Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost constituit conform dispozitiilor art. 520 alin. (8) din codul de procedura civila si ale art. 275 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare (Regulamentul).
Sedinta este prezidata de doamna judecator lulia Cristina Tarcea, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
La sedinta de judecata participa domnul Aurel Segarceanu, magistrat-asistent desemnat in conformitate cu dispozitiile art. 276 din Regulament.
Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat in examinare sesizarea formulata de Curtea de Apel Cluj - Sectia a III-a contencios administrativ si fiscal, in Dosarul nr. 4.225/117/2014*, privind pronuntarea unei hotarari prealabile cu privire la urmatoarea chestiune de drept:
``Dispozitiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 554/2004), permit invocarea unei exceptii de nelegalitate direct in recurs sau acestea contin o limitare, restrictie, raportat la momentul la care se poate invoca exceptia de nelegalitate?``.
Magistratul-asistent prezinta referatul privind obiectul sesizarii, aratand ca la dosar a fost depus raportul intocmit de judecatorii-raportori, raport care, conform dispozitiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedura civila, a fost comunicat partilor, iar acestea nu si-au exprimat punctul de vedere. Totodata, se arata ca la dosar au fost depuse puncte de vedere exprimate de instantele de judecata cu privire la problema de drept supusa dezlegarii si, dupa caz, hotarari judecatoresti pronuntate in materie, precum si raspunsul Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, in sensul ca nu s-a verificat si nici nu se verifica, in prezent, practica judiciara in vederea promovarii unui recurs in interesul legii in problema de drept care formeaza obiectul sesizarii.
In urma deliberarilor, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ramane in pronuntare asupra sesizarii.
INALTA CURTE,
deliberand asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizata, constata urmatoarele:
I. Titularul sesizarii
1. Titularul sesizarii este Curtea de Apel Cluj - Sectia a III-a contencios administrativ si fiscal, investita cu solutionarea recursului declarat de reclamanta C.P.L. C.F.C.R. - S.R.L. Impotriva Deciziei civile nr. 1 din 6 ianuarie 2015 a Tribunalului Cluj - Sectia mixta de contencios administrativ si fiscal, conflicte de munca si asigurari sociale.
2. Titularul sesizarii este legitimat procesual activ, in conformitate cu dispozitiile art. 519 din Codul de procedura civila, fiind o curte de apel care judeca in ultima instanta un litigiu avand ca obiect anularea unui act emis de autoritatile publice parate si obligarea acestora la emiterea unui act administrativ.
II. Obiectul si temeiul juridic al sesizarii
3. Prin incheierea din 17 februarie 2016, pronuntata in Dosarul nr. 4.225/117/2014*, Curtea de Apel Cluj - Sectia a III-a contencios administrativ si fiscal a sesizat, in temeiul dispozitiilor art. 519-520 din Codul de procedura civila, Inalta Curte de Casatie si Justitie in vederea pronuntarii unei hotarari pentru dezlegarea chestiunii de drept sus-mentionate.
III. Expunerea succinta a procesului. Obiectul investirii instantei care a solicitat pronuntarea hotararii prealabile. Stadiul procesual in care se afla pricina
4. Prin actiunea inregistrata pe rolul Tribunalului Cluj - Sectia mixta de contencios administrativ si fiscal, conflicte de munca si asigurari sociale, reclamanta C.P.L. C.F.C.R. - S.R.L. a chemat in judecata pe paratii primarul comunei A si comuna A, solicitand anularea unui act emis de autoritatile publice parate si obligarea acestora la emiterea unui act administrativ - autorizatie de construire pentru lucrarile ``inlocuire conducta si bransamente gaze naturale-presiune redusa``, stabilirea unui termen de executare a obligatiei de emitere a autorizatiei de construire, sub sanctiunea obligarii la plata penalitatilor de intarziere, pana la data indeplinirii obligatiei, precum si obligarea paratilor, in solidar, la plata despagubirilor reprezentand cuantumul prejudiciului cauzat prin raspunsul negativ la solicitarea de emitere a autorizatiei de construire.
5. Prin Decizia (sentinta) civila nr. 1 din 6 ianuarie 2015, instanta de fond a respins actiunea formulata de reclamanta si a admis cererea de interventie in interesul paratilor, formulata de intervenienta S.C. G.S.A., obligand reclamanta sa plateasca paratei comuna A si intervenientei cheltuieli de judecata .
6. Instanta de fond a retinut, in esenta, ca reclamanta detine calitatea de concesionar-operator al serviciului de distributie a gazelor naturale din comuna A, conform licentei din 2003, emisa de Autoritatea Nationala de Reglementare in Domeniul Energiei. Or, autorizatia de construire se emite doar la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren si/sau constructii, conform dispozitiilor art. 108 alin. (1) lit. i) din Legea energiei electrice si a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 123/2012). Cum cererea reclamantei de emitere a autorizatiei de construire a fost respinsa cu motivarea ca documentatia nu poate fi promovata intrucat nu cuprinde toate acordurile solicitate prin certificatul de urbanism (...), respectiv acordul proprietarului de retea de distributie``, iar reclamanta nu a dovedit ca certificatul ar fi fost anulat de o instanta judecatoreasca, refuzul paratelor de a rezolva cererea reclamantei nu este nejustificat.
7. Prin incheierea din data de 18 decembrie 2014, instanta de fond a apreciat ca cererea de interventie accesorie este formulata in termenul legal, cuprinde elementele prevazute de art. 148 din Codul de procedura civila, iar intervenientul justifica un interes in formularea acestei cereri atat timp cat are calitatea de proprietar al retelei de distributie a gazelor naturale asupra careia reclamanta intentioneaza efectuarea unor lucrari; pe cale de consecinta, in temeiul art. 67 din Codul de procedura civila, a incuviintat in principiu cererea de interventie accesorie.
8. Impotriva sentintei, precum si a incheierii din 18 decembrie 2014 pronuntate de prima instanta, reclamanta a declarat recurs, inregistrat pe rolul Curtii de Apel Cluj - Sectia a IIl-a contencios administrativ si fiscal.
9. Recurenta a invocat exceptia de nelegalitate a certificatului de urbanism emis de paratul primarul comunei A, act administrativ care conditioneaza emiterea autorizatiei de construire de necesitatea obtinerii acordului proprietarilor.
10. Intimata-intervenienta, prin intampinare, a invocat exceptia inadmisibilitatii invocarii exceptiei de nelegalitate, pentru prima data, in recurs, raportat la dispozitiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, in sedinta din 27 ianuarie 2016.
IV. Dispozitiile legale supuse interpretarii
11. Legea nr 554/2004:
``Art. 4 - Exceptia de nelegalitate
(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate.
(2) Instanta investita cu fondul litigiului si in fata careia a fost invocata exceptia de nelegalitate, constatand ca de actul administrativ cu caracter individual depinde solutionarea litigiului pe fond, este competenta sa se pronunte asupra exceptiei, fie printr-o incheiere interlocutorie, fie prin hotararea pe care o va pronunta in cauza. In situatia in care instanta se pronunta asupra exceptiei de nelegalitate prin incheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacata odata cu fondul .
(3) in cazul in care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanta in fata careia a fost invocata exceptia de nelegalitate va solutiona cauza, fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.
(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al exceptiei de nelegalitate. Controlul judecatoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercita de catre instanta de contencios administrativ in cadrul actiunii in anulare, in conditiile prevazute de prezenta lege.``
V. Motivele retinute de titularul sesizarii, care sustin admisibilitatea procedurii de sesizare a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in temeiul art. 519 din Codul de procedura civila
12. Instanta de trimitere a apreciat ca sesizarea este admisibila, intrucat este vorba despre un complet al unei curti de apel, investit cu solutionarea cauzei in ultima instanta, iar de chestiunea de drept supusa dezlegarii depinde solutionarea cauzei pe fond; cu privire la acest aspect se arata ca atat timp cat legea nu distinge, nu se poate spune ca numai o chestiune de drept material poate face obiectul sesizarii, ci si o chestiune procedurala controversata, daca aceasta este esentiala pentru solutionarea cauzei pe fond .
13. Instanta de trimitere apreciaza ca este indeplinita si conditia noutatii, in sensul celor retinute de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014 1 ; astfel, problema de drept este de data recenta, neputand fi identificate hotarari pronuntate de instantele nationale, intr-un sens sau altul, cu privire la aceasta chestiune, dupa modificarea textului art. 4 din Legea nr. 554/2004, intervenita prin pct. 1 al art. 54 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 76/2012).
14. Problema de drept nu face obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare, conform evidentelor Inaltei Curti de Casatie si Justitie, consultate la data formularii sesizarii.
VI. Punctul de vedere al partilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
15. Recurenta a sustinut ca formularea unei exceptii de nelegalitate direct in etapa procesuala a recursului este admisibila, raportat la textele normative care reglementeaza aceasta procedura judiciara speciala si avand in vedere jurisprudenta constanta in aceasta materie. Astfel, a aratat ca aceasta concluzie este evidenta in raport cu modul de formulare a dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform carora ``legalitatea ... poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces``.
16. Intimatul-parat primarul comunei A a sustinut ca, in actuala reglementare, in care exceptia de nelegalitate este o simpla exceptie/aparare de fond, invocarea acesteia direct in recurs nu poate fi respinsa de plano ca inadmisibila (tardiva), insa nici nu poate fi considerata, in toate cazurile, admisibila, ci, de la caz la caz, instanta trebuie sa verifice natura normelor incalcate prin actul atacat cu exceptia de nelegalitate si momentul la care cel interesat sa invoce exceptia a cunoscut motivul de nelegalitate invocat in cazul exceptiilor ``relative``, in raport cu dispozitiile art. 246-247 din Codul de procedura civila.
17. Intimata-intervenienta a sustinut ca exceptia de nelegalitate nu poate fi invocata in faza de judecata a recursului, intrucat posibilitatea de invocare a unei astfel de exceptii in orice faza procesuala poate duce, pe de o parte, la un dezechilibru procesual intre parti, iar, pe de alta parte, la probleme procedurale nesolutionate legal.
VII. Punctul de vedere al completului de judecata care a sesizat instanta suprema cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
18. In opinia instantei de trimitere, exceptia de nelegalitate, astfel cum este reglementata de dispozitiile legale in vigoare, apare ca fiind transformata intr-un mijloc de aparare comun, solutie care nu poate conduce decat la concluzia ca ea poate fi invocata pentru prima data oricand, inclusiv in caile de atac, in speta, in recurs.
19. Desi dispozitiile alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit carora ``instanta investita cu fondul litigiului si in fata careia a fost invocata exceptia de nelegalitate`` par a contrazice sintagma ``oricand in cadrul unui proces", continuta de prevederile alin. (1) al aceluiasi articol, curtea de apel apreciaza ca prevederile alin. (2) nu limiteaza doar la etapa judecarii pe fond a cauzei, in fata primei instante, posibilitatea de a se invoca o exceptie de nelegalitate.
20. O altfel de interpretare ar fi incompatibila si cu alte prevederi ale Legii nr. 554/2004, si anume cu cele ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care prevad obligatia instantei de recurs de a ``rejudeca litigiul in fond``, in complet de recurs. Mai mult, ori de cate ori legiuitorul a dorit sa evidentieze prima etapa a judecatii, excluzand caile de atac, a folosit sintagma ``prima instanta``, iar nu ``instanta de fond`` (a se vedea art. 94 pct. 1, art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 1 si art. 213 din Codul de procedura civila). Pe de alta parte, raportat la prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, de vreme ce instanta de recurs are posibilitatea sa ``rejudece litigiul in fond``, in mod evident, ea poate fi considerata o instanta ``investita cu fondul litigiului`` (prin insasi cererea de recurs, prin care se solicita casarea sentintei primei instante), in fata careia, deci, sa poata fi ridicata, ipotetic vorbind, exceptia de nelegalitate.
VIII. Raspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie
21. Prin Adresa nr. 478/0/2041/111-5/2016 din 7 iunie 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a comunicat ca la nivelul Sectiei judiciare - Serviciul judiciar civil, nu s-a verificat si nu se verifica, in prezent, practica judiciara, in vederea promovarii unui recurs in interesul legii cu privire la problema de drept ce formeaza obiectul sesizarii.
IX. Jurisprudenta instantelor nationale in materie
A. In jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie nu au fost identificate hotarari relevante cu privire la problema de drept a carei dezlegare se solicita.
B. Curtile de apel si tribunalele
22. La solicitarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, curtile de apel au comunicat, dupa caz, jurisprudenta si/sau puncte de vedere cu privire la problema de drept supusa dezlegarii.
23. Din analiza jurisprudentei instantelor nationale se desprind urmatoarele orientari:
a) exceptia de nelegalitate poate fi invocata direct in recurs 2 , asa cum prevad, in mod evident, dispozitiile art. 4 din Legea nr. 544/2004, prin formularea ``oricand in cadrul unui proces";
b) exceptia de nelegalitate este inadmisibila, daca este invocata direct in recurs 3 ; in acest sens s-a retinut ca exceptia de nelegalitate, ca mijloc de aparare intr-un proces, poate fi invocata numai in fata instantei care judeca fondul, solutia putand fi atacata odata cu fondul . Invocarea acestei exceptii in fata instantei de recurs, cale extraordinara de atac, in care sunt analizate doar aspectele de nelegalitate ale solutiei instantei de fond, este inadmisibila.
24. Din analiza punctelor de vedere exprimate de instantele nationale se desprind urmatoarele opinii:
a) dispozitiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu contin o limitare in privinta stadiului procesual al solutionarii litigiului, invocarea exceptiei de nelegalitate fiind permisa atat la judecata in fond, cat si in caile de atac*; in acest sens s-a aratat ca, in conditiile art. 3 din Legea nr. 76/2012, coroborate cu cele ale art. 4 din Legea nr. 554/2004, exceptia de nelegalitate poate fi invocata direct in recurs, deoarece, prin invocarea acestei exceptii, nu se declanseaza un nou litigiu, ci se rezolva doar un incident procedural, care, in procesele pornite dupa 15 februarie
2013, va fi solutionat de instanta care solutioneaza litigiul principal, in cadrul caruia va fi invocata exceptia . S-a sustinut ca exceptia de nelegalitate este o exceptie absoluta, deoarece se solicita instantei sa cenzureze un act administrativ prin raportare la legea in executarea careia a fost emis si este o exceptie de fond, deoarece este o chestiune prejudiciala referitoare la legalitatea actului administrativ aplicabil litigiului dedus judecatii; ca exceptie de ordine publica, exceptia de nelegalitate poate fi invocata ``de parte sau de instanta in orice stare a procesului, daca prin lege nu se prevede altfel``; de asemenea, ``poate fi ridicata inaintea instantei de recurs numai daca, pentru solutionare, nu este necesara administrarea altor dovezi in afara inscrisurilor noi``, conform art. 247 alin. (1) din Codul de procedura civila;
b) dispozitiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu permit invocarea exceptiei de nelegalitate direct in recurs 3 ; in sprijinul acestei opinii s-a aratat ca exceptia de nelegalitate reprezinta un mijloc de aparare, iar din punct de vedere procedural, prin raportare la dispozitiile art. 494 cu referire la art. 478 alin. (2) din Codul de procedura civila, partile nu se pot folosi, in caile de atac, de alte mijloace de aparare in afara celor invocate in fata instantei de fond . S-a invocat o inconsecventa a legiuitorului in reglementarea, din punct de vedere procedural, a momentului pana la care poate fi invocata exceptia, apreciindu-se ca se impune a se da eficienta dispozitiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care sunt in concordanta cu prevederile art. 494 raportat la art. 478 alin. (2) din Codul de procedura civila, iar nu dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care contrazic nu doar normele de procedura generale, ci chiar normele procedurale speciale, inserate in cuprinsul aceleiasi legi [art. 4 alin. (2)];
c) in opinia exprimata de catre judecatorii din cadrul Curtii de Apel lasi, in calea de atac a recursului poate fi ridicata exceptia de nelegalitate numai in masura in care, ca urmare a admiterii recursului, conform motivelor invocate, se ajunge la judecarea pricinii in fond .
25. Chestiunea de drept supusa dezlegarii a facut obiectul dezbaterilor si cu prilejul intalnirii reprezentantilor Consiliului Superior al Magistraturii cu presedintii sectiilor de contencios administrativ si fiscal de la Inalta Curte de Casatie si Justitie si curtile de apel, de la Suceava, din perioada 23-24 octombrie
2014, concluzia la care s-a ajuns fiind aceea ca invocarea exceptiei este admisibila chiar in fata instantei de recurs.
26. O solutie contrara, in sensul inadmisibilitatii invocarii exceptiei de nelegalitate direct in recurs, a fost sustinuta cu ocazia unei conferinte in materia Noului Cod de procedura civila, organizata in luna februarie 2015 la Bucuresti, in sprijinul acestei opinii invocandu-se imprejurarea ca exceptia este nemijlocit legata de fondul litigiului, iar a admite invocarea ei in fata instantelor de recurs si cenzurarea argumentelor folosite in sustinerea exceptiei, din perspectiva motivelor de casare reglementate de art. 488 din Codul de procedura civila, ar echivala cu transformarea instantei de recurs in instanta de fond .
X. Jurisprudenta Curtii Consttutionale
27. Curtea Constitutionala s-a pronuntat asupra dispozitiilor art. 4, in integralitate, si a art. 4 alin. (1), (2) si (3) din Legea nr. 554/2004 prin urmatoarele decizii: nr. 1.682 din 17 decembrie 20096, nr. 1.171 din 15 septembrie 2011 ^ si nr. 267 din 7 mai 20148.
XI. Jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului si a Curtii de Justitie a Uniunii Europene
28. In jurisprudenta instantelor europene nu au fost identificate hotarari relevante pentru solutionarea problemei de drept a carei dezlegare se solicita.
XII. Raportul asupra chestiunii de drept
29. Prin raportul intocmit in cauza, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedura civila, se apreciaza ca, fata de dispozitiile art. 519 din acelasi cod, sunt intrunite conditiile pentru declansarea mecanismului privind pronuntarea unei hotarari prealabile.
30. Pe fondul problemei supuse dezbaterii, solutia propusa prin raport este aceea ca dispozitiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 permit invocarea exceptiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct in recurs.
XIII. Inalta Curte
31. Examinand sesizarea in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile, raportul intocmit de judecatorii-raportori si chestiunea de drept a carei dezlegare se solicita, constata urmatoarele:
A) Asupra admisibilitatii
32. Sesizarea indeplineste conditiile de admisibilitate, prevazute de art. 519 din Codul de procedura civila.
33. Astfel, instanta de trimitere este un complet de judecata al unei curtii de apel, investit cu solutionarea cauzei in ultima instanta.
34. De problema de drept a carei lamurire se solicita depinde solutionarea cauzei pe fond, chiar daca sesizarea priveste o chestiune procedurala, iar nu una de drept material, deoarece dezlegarea acestei chestiuni de drept este esentiala pentru solutionarea pe fond a cauzei, conditie ceruta de art. 519 din Codul procedura civila.
35. Chestiunea de drept este noua, intrucat, asa cum s-a aratat prin Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, mentionata mai sus, determinante in legatura cu criteriul noutatii sunt existenta si dezvoltarea unei jurisprudente continue si constante in aceasta materie; or, in legatura cu chestiunea de drept a carei dezlegare se solicita, nu s-a facut dovada existentei unei jurisprudente continue si constante in aceasta materie, pe de o parte, iar, pe de alta parte, respectiva reglementare este relativ noua, intervenind dupa modificarea textului art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012.
36. Inalta Curte de Casatie si Justitie nu a statuat asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizarii, iar aceasta nu face nici obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare, conform evidentelor Inaltei Curti de Casatie si Justitie, consultate la data formularii sesizarii.
B) Asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizarii
37. Potrivit dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, supuse interpretarii, ``legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate``.
38. Exceptia de nelegalitate, dupa cum este reglementata de dispozitiile legale citate, in vigoare in prezent, reprezinta un mijloc de aparare comun, aceasta solutie rezultand chiar din cuprinsul textului de lege [(alin. (1)], care precizeaza ca legalitatea unui act administrativ cu caracter individual poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces civil, stiut fiind faptul ca procesul civil incepe cu introducerea cererii de chemare in judecata si se finalizeaza cu solutionarea ultimei cai de atac, daca nu este posibila executarea silita sau daca hotararea se executa de buna voie ori odata cu executarea silita daca este posibila executarea silita, iar debitorul nu indeplineste obligatia stabilita prin hotararea definitiva.
39. Anumite dificultati de interpretare prezinta alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, care se refera la ``instanta investita cu fondul litigiului...``; dificultatea nu este, insa, insurmontabila, daca se are in vedere ca judecata ``in fondul litigiului`` nu este echivalenta cu judecata ``in prima instanta``, fondul litigiului privind atat judecata in prima instanta, cat si judecata in caile de atac.
40. In speta in legatura cu care s-a formulat sesizarea, aceasta interpretare este clara, deoarece in cuprinsul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 se prevede obligatia instantei de recurs de a ``rejudeca litigiul in fond``.
41. Prin urmare, cata vreme instanta de recurs are posibilitatea sa ``rejudece litigiul in fond``, aceasta poate fi considerata o instanta ``investita cu fondul litigiului``, in sensul dispozitiilor alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.
42. De asemenea, in cuprinsul Codului de procedura civila, ori de cate ori legiuitorul a vrut sa se refere la prima etapa a judecatii, cu excluderea cailor de atac, a folosit sintagma ``prima instanta``, iar nu ``instanta de fond`` (art. 94 pct. 1, art. 95 pct. 1, art. 96 pct 1 si art. 213).
43. In ce priveste calea de atac a apelului, in art. 476 alin. (1) din Codul de procedura civila, se prevede ca ``apelul exercitat in termen provoaca o noua judecata asupra fondului, instanta de apel statuand atat in fapt, cat si in drept``.
44. Ca atare, este cat se poate de clar faptul ca o instanta care judeca in apel este ``investita cu fondul litigiului``, in sensul dispozitiilor alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, si ca, prin urmare, o exceptie de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata in calea de atac a apelului.
45. O problema de interpretare s-ar putea ivi in cazul unei instante investite cu solutionarea recursului.
46. Argumentul invocat in cazul caii de atac a apelului este valabil si in acest caz, instanta de recurs fiind ``investita cu fondul litigiului``, in sensul alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.
47. Astfel, potrivit art. 488 alin. (1) din Codul de procedura civila, casarea unor hotarari se poate cere numai pentru urmatoarele motive de nelegalitate: cand instanta nu a fost alcatuita potrivit dispozitiilor legale; daca hotararea a fost pronuntata de alt judecator decat cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecata decat cel stabilit aleatoriu pentru solutionarea cauzei ori a carui compunere a fost schimbata, cu incalcarea legii; cand hotararea a fost data cu incalcarea competentei de ordine publica a altei instante, invocata in conditiile legii; cand instanta a depasit atributiile puterii judecatoresti; cand, prin hotararea data, instanta a incalcat regulile de procedura a caror nerespectare atrage sanctiunea nulitapi; cand hotararea nu cuprinde motivele pe care se intemeiaza sau cand cuprinde motive contradictorii ori numai motive straine de natura cauzei; cand s-a incalcat autoritatea de lucru judecat; cand hotararea a fost data cu incalcarea sau aplicarea gresita a normelor de drept material .
48. Prin urmare, instanta de recurs trebuie sa aiba in vedere motivele de nelegalitate prevazute de acest text de lege; or, coroborand dispozitiile cuprinse in art. 488 alin. (1) din Codul de procedura civila, cu dispozitiile art. 494 - potrivit carora ``dispozitiile de procedura privind judecata in prima instanta si in apel se aplica si in instanta de recurs, in masura in care nu sunt potrivnice celor cuprinse in prezenta sectiune``- si cu dispozitiile art. 389 din acelasi cod - conform carora ``dezbaterile procesului poarta asupra imprejurarilor de fapt si temeiurilor de drept, invocate de parti in cererile lor sau, dupa caz, ridicate de catre instanta din oficiu`` - rezulta ca si instanta de recurs, care solutioneaza recursul dupa judecata in apel, analizeaza fondul cauzei in ce priveste nelegalitatea deciziei recurate.
49. Mai mult, potrivit prevederilor art. 498 alin. (1) din Codul de procedura civila, ``in cazul in care competenta de solutionare a recursului apartine tribunalului sau curtii de apel si s-a casat hotararea atacata, rejudecarea procesului in fond se va face de catre instanta de recurs Prin urmare, in cazul in care recursul nu este solutionat de catre Inalta Curte de Casatie si Justitie, chiar si in caz de casare, rejudecarea procesului se va face pe fondul cauzei, astfel incat, si in aceasta situatie, ne aflam in ipoteza prevazuta de alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.
50. Si in cazul in care recursul este judecat de Inalta Curte de Casatie si Justitie, ne aflam in aceeasi ipoteza, reglementata de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004,aceasta indiferent daca exceptia de nelegalitate se invoca in fata instantei supreme, ca instanta de drept civil, respectiv de contencios administrativ.
51. Astfel, chiar daca recursul reprezinta o cale extraordinara de atac, care implica compararea hotararilor atacate numai pentru motive de nelegalitate, aceasta nu reprezinta un impediment pentru a constata ca instanta de recurs rezolva ``fondul litigiului``, in sensul textului de lege amintit. Verificarea respectarii dispozitiilor legale si aplicarii legii de catre instanta ce a pronuntat hotararea recurata implica cercetarea ``fondului litigiului``, fiind in consens, in acord cu dispozitiile legale in discutie.
52. Dispozitiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reprezinta, asadar, o institutie juridica a carei finalitate este aceea de a lipsi de efecte, exclusiv in cauza dedusa judecatii, actul administrativ individual de care partea adversa s-ar putea prevala, in cadrul litigiului pendinte, uneori chiar direct in recurs, situatie in care cealalta parte ar fi lipsita de posibilitatea apararii pe calea exceptiei de nelegalitate, neputand sa o invoce in aceasta faza procesuala; or, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, exceptia poate fi invocata ``oricand in cadrul unui proces``, interpretarea in sensul ca exceptia nu poate fi invocata in recurs fiind contrara principiului conform caruia ``legea trebuie interpretata in sensul aplicarii ei, iar nu in sensul neaplicarii``.
53. O alta problema care s-ar putea ridica este aceea a lipsei unei cai de atac impotriva hotararii prin care instanta se pronunta asupra exceptiei de nelegalitate, in situatia in care exceptia de nelegalitate a fost ridicata pentru prima data in recurs.
54. Nici aceasta problema nu reprezinta un impediment pentru invocarea exceptiei de nelegalitate, direct, in calea de atac a recursului.
55. Astfel, Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 1.682 din 17 decembrie 2009, mentionata mai sus, s-a pronuntat cu privire la constitutionalitatea dispozitiilor art. 4 alin. (1) teza a 11l-a din Legea nr. 554/2004, este adevarat, in forma nemodificata prin Legea nr. 76/2012, respingand, ca inadmisibila, exceptia de neconstitutionalitate. S-a retinut ca invocarea exceptiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, in timpul solutionarii litigiului ajuns deja in recurs, nu pune probleme de constitutionalitate, deoarece partea interesata are dreptul de a introduce o actiune directa prin care sa solicite verificarea legalitatii actului administrativ respectiv, cu suspendarea consecutiva a solutionarii litigiului principal.
56. Rationamentul este asemanator si in cazul noii reglementari, cand exceptia de nelegalitate este solutionata chiar de catre instanta de recurs, aceasta pronuntandu-se mai intai asupra exceptiei de nelegalitate a actului administrativ individual, dupa care va solutiona fondul litigiului.
57. De altfel, Codul de procedura civila prevede si alte situatii in care, desi o hotarare poate fi atacata, de regula, in mod separat, la instanta ierarhic superioara, atunci cand aceasta hotarare este pronuntata de o instanta de recurs, hotararea este definitiva, nemaifiind supusa niciunei cai de atac, precum cazurile prevazute de art. 53 alin. (1), cand incheierea este pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie, art. 414 alin. (1), cand suspendarea a fost dispusa de Inalta Curte de Casatie si Justitie, art 421 alin. (2), atunci cand perimarea se pronunta de Completul de 5 judecatori.
58. In mod incidental, Curtea Constitutionala s-a mai pronuntat asupra constitutionalitatii dispozitiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014. In speta respectiva a fost invocata exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 4 alin. (2) si (3) din Legea nr. 554/2004, sustinandu-se ca aceste texte de lege ar intra in contradictie cu prevederile art. 126 alin. (2) din Constitutie, pe motiv ca orice instanta, de orice grad, ar putea sa judece exceptia de nelegalitate privind un act administrativ individual, iar nu doar instantele de contencios administrativ, asa cum a apreciat autorul exceptiei de neconstitutionalitate.
59. Curtea Constitutionala a statuat ca respectivele dispozitii sunt constitutionale, fiind posibila invocarea exceptiei de nelegalitate chiar direct in recurs, precizandu-se ca, dupa modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012, instantele de drept comun pot solutiona exceptia de nelegalitate, insa numai pentru actele administrative cu caracter individual, nu si pentru actele administrative cu caracter normativ, care, potrivit alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, pot fi verificate sub aspectul legalitatii doar de catre instanta de contencios administrativ in cadrul actiunii in anulare, in conditiile prevazute de Legea nr. 554/2004.
60. Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedura civila,
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
in numele legii
DECIDE:
Admite sesizarea formulata de Curtea de Apel Cluj - Sectia a III-a contencios administrativ si fiscal, in Dosarul nr. 4.225/117/2014*, privind pronuntarea unei hotarari prealabile si, in consecinta, stabileste ca:
Dispozitiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, permit invocarea exceptiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct in recurs.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica din data de 7 noiembrie 2016.
Rambursarea retroactiva a somajului eronat de catre autoritatea publica Pronuntaţă de: Tribunalul Bucuresti
Anulare Hotarare CNSSU privind instituirea carantinei si interzicerea de participare doar la evenimente religioase Pronuntaţă de: CURTEA DE APEL SUCEAVA SECTIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL Sedinta publica din 24 mai 2021 Dosar nr. 479/32/2020
Revocare Hotarare ANRP dupa ce acesta a intrat in circuitul civil si si-a produs efectele prin efectuarea unei plati partiale a despagubirilor Pronuntaţă de: Decizia nr. 1667 din 17.09.2018 a Curtii de Apel Galati
Conflict negativ de competenta generat de obiectul actiunii in materia fondului funciar Pronuntaţă de: Decizia civila nr. 56 din 18 iunie 2018 a Curtii de Apel Galati
Actiune impotriva unui fost functionar public pentru recuperarea prejudiciului produs in perioada in care a avut aceasta calitate Pronuntaţă de: Decizia nr. 109/23 ianuarie 2018 a Curtii de Apel Galati
Validarea deciziilor acordarea de despagubiri privind acordarea de despagubiri pentru bunurile abandonate in Bulgaria de catre persoanele refugiat in baza Tratatului dintre Romania Bulgaria Pronuntaţă de: Decizia nr. 420/27 februarie 2018 a Curtii de Apel Galati
Anulare act administrativ fiscal. Caracter deductibil cheltuieli. Sarcina probei. Prescriptia dreptului de a stabili creante fiscale Pronuntaţă de: Curtea de Apel Iasi, Sectia Contencios administrativ si fiscal, Decizia civila nr. 241/23.03.2020
Functionari publici. Contestatie decizie de incetare de drept a raportului de serviciu prin pensionare. Discriminare pe criteriu de gen Pronuntaţă de: Curtea de Apel Iasi, Sectia Contencios administrativ si fiscal, Decizia civila nr. 149/26.02.2020
Contencios administrativ. Dispozitia primarului de suspendare a activitatii unei societati. Sanctiune contraventionala complementara Pronuntaţă de: Curtea de Apel Iasi, Sectia Contencios administrativ si fiscal, Decizia nr. 450/24.06.2020
Anulare act administrativ. Calitate procesuala pasiva. Introducerea in cauza a altor subiecte de drept Pronuntaţă de: Curtea de Apel Iasi, Sectia contencios administrativ si fiscal, Sentinta nr. 19/14.04.2020
Inlaturarea inechitatilor salariale dintre functionarii publici. Anularea hotararilor Consiliilor Locale Sursa: avocat Andreea-Cristina Deaconu | MCP Cabinet avocati
Ce se intampla cu sumele achitate in temeiul unui act administrativ fiscal anulat. Poate instanta dispune direct restituirea lor? Sursa: Alex Slujitoru si Cristiana Ionescu, Avocati, Radu si Asociatii SPRL
Despagubirile datorate de institutiile publice ca urmare a concedierilor abuzive. Plata integrala sau esalonare pe 5 ani? Sursa: avocat Emilia Alexandra Ioana | MCP Cabinet avocati
Conditiile in care se poate construi pe un teren privat cu functiunea de spatiu verde, dupa suspendarea PUZ-urilor coordonatoare de sector Sursa: Roxana Dudau, Partener Asociat si coordonator al practicii de drept imobiliar din cadrul Radu si Asociatii SPRL
Necesitate sau absurditate? Formularea plangerii prealabile la autoritatea emintenta a actului administrativ de sanctionare disciplinara, inainte de sesizarea instantei competente Sursa: avocat Gales Iulian | MCP Cabinet avocati
Discriminarea, victimizarea si hartuirea la locul de munca. Modificarile si completarile aduse Codului muncii prin Legea 151/2020 Sursa: avocat Andreea-Cristina Deaconu | MCP Cabinet avocati
Raspunderea operatorului de date cu caracter personal in cazul unui incident de securitate Sursa: avocat Irina Maria Diculescu | MCP Cabinet avocati