie sa fie prevazuta de lege; iii. ea trebuie sa respecte principiul proportionalitatii; conditiile privarii cetatenilor de dreptul de a fi ales pot fi mai putin severe decat cele prevazute pentru dreptul de vot; iv. suspendarea drepturilor electorale trebuie sa fie motivata de o interdictie din motive de sanatate mentala sau din cauza unor condamnari penale pentru delicte grave; v. mai mult decat atat, suspendarea drepturilor politice sau interdictia din motive de sanatate mentala poate fi impusa numai prin hotararea speciala a instantei de judecata ."
43. Cu referire speciala la problematica ce formeaza obiectul prezentei analize, Curtea observa ca, in Raportul cu privire la excluderea persoanelor ce au comis infractiuni din Parlament (Report on exclusion of offenders from Parliament), adoptat in cea de-a 104-a Sesiune plenara din 23-24 octombrie 2015, Comisia de la Venetia a realizat o trecere in revista a standardelor internationale in privinta dreptului de a fi ales si a restrictiilor impuse, inclusiv cu trimitere la distinctia pe care CEDO o realizeaza intre dreptul de vot (activ), precum si dreptul (pasiv) de a fi ales. Explicand Codul de bune practici in materie electorala in lumina jurisprudentei CEDO, Comisia a retinut ca "avand in vedere recenta jurisprudenta a Curtii Europene a Drepturilor Omului, paragraful I.1.1.d.v, al Codului de bune practici mentionat in materie electorala nu trebuie luat literal, ca impunand o hotarare specifica in fiecare caz" (pct. 24). Comisia de la Venetia a mai precizat ca "nu este neobisnuit ca, din cauza unei condamnari penale pentru savarsirea unei infractiuni grave, persoanelor sa li se retraga dreptul de a fi alese. Cu toate acestea, poate fi considerat problematic daca dreptul pasiv de vot este refuzat pe baza oricarei condamnari, indiferent de natura infractiunii care a determinat-o. Este posibil ca o astfel de interdictie totala sa nu fie in conformitate cu Conventia europeana pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale [...]. Pe de alta parte, ar fi nepotrivit sa nu se includa (sau sa nu se puna in aplicare) nicio restrictie privind eligibilitatea pentru persoanele care au savarsit infractiuni [...]" (pct. 25) [CDL-AD(2006)018, paragrafele 78-79, cu referire la Avizul asupra Legii pentru alegerea deputatilor din Ucraina, CDL-AD(2006)002, paragrafele 16 si 100].
44. Pe baza standardelor europene aplicabile si a informatiilor cu privire la situatia juridica in statele a caror legislatie a fost examinata, Comisia de la Venetia a enuntat, in raportul mentionat, o serie de concluzii. Astfel, "ineligibilitatea reprezinta o restrictie a dreptului la alegeri libere: asadar, ea trebuie sa se bazeze pe norme clare de drept, sa urmareasca un scop legitim si sa respecte principiul proportionalitatii. Este in interesul general sa se evite ca persoanele care au savarsit infractiuni grave sa aiba un rol activ in luarea deciziilor politice. Proportionalitatea limiteaza in special durata restrictiei; ea impune luarea in considerare a unor elemente, cum ar fi natura infractiunii, gravitatea infractiunii si/sau durata pedepsei". (pct. 170) "Nu exista un standard comun cu privire la cazurile, daca exista, in care ar trebui impuse astfel de restrictii . Cu toate acestea, marea majoritate a statelor ale caror legislatii au fost examinate limiteaza dreptul infractorilor de a fi alesi in Parlament, cel putin in cazurile cele mai grave" (pct. 172). "Excluderea (...) se poate face prin simpla functionare a mecanismului electoral numai daca (1) majoritatea alegatorilor sunt in favoarea unei asemenea excluderi; (2) alegatorii sunt efectiv in situatia de a exclude aceste persoane, ceea ce implica (2a) o democratie interna a partidelor politice sau liste deschise si (2b) ca nu exista obstacole in calea votului liber". (pct. 173). "(...) daca excluderea infractorilor din corpurile alese nu se realizeaza prin simpla functionare a mecanismelor electorale, devine necesara interventia legislativa." (pct. 174) Comisia de la Venetia mai considera ca "interzicerea exercitarii de drepturi politice inainte de condamnarea definitiva este contrara principiului prezumtiei de nevinovatie, cu exceptia unor situatii limitate si justificate. In practica, exceptiile sunt aplicate doar in cateva state analizate". (pct. 177) In final, Comisia considera potrivit ca in Constitutie sa se reglementeze "cel putin cele mai importante aspecte ale restrictiilor privind dreptul de a fi ales si pierderea mandatului parlamentar" (pct. 179), iar multe state prevad astfel de dispozitii. Ar putea fi potrivit ca "legislatia sa prevada ca restrictiile sa functioneze in mod automat pentru cele mai grave infractiuni sau condamnari - cum este cazul in majoritatea statelor in cauza -, iar aprecierea judecatorilor in luarea unor astfel de decizii in cazuri specifice poate fi adecvata in cazuri mai putin grave si, in general, in cazul in care condamnarea se refera la membrii Parlamentului in functie" (paragraful 180).
