Decizia C.C.R. nr. 331/2019 referitoare la admiterea obiectiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013

Decizia nr. 331/2019 referitoare la admiterea obiectiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 privind unele masuri pentru imbunatatirea si reorganizarea activitatii Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative a fost publicata in Monitorul Oficial nr. 493 din 18.06.2019.

1. Pe rol se afla solutionarea obiectiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 privind unele masuri pentru imbunatatirea si reorganizarea activitatii Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative, obiectie formulata de un numar de 104 deputati apartinand Grupului parlamentar al Partidului National Liberal, Grupului parlamentar al Uniunii Salvati Romania, Grupului parlamentar al Partidului Miscarea Populara, precum si neafiliati, in temeiul art. 146 lit. a) din Constitutie si al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale.

2. Cu Adresa nr. 2/1976 din 5 martie 2019, secretarul general al Camerei Deputatilor a trimis Curtii Constitutionale sesizarea formulata, care a fost inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 1.620 din 6 martie 2019 si constituie obiectul Dosarului nr. 483A/2019.
3. In motivarea sesizarii de neconstitutionalitate autorii obiectiei formuleaza critici de neconstitutionalitate extrinseca, sustinand ca prevederile legale criticate incalca art. 138 alin. (5) din Constitutie, care consacra un important principiu de executie bugetara, potrivit caruia "Nicio cheltuiala bugetara nu poate fi aprobata fara stabilirea sursei de finantare", precum si art. 111 alin. (1) teza finala din Constitutie, care prevede ca, "in cazul in care o initiativa legislativa implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurarilor sociale de stat, solicitarea informarii (n.n. Guvernului) este obligatorie". Din coroborarea celor doua dispozitii constitutionale rezulta necesitatea ca orice initiativa legislativa cu implicatii bugetare sa fie dezbatuta cu informarea prealabila a Guvernului, care trebuie sa se pronunte asupra oportunitatii economice si financiare a acesteia. Astfel, adoptarea unei initiative legislative cu impact bugetar in lipsa unui punct de vedere al Guvernului si, pe cale de consecinta, fara stabilirea sursei de finantare poate duce la imposibilitatea aplicarii actului normativ din lipsa de fonduri bugetare.
4. In plus, autorii sesizarii sustin ca dispozitiile art. 15 alin. (1) si (2) din Legea nr. 500/2002 impun intocmirea unei fise financiare, in conditiile prevazute de Legea nr. 69/2010, "in cazurile in care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative [...] a caror aplicare atrage micsorarea sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget", fisa pe care Guvernul este obligat sa o transmita Camerei Deputatilor sau Senatului, dupa caz, in termen de 45 de zile de la primirea solicitarii. Potrivit art. 15 alin. (3) din aceeasi lege, "Dupa depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative/masuri/politici numai in conditiile prevederilor alin. (1), dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuarii veniturilor sau a majorarii cheltuielilor bugetare, aferente exercitiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul". Prin urmare, intocmirea fisei financiare este obligatorie, in acelasi sens pronuntandu-se si Curtea Constitutionala, care a retinut ca "Simpla participare, la lucrarile Comisiilor parlamentare care au introdus amendamentele devenite texte legale, a unor reprezentanti ai Ministerului Finantelor Publice nu este de natura sa complineasca cerintele constitutionale mentionate, avand in vedere ca art. 111 din Constitutie isi gaseste concretizarea in art. 15 alin. (1) si (2) din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice si in art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilitatii fiscal bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligatia de intocmire a fisei financiare si care ii confera acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat" (Decizia nr. 764 din 14 decembrie 2016). Asa fiind, autorii sesizarii sustin ca reorganizarea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala (A.N.A.F.) are implicatii bugetare, in conditiile in care, exempli gratia, potrivit art. II pct. 4 din legea supusa controlului, referitor la art. 10 alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013, cele 8 directii generale regionale se vor diviza in 42 de directii ale finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti. Pe cale de consecinta, considera ca Legea pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 este neconstitutionala in ansamblu, intrucat a fost adoptata fara stabilirea sursei financiare, cu consecinta incalcarii art. 111 alin. (1) si art. 138 alin. (5) din Constitutie .
5. O alta critica de neconstitutionalitate extrinseca este cea raportata la dispozitiile art. 117 alin. (2) din Constitutie, care stabilesc ca "Guvernul si ministerele, cu avizul Curtii de Conturi, pot infiinta organe de specialitate, in subordinea lor, numai daca legea le recunoaste aceasta competenta". In sensul normei constitutionale, potrivit art. 42 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, "Ministerele pot infiinta in subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curtii de Conturi". Referitor la avizul Curtii de Conturi, instanta de contencios constitutional a statuat ca acesta constituie o conditie de legalitate, de rang constitutional, pentru actele proprii ale Guvernului (ministerelor) adoptate in temeiul art. 117 alin. (2) din Constitutie (Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009). In acest context, autorii invedereaza ca prin art. III din legea supusa controlului de constitutionalitate, care prevede infiintarea Directiei Generale a Vamilor, ca organ de specialitate al administratiei publice centrale, finantat de la bugetul de stat, care se organizeaza si functioneaza in subordinea Ministerului Finantelor Publice, Parlamentul, pe de o parte, a incalcat competenta Guvernului si a Ministerului Finantelor Publice de a infiinta organe de specialitate, iar, pe de alta parte, nu a respectat conditia de legalitate, de rang constitutional, de a obtine avizul conform al Curtii de Conturi . In sustinerea criticii formulate este invocata Decizia Curtii Constitutionale nr. 16 din 10 ianuarie 2007, ale carei considerente sunt considerate aplicabile mutatis mutandis si in cauza de fata: "normele cuprinse in alin. (2) si (3) ale art. 117 din Constitutie, referitoare la competenta Parlamentului si a Guvernului, care sunt de stricta interpretare constitutionala, fac o distinctie, fara echivoc, cu privire la modalitatile de infiintare a celor doua categorii de autoritati mentionate. Or, Autoritatea Nationala pentru Turism este una dintre autoritatile a carei infiintare intra, potrivit art. 117 alin. (2) din Constitutie, in competenta exclusiva a Guvernului, astfel ca adoptarea de catre Parlament a legii ce face obiectul prezentei sesizari este neconstitutionala. Asa fiind, Curtea constata ca Legea privind infiintarea Autoritatii Nationale pentru Turism, in subordinea Guvernului Romaniei, incalca si prevederile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala [...]".
6. Prin urmare, autorii sesizarii sustin ca art. III din Legea pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 privind unele masuri pentru imbunatatirea si reorganizarea activitatii Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative este neconstitutional, deoarece incalca art. 117 alin. (2) din Legea fundamentala.
7. In ceea ce priveste criticile de neconstitutionalitate intrinsec, autorii sesizarii arata ca respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative constituie un veritabil criteriu de constitutionalitate prin raportare la aplicarea art. 1 alin. (5) din Constitutie, sustinand ca legea supusa controlului de constitutionalitate cuprinde o serie de reglementari sumare, incomplete, de natura a afecta eficienta actului normativ. Astfel, art. I pct. 1 din legea supusa controlului, referitor la art. 10 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013, reglementeaza infiintarea directiilor finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, prin divizarea directiilor regionale ale finantelor publice, fara insa a stabili reguli clare in privinta modului in care urmeaza a fi repartizate atributiile si personalul catre directiile nou-infiintate. In mod similar, art. I pct. 2 din lege, referitor la art. 11 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013, stabileste, in mod sumar, ca "patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, executia bugetara si orice alte bunuri" se preiau de catre directiile finantelor publice judetene nou-infiintate, fara a se prevedea vreun criteriu pe baza caruia acestea urmeaza a fi repartizate.
8. In plus, autorii sesizarii sustin ca legea criticata contine o serie de paralelisme legislative, contrar art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative. Astfel, potrivit art. I pct. 1 din lege, referitor la art. 10 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013, "in subordinea Agentiei se infiinteaza directiile finantelor publice judetene, [...], institutii publice cu personalitate juridica", solutie legislativa preluata si la art. I pct. 1, referitor la art. 10 alin. (7), care prevede ca "Directiile finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, dobandesc personalitate juridica". De asemenea, la art. I pct. 1, dispozitiile referitoare la art. 10 alin. (5) si la art. 10 alin. (8) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 au acelasi obiect, ambele stabilind ca personalul directiilor regionale ale finantelor publice se preia de catre directiile finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, in limita numarului de posturi aprobat.
9. La art. I pct. 2 din lege, dispozitiile referitoare la art. 11 alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 prevad ca "procedurile aflate in derulare la nivelul directiilor generale regionale ale finantelor publice se continua de Agentie si/sau de directiile judetene ale finantelor publice, respectiv a municipiului Bucuresti, dupa caz, conform competentelor [...]", fara a se identifica cu claritate care sunt procedurile avute in vedere de catre legiuitor si fara a stabili cu exactitate care dintre acestea urmeaza a fi continuate de catre Agentie si care de catre directiile judetene.
10. In fine, la art. I pct. 2 din lege, dispozitiile referitoare la art. 11 alin. (3) stabilesc ca "pentru litigiile aflate pe rolul instantelor judecatoresti, indiferent de faza de judecata, Agentia si/sau directiile judetene ale finantelor publice, respectiv a municipiului Bucuresti, dupa caz, se subroga in toate drepturile si obligatiile aferente si dobandesc calitatea procesuala a directiilor generale ale finantelor publice din care s-au divizat", fara a prevedea criterii minimale in functie de care sa se poata stabili identitatea continuatorului directiei regionale a finantelor publice aflate in litigiu. Astfel, pe de o parte, textul nu permite delimitarea categoriilor de litigii in care calitatea de continuator ar urma sa apartina Agentiei de cele in care aceasta calitate ar reveni directiilor judetene si, pe de alta parte, nu sunt prevazute criterii in functie de care sa se stabileasca directia judeteana indrituita sa continue litigiul pendinte.
11. Pe cale de consecinta, autorii sesizarii apreciaza ca dispozitiile art. I pct. 1, referitoare la art. 10 alin. (1), (3), (5) si (8) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013, si dispozitiile art. I pct. 2, referitoare la art. 11 alin. (1)-(3) din ordonanta de urgenta, contravin principiului securitatii juridice consacrat la art. 1 alin. (3) din Constitutie, precum si principiului legalitatii consacrat la art. 1 alin. (5) din Constitutie .
12. In conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, sesizarea a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, precum si Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere.
13. Presedintele Camerei Deputatilor a transmis, cu Adresa nr. 2/3.432 din 16 aprilie 2019, inregistrata la Curtea Constitutionala cu nr. 2.956 din 16 aprilie 2019, punctul sau de vedere cu privire la sesizarea de neconstitutionalitate, prin care arata ca aceasta este neintemeiata.
14. Cu privire la criticile de neconstitutionalitate extrinseca, presedintele Camerei Deputatilor arata ca Senatul, in calitate de prima Camera sesizata, a transmis Guvernului, cu Adresa nr. XXXV/3.431 din 14 iulie 2018, propunerea legislativa pentru ca acesta sa se pronunte cu privire la aplicarea art. 111 din Constitutie . In conformitate cu jurisprudenta Curtii Constitutionale, lipsa unui raspuns din partea Guvernului, in termenul de 45 de zile de la data primirii solicitarii, prevazut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, nu este de natura sa atraga neconstitutionalitatea legii, atata vreme cat Parlamentul si-a indeplinit obligatia de a solicita aceasta fisa. In acest sens se invoca Decizia Curtii Constitutionale nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016.
15. De asemenea nu poate fi retinuta nici critica de neconstitutionalitate conform careia a fost incalcat art. 138 alin. (5) din Constitutie deoarece nu a fost stabilita sursa financiara. Din analiza prevederilor cuprinse in legea supusa controlului de constitutionalitate rezulta ca reorganizarea activitatii A.N.A.F. nu implica cheltuieli bugetare noi, ci, fiind vorba despre o preluare de atributii, patrimoniul, prevederile bugetare si executia bugetara celor opt directii generale regionale ale finantelor publice vor fi divizate intre directiile finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti. Din coroborarea articolelor amintite anterior, reiese cu claritate modalitatea de preluare a patrimoniului, a prevederilor bugetare si a executiei bugetare, in baza unor protocoale de predare- preluare incheiate in termen de 60 de zile de la data intrarii in vigoare a legii. Jurisprudenta Curtii Constitutionale cu privire la art. 138 alin. (5) din Constitutie are in vedere majorarea cheltuielilor bugetare prevazute in legea bugetara anuala, fara a indica expres sursa de finantare, or, noua reglementare nu presupune cheltuieli bugetare noi.
16. Cu privire la critica de neconstitutionalitate raportata la prevederile art. 117 alin. (2) coroborat cu art. 1 alin. (3) din Constitutie, presedintele Camerei Deputatilor sustine ca, intr-o interpretare a majori ad minus (cine poate mai mult poate si mai putin), daca organele de specialitate din subordinea Guvernului si a ministerelor pot fi infiintate prin acte ale puterii executive, acestea pot fi infiintate si prin acte ale puterii legiuitoare, atat timp cat legea nu interzice in mod expres acest lucru. In sustinerea acestei interpretari a art. 117 alin. (2) din Constitutie poate fi adus si argumentul a fortiori. Daca Guvernul si ministerele pot infiinta organe de specialitate, in subordinea lor, cu atat mai mult Parlamentul, unica autoritate legiuitoare a tarii, poate infiinta prin lege astfel de organe. Mai mult, infiintarea autoritatilor centrale de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor este si de domeniul legii, intrucat capacitatea executivului de a le infiinta este conditionata de recunoasterea prin lege a acestei competente si de avizul Curtii de Conturi . Obtinerea avizului Curtii de Conturi reprezinta conditie pentru infiintarea organelor de specialitate din subordinea Guvernului si a ministerelor numai in situatia in care acestea sunt infiintate de Guvern sau de ministere, deoarece Legea fundamentala sau alte acte normative nu prevad aceasta conditie si pentru situatia in care astfel de organe sunt infiintate de Parlament prin lege.
17. In consecinta, Legea pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 nu incalca art. 117 alin. (2) coroborat cu art. 1 alin. (3), deoarece infiintarea organelor de specialitate din subordinea Guvernului si a ministerelor nu reprezinta competenta exclusiva a acestora, ci pot fi infiintate si de Parlament prin lege, fara avizul Curtii de Conturi, care este necesar doar in situatia in care aceste organe sunt infiintate de Guvern sau de ministere.
18. Cu privire la criticile de neconstitutionalitate intrinseca, presedintele Camerei Deputatilor arata ca acestea sunt neintemeiate. Astfel, referitor la sustinerile potrivit carora directiile finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti sunt infiintate prin divizarea directiilor regionale ale finantelor publice, fara stabilirea unor reguli clare in privinta modului in care urmeaza a fi repartizate atributiile si personalul catre directiile nou-infiintate, iar preluarea patrimoniului, a arhivei, a prevederilor bugetare, a executiei bugetare si a oricaror altor bunuri de catre directiile finantelor publice judetene nou-infiintate se realizeaza fara a se prevedea vreun criteriu pe baza caruia acestea urmeaza a fi repartizate, se observa ca, desi in legea supusa controlului de constitutionalitate acestea nu sunt reglementate in mod expres, legea contine dispozitii tranzitorii care prevad stabilirea lor prin ordin al presedintelui A.N.A.F., cu avizul Ministerului Finantelor Publice, respectiv cu avizul Ministerului Finantelor Publice si al Ministerului Muncii si Justitiei Sociale.
19. Cu privire la criticile care vizeaza existenta unor paralelisme legislative, presedintele Camerei Deputatilor arata ca acestea nu au suport in realitate, legea reglementand, de fapt, norme cu caracter general si norme cu caracter special, care au un camp de incidenta diferit.
20. In fine, referitor la criticile potrivit carora legea nu identifica cu claritate care sunt procedurile avute in vedere de catre legiuitor care urmeaza a fi continuate de catre A.N.A.F. si care de catre directiile judetene si nici nu prevede criterii minimale in functie de care sa se poata stabili identitatea continuatorului directiei regionale a finantelor publice aflate in litigiu, presedintele Camerei Deputatilor arata ca, intrucat legea supusa controlului de constitutionalitate cuprinde dispozitii tranzitorii, toate aceste aspecte urmeaza a fi reglementate prin ordinul emis de catre presedintele A.N.A.F.
21. Presedintele Senatului si Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la obiectia de neconstitutionalitate.
22. In temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, au fost solicitate presedintelui Senatului si presedintelui Comisiei pentru buget, finante si banci din Camera Deputatilor informatii cu privire la desfasurarea procedurii legislative referitoare la legea supusa controlului de constitutionalitate, respectiv daca in procedura legislativa a fost solicitata, in temeiul art. 111 alin. (1) din Constitutie, informarea din partea Guvernului si dovada acestei solicitari.
23. Prin Adresa nr. XXXV/2.390 din 18 aprilie 2019, inregistrata la Curte cu nr. 3.122 din 18 aprilie 2019, secretarul general al Senatului a comunicat ca a fost solicitata informarea prevazuta de art. 111 din Constitutie . In dovedirea acestei afirmatii, a atasat cele doua adrese (nr. XXXV/3.491 din 4 iulie 2018 si nr. XXXV/3.492 din 4 iulie 2018), prin care Guvernului Romaniei (prin secretarul general, respectiv prin ministrul pentru relatia cu Parlamentul) ii era comunicata, pentru a se pronunta cu privire la aplicarea art. 111 din Constitutie, printre altele, propunerea legislativa pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013. Corespondenta din partea Senatului Romaniei este semnata de secretarul general al Senatului.
24. Prin Adresa nr. 4c-2/359 din 17 aprilie 2019, inregistrata la Curte cu nr. 3.148 din 19 aprilie 2019, presedintele Comisiei pentru buget, finante si banci din Camera Deputatilor a comunicat Curtii ca (i) Senatul, in calitate de prima Camera sesizata, a transmis Guvernului propunerea legislativa, prin Adresa nr. XXXV/3.431 din 4 iulie 2018, pentru ca acesta sa se pronunte in ceea ce priveste aplicarea art. 111 din Constitutie, astfel ca "Parlamentul si-a indeplinit obligatia de a solicita aceasta fisa", si (ii) la sedinta Comisiei pentru buget, finante si banci din data de 26 februarie 2019, la dezbaterea propunerii legislative "a participat domnul Eugen Teodorovici, ministrul finantelor publice, care a precizat, in fata membrilor comisiei, ca sustine initiativa legislativa".
C U R T E A,
examinand obiectia de neconstitutionalitate, punctul de vedere al presedintelui Camerei Deputatilor, raportul judecatorului- raportor, dispozitiile Legii pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 privind unele masuri pentru imbunatatirea si reorganizarea activitatii Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative, precum si prevederile Constitutiei, retine urmatoarele:
25. Actul de sesizare are ca obiect al criticilor de neconstitutionalitate dispozitiile Legii pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 privind unele masuri pentru imbunatatirea si reorganizarea activitatii Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative, in ansamblul sau, precum si ale dispozitiilor art. I pct. 1 [referitoare la art. 10 alin. (1), (3), (5) si (8) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013] si ale art. I pct. 2 [referitoare la art. 11 alin. (1)-(3) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013], in special.
26. Autorii sesizarii sustin ca dispozitiile criticate contravin prevederilor constitutionale ale art. 1 alin. (3) si alin. (5), art. 111 alin. (1), art. 117 alin. (2), precum si ale art. 138 alin. (5).
27. In vederea solutionarii prezentei obiectii de neconstitutionalitate, Curtea va proceda la verificarea indeplinirii conditiilor de admisibilitate a acesteia, prevazute de art. 146 lit. a) teza intai din Constitutie si de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului in care acesta este indrituit sa sesizeze instanta constitutionala, precum si al obiectului controlului de constitutionalitate. In jurisprudenta sa, Curtea a statuat ca primele doua conditii se refera la regularitatea sesizarii instantei constitutionale, din perspectiva legalei sale sesizari, iar cea de a treia vizeaza stabilirea sferei sale de competenta, astfel incat urmeaza a fi cercetate in ordinea mentionata, constatarea neindeplinirii uneia avand efecte dirimante si facand inutila analiza celorlalte conditii (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32).
28. Referitor la titularul dreptului de sesizare, prezenta obiectie de neconstitutionalitate a fost formulata de un numar de 104 deputati, care, in temeiul art. 146 lit. a) teza intai din Constitutie si al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, au dreptul de a sesiza Curtea Constitutionala pentru exercitarea controlului de constitutionalitate a priori, fiind, asadar, indeplinita aceasta prima conditie de admisibilitate.
29. Cu privire la termenul in care poate fi sesizata instanta de control constitutional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor doua Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, incepand de la acelasi moment, daca legea a fost adoptata in procedura de urgenta. Totodata, in temeiul art. 146 lit. a) teza intai din Legea fundamentala, Curtea Constitutionala se pronunta asupra constitutionalitatii legilor inainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constitutie, se face in termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament. Cu privire la acest aspect, se constata ca Legea pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 privind unele masuri pentru imbunatatirea si reorganizarea activitatii Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative a fost adoptata, in procedura de urgenta, de Camera Deputatilor, Camera decizionala, in data de 27 februarie 2019, a fost depusa, in data de 4 martie 2019, la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstitutionalitatea legii si apoi trimisa spre promulgare, in data de 6 martie 2019. Prezenta sesizare a fost inregistrata la Curtea Constitutionala in data de 6 martie 2019. Intr-o atare situatie, luand act de faptul ca sesizarea de neconstitutionalitate a fost formulata in termenul de 2 zile, prevazut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea constata ca obiectia de neconstitutionalitate este admisibila sub aspectul respectarii termenului in care poate fi sesizata instanta de control constitutional.
30. In vederea analizarii admisibilitatii prezentei sesizari cu privire la cel de-al treilea aspect de admisibilitate - obiectul controlului de constitutionalitate, respectiv stabilirea sferei de competenta a Curtii cu privire la legea dedusa controlului, este necesara analiza criticilor formulate de autorul sesizarii. Analizand temeiurile constitutionale invocate in sustinerea sesizarii de neconstitutionalitate, precum si motivarea obiectiei formulate, Curtea observa ca obiectul criticii in prezenta cauza il constituie procedura de adoptare a legii, precum si continutul normativ al acesteia.
31. Asadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizarii astfel formulate, Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie si ale art. 1, art. 10, art. 15, art. 16 si art. 18 din Legea nr. 47/1992, sa se pronunte asupra constitutionalitatii prevederilor legale criticate.
32. Potrivit dispozitiilor art. 1 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013, A.N.A.F. s-a reorganizat ca urmare a fuziunii prin absorbtie si preluarea activitatii Autoritatii Nationale a Vamilor si prin preluarea activitatii Garzii Financiare, institutie publica ce a fost desfiintata. In cazul Autoritatii Nationale a Vamilor, ordonanta stabileste ca patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, executia bugetara pana la data reorganizarii si orice alte bunuri ale acestei autoritati sunt preluate de A.N.A.F. [art. 11]. De asemenea, se prevede preluarea personalului in cadrul A.N.A.F. sau in structurile subordonate, dupa caz, in limita numarului de posturi aprobat, in conditiile legii (art. 2). In ceea ce priveste Garda Financiara, care s-a desfiintat, respectiv a atributiilor pe care aceasta le exercita, ordonanta prevede infiintarea in cadrul A.N.A.F. a Directiei generale antifrauda fiscala, structura fara personalitate juridica, cu atributii de prevenire si combatere a actelor si faptelor de evaziune fiscala si frauda fiscala si vamala, precum si a Directiei de combatere a fraudelor (art. 3). Patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, executia bugetara pana la data desfiintarii si orice alte bunuri ale Garzii Financiare au fost preluate de A.N.A.F. [art. 19 alin. (4)], iar personalul institutiei a fost eliberat din functie cu respectarea procedurilor prevazute de lege pentru fiecare categorie de personal [art. 19 alin. (3)].
33. De asemenea, art. 10 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 a reglementat infiintarea in subordinea A.N.A.F. a 8 directii generale regionale ale finantelor publice, institutii publice cu personalitate juridica, prin transformarea directiei generale a finantelor publice a judetului in care va fi stabilit sediul directiei generale regionale, prin fuziunea prin absorbtie a celorlalte directii generale judetene ale finantelor publice din aria de competenta stabilita potrivit prevederilor ordonantei. Directiile generale regionale ale finantelor publice au preluat prin fuziunea prin absorbtie directiile regionale pentru accize si operatiuni vamale, directiile judetene si a municipiului Bucuresti pentru accize si operatiuni vamale din aria de competenta stabilita. Personalul directiilor generale ale finantelor publice, precum si personalul directiilor regionale pentru accize si operatiuni vamale, al directiilor judetene si a municipiului Bucuresti pentru accize si operatiuni vamale, care s-a reorganizat prin fuziune prin absorbtie, a fost preluat in cadrul directiilor generale regionale ale finantelor publice, in limita numarului de posturi aprobat, in conditiile legii.
34. Asadar, ordonanta de urgenta a vizat restructurarea A.N.A.F. [organ de specialitate al administratiei publice centrale, institutie publica cu personalitate juridica, cu buget propriu, in subordinea Ministerului Finantelor Publice, potrivit art. 18 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 86/2003 privind reglementarea unor masuri in materie financiar-fiscala], prin desfiintarea Autoritatii Nationale a Vamilor [organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, finantat de la bugetul de stat, care se organizeaza si functioneaza in subordinea Ministerului Finantelor Publice, in cadrul A.N.A.F., potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 86/2006 privind Codul vamal al Romaniei], a Garzii Financiare [institutie publica de control, cu personalitate juridica, in subordinea A.N.A.F. din cadrul Ministerului Finantelor Publice, finantata de la bugetul de stat, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Garzii Financiare], precum si a directiilor generale ale finantelor publice judetene (institutie publica cu personalitate juridica, in subordinea Ministerului Finantelor Publice) si prin infiintarea directiilor generale regionale ale finantelor publice (institutii publice cu personalitate juridica, in subordinea A.N.A.F.) si a Directiei generale antifrauda fiscala (structura fara personalitate juridica, in cadrul A.N.A.F.). Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 a fost aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 144/2014.
35. La data de 25 iunie 2018, un numar de 28 de deputati si senatori initiaza o propunere legislativa privind modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013. In expunerea de motive intocmita s-a aratat ca "initiativa legislativa propune revenirea la modul de organizare a administratiilor financiare la nivel judetean, mai aproape de contribuabili, astfel putand spera in imbunatatirea atat a ratei de colectare cat si a relatiei cu platitorii de taxe si impozite", pornind de la "faptul ca performantele organului fiscal central, raportat si la esecul implementarii proiectului de reformare, nu justifica mentinerea unui palier administrativ suplimentar, cel regional, costisitor in termeni de cheltuieli bugetare si generator de distorsiuni si de mari intarzieri in reactie pe lantul informational pana la veriga finala, contribuabilul", si "tinand cont de influenta negativa a organizarii actuale a A.N.A.F. asupra contribuabililor in cazul carora s-a derogat de la principiul general enuntat in Codul de procedura fiscala conform caruia pentru creantele datorate altor bugete decat cele locale, competenta materiala si teritoriala revine organului fiscal teritorial in a carui raza teritoriala se afla domiciliul fiscal al contribuabilului/platitorului". Propunerea legislativa a fost depusa la Senat, in calitate de prima Camera sesizata, care, in data de 14 noiembrie 2018, a adoptat legea, in forma redactata de initiatori, prin care se dispune reorganizarea A.N.A.F., respectiv desfiintarea celor opt directii generale regionale ale finantelor publice si infiintarea, prin divizarea directiilor generale regionale, a directiilor finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, institutii publice cu personalitate juridica, in subordinea A.N.A.F. Atributiile directiilor generale regionale ale finantelor publice se preiau de catre directiile finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, potrivit ariei teritoriale de competenta, iar personalul directiilor generale regionale ale finantelor publice se preia si se reincadreaza la directiile finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, in limita numarului de posturi aprobat, in conditiile legii (art. I pct. 1 din lege). Modalitatea de reincadrare a personalului se stabileste prin ordin al presedintelui A.N.A.F., cu avizul Ministerului Finantelor Publice si al Ministerului Muncii si Justitiei Sociale [art. II alin. (2) din lege]. Patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, executia bugetara si orice alte bunuri ale directiilor generale regionale ale finantelor publice sunt preluate de directiile finantelor publice judetene (art. I pct. 2).
36. Anterior adoptarii propunerii legislative de catre Senat, prin Avizul nr. 780 din 3 august 2018, Consiliul Legislativ o avizeaza favorabil, insa la pct. 3 din aviz face o serie de recomandari: (i) "intrucat propunerea legislativa are implicatii asupra bugetului de stat este necesara solicitarea punctului de vedere al Guvernului, potrivit art. 111 alin. (1) teza a doua din Constitutie", (ii) "trebuie respectate prevederile art. 33 din Legea nr. 24/2004, care reglementeaza obligativitatea efectuarii studiului de impact", (iii) "in considerarea dispozitiilor art. 15 din Legea responsabilitatii fiscal-bugetare nr. 69/2010, fiind vorba de o initiativa a carei adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, initiatorii trebuie sa prezinte fisa financiara prevazuta de art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice" si (iv) "solicitarea unui punct de vedere al Guvernului, intrucat demersul legislativ vizeaza reorganizarea unor structuri din sfera administratiei publice centrale de specialitate". De asemenea, prin Avizul nr. 3.885 din 17 iulie 2018, Consiliul Economic si Social avizeaza nefavorabil propunerea legislativa, aratand ca "reorganizarea presupune alocare de resurse bugetare suplimentare prin reinfiintarea unor structuri noi la nivel judetean" si "nu exista inca punctul de vedere al Ministerului Finantelor Publice referitor la masurile propuse" si ca "reorganizarea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala face obiectul unui imprumut contractat de statul roman de la Banca mondiala, prelungit pana in anul 2012, in valoare de 70 milioane euro, in baza Proiectului de modernizare a administratiei fiscal - RAMP".
37. Dupa adoptarea de catre Senat, in calitate de prima Camera sesizata, la data de 19 noiembrie 2018, propunerea legislativa a fost inregistrata la Camera decizionala, Camera Deputatilor, fiind trimisa pentru raport la Comisia pentru buget, finante si banci. Propunerea legislativa a fost inscrisa pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputatilor in data de 27 februarie 2019, data la care a fost adoptata, cu amendamentele propuse prin raportul comisiei de fond, legea care face obiectul prezentului control de constitutionalitate. Legea finala prevede reorganizarea A.N.A.F., respectiv desfiintarea celor opt directii generale regionale ale finantelor publice si infiintarea, prin divizarea directiilor generale regionale, a directiilor finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, institutii publice cu personalitate juridica, in subordinea A.N.A.F. Atributiile directiilor generale regionale ale finantelor publice, cu exceptia celor ale directiilor regionale vamale, precum si ale birourilor vamale de interior si de frontiera, se preiau de catre directiile finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, potrivit ariei teritoriale de competenta, iar personalul directiilor generale regionale ale finantelor publice, cu exceptia personalului vamal, se preia si se reincadreaza la directiile finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, in limita numarului de posturi aprobat, in conditiile legii (art. I pct. 1 din lege).
38. Concomitent, prin art. III din lege se infiinteaza Directia Generala a Vamilor, organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, finantat de la bugetul de stat, care se organizeaza si functioneaza in subordinea Ministerului Finantelor Publice, care preia atributiile, activitatile, posturile si personalul structurilor vamale din cadrul A.N.A.F. si al unitatilor subordonate. Preluarea personalului in noua structura organizatorica a Directiei Generale a Vamilor si incadrarea acestuia in functiile publice generale si specifice stabilite ca functii de stat se fac in termenele si cu respectarea conditiilor prevazute de legislatia in vigoare, in limita numarului maxim de posturi aprobat. Modalitatea de incadrare a personalului se stabileste prin ordin al ministrului finantelor publice, cu avizul Ministerului Muncii si Justitiei Sociale. Patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, executia bugetara si orice alte bunuri aferente structurilor vamale se preiau de catre Directia Generala a Vamilor de la A.N.A.F. si directiile generale regionale ale finantelor publice.
39. Din derularea procedurii legislative rezulta ca in Camera decizionala, dupa parcurgerea procedurii de avizare a propunerii legislative, prin intermediul unor amendamente propuse de membrii Comisiei pentru buget, finante si banci, sesizate in fond si insusite de plenul Camerei Deputatilor cu ocazia dezbaterii propunerii legislative, au fost introduse dispozitii noi privind infiintarea unui organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, finantat de la bugetul de stat . Noua lege prevede, asadar, reorganizarea A.N.A.F. sub doua aspecte: primul vizeaza structuri din cadrul A.N.A.F., respectiv directiile generale regionale, care se desfiinteaza prin divizare, legea dispunand infiintarea directiilor finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, noile structuri ramanand in cadrul A.N.A.F., si al doilea vizeaza infiintarea unei noi structuri cu personalitate juridica, respectiv Directia Generala a Vamilor, organ de specialitate al administratiei publice centrale, care preia atributiile, activitatile, posturile si personalul structurilor vamale din cadrul A.N.A.F. si al unitatilor subordonate, dar care urmeaza a functiona in subordinea Ministerului Finantelor Publice. Dincolo de nerespectarea principiului bicameralismului, consacrat de art. 61 alin. (2) din Constitutie, care, desi nu a fost invocat de catre autorii sesizarii, nu poate trece neobservat in analiza efectuata de instanta constitutionala, Curtea constata ca ambele aspecte vizate de actul normativ supus controlului presupun reorganizarea institutionala a activitatii din domeniile reglementate, prin infiintarea unor structuri in cadrul unui organ de specialitate al administratiei publice centrale, respectiv a unui organ de specialitate al administratiei publice centrale, care implica cheltuieli bugetare privind logistica si personalul angajat.
40. Cu privire la infiintarea organelor administratiei publice centrale de specialitate, prin Decizia nr. 144 din 13 martie 2019, paragraful 47, Curtea a constatat ca dispozitiile art. 117 din Constitutie prevad mai multe ipoteze. Astfel, alin. (1) al normei constitutionale prevede ca "ministerele se infiinteaza, se organizeaza si functioneaza potrivit legii", astfel ca temeiul legal al existentei unei asemenea structuri nu poate fi decat legea, ca act de reglementare primara. O alta ipoteza este cea reglementata de alin. (2) al art. 117, potrivit caruia "Guvernul si ministerele, cu avizul Curtii de Conturi, pot infiinta organe de specialitate, in subordinea lor, numai daca legea le recunoaste aceasta competenta". Asadar, organele de specialitate aflate in subordinea Guvernului ori a ministerelor pot fi infiintate prin acte de reglementare secundara (hotarare a Guvernului, ordin al ministrului), actul fiind insa conditionat de existenta unui act de reglementare primara care sa consacre expres competenta Guvernului ori a ministerelor de a infiinta astfel de organe de specialitate. Cu alte cuvinte, norma constitutionala permite legiuitorului primar sa delege legiuitorului secundar competenta de a infiinta organe de specialitate. Exercitand aceasta competenta, legiuitorul secundar poate infiinta prin acte administrative, cu forta juridica infralegala, structuri ale administratiei publice centrale de specialitate, in subordinea Guvernului ori a ministerelor. Insa, Curtea a retinut ca, reglementand posibilitatea legiuitorului primar de a delega Guvernului ori ministerelor competenta de a infiinta organe de specialitate, norma constitutionala nu confera Guvernului si nici ministerelor o competenta exclusiva in aceasta materie. O asemenea competenta (exclusiva) s-ar fi exercitat numai daca norma constitutionala nu o conditiona de "recunoasterea" prin lege, deci de interventia expresa si prealabila a legiuitorului primar. Or, avand in vedere ca o anumita competenta nu poate fi delegata altei persoane decat de titularul sau, apare cu evidenta ca, recunoscand prin lege posibilitatea Guvernului, respectiv a ministerelor de a infiinta astfel de entitati, legiuitorul primar detine si pastreaza o competenta proprie sub acest aspect. In fine, cea de-a treia ipoteza, cuprinsa