45. Cat priveste reglementari din statele membre ale Uniunii Europene, acolo unde conditiile de exercitare a dreptului de a fi ales sunt consacrate la nivel constitutional, Curtea retine, exemplificativ, urmatoarele redactari ale normelor de referinta, similare celei ce formeaza obiectul initiativei de revizuire:
- art. 65 alin. (1) din Constitutia Republicii Bulgaria: "Poate fi ales de Adunarea nationala orice cetatean bulgar care nu detine o alta cetatenie, care a implinit varsta de 21 de ani, care nu se afla sub interdictie judecatoreasca si care nu executa o pedeapsa cu inchisoarea.";
- art. 40 pct. c) din Constitutia Republicii Cipru: "O persoana are dreptul de a candida la alegerile pentru Presedinte sau Vicepresedinte al Republicii daca, la momentul alegerilor, acea persoana: () c) nu a fost condamnata, inainte sau dupa intrarea in vigoare a prezentei Constitutii, pentru o infractiune care implica nedemnitatea sau turpitudinea morala sau nu a fost lipsita de drepturile electorale de catre o instanta competenta ca urmare a savarsirii unei infractiuni electorale.";
- art. 30 alin. (1) din Constitutia Regatului Danemarcei: "Este eligibila pentru a fi aleasa in Parlament orice persoana care are drept de vot la alegerile pentru acesta, cu exceptia celor care au fost condamnate pentru o infractiune care, in ochii opiniei publice, le face nedemne pentru a deveni membri in Parlament.";
- art. 51 alin. (3) din Constitutia Republicii Elene: "(...) Legea nu poate limita dreptul de vot decat in cazurile in care nu a fost atinsa o varsta minima sau in cazuri de incapacitate juridica ori ca urmare a unei condamnari penale irevocabila pentru anumite infractiuni .";
- art. 58 din Constitutia Republicii Estonia: "Participarea la alegeri poate fi limitata prin lege in cazul cetatenilor estonieni care au fost condamnati de o instanta judecatoreasca si care executa o pedeapsa intr-un penitenciar.";
- art. 56 alin. (2) din Constitutia Republicii Lituania: "Persoanele care au de executat o pedeapsa impusa in baza unei hotarari judecatoresti, precum si persoanele a caror incapacitate este declarata de o instanta judecatoreasca nu pot candida la alegerile pentru Parlament.";
- art. 53 din Constitutia Marelui Ducat de Luxemburg: "Urmatoarele categorii de persoane nu pot exercita dreptul de a alege si nici nu au dreptul de a fi alese: 1. Persoanele condamnate la pedepse penale; 2. Persoanele care, pe cale corectionala, sunt private de dreptul de vot prin condamnare; 3. Persoanele majore aflate sub tutela. Nu poate fi prevazut niciun alt caz de excludere. Dreptul de vot poate fi restabilit prin gratiere pentru persoanele care l-au pierdut prin condamnare penala.";
- art. 99 alin. (3) din Constitutia Republicii Polone: "Nicio persoana condamnata la pedeapsa cu inchisoare printr-o sentinta definitiva pentru comiterea unei infractiuni savarsite cu intentie nu este eligibila pe listele electorale (...)."
46. In concluzie, atat principiile constitutionale incidente, astfel cum au fost dezvoltate in jurisprudenta Curtii Constitutionale, cat si tratatele internationale in materia drepturilor omului si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului plaseaza reglementarea conditiilor de exercitare a dreptului de a fi ales in sarcina legiuitorului, fiind preferabil ca reglementarea acestora sa fie realizata la nivel constitutional, prin stabilirea unor criterii/conditii clare si precise. Limitarile sunt admise atata vreme cat nu au un caracter arbitrar si nu aduc atingere substantei dreptului, fiind admisibila o reglementare mai restrictiva a dreptului de a fi ales fata de dreptul de a alege, cu respectarea conditiilor de proportionalitate analizate.
47. Avand in vedere distinctiile mai sus relevate si explicate, concluzia partiala enuntata la paragraful 34, cu referire la jurisprudenta Curtii Constitutionale in materie, precum si fundamentarea cu trimitere la standardele europene vizand reglementarea dreptului de a fi ales, Curtea constata ca propunerea de revizuire a Constitutiei in sensul introducerii conditiei astfel cum a fost circumstantiata de initiatori este conforma cerintelor constitutionale, nefiind de natura sa determine o suprimare sau restrangere a dreptului de a fi ales de natura a-i aduce atingere in substanta sa. Aceasta este circumscrisa unei sfere limitate de condamnari, care se intemeiaza pe criteriile laturii subiective a infractiunii si a pedepsei aplicate. De asemenea, interdictia nu este una perpetua, ci subzista pana la intervenirea unei situatii care inlatura consecintele condamnarii. Astfel fiind, propunerea de revizuire a Constitutiei este constitutionala si in raport cu prevederile art. 152 alin. (2) din Constitutie .
48. Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
D E C I D E:

Constata ca initiativa legislativa a cetatenilor intitulata "Lege de revizuire a Constitutiei Romaniei" indeplineste conditiile prevazute de art. 150 si art. 152 din Constitutie .
Definitiva si general obligatorie.
Pronuntata in sedinta din data de 9 aprilie 2019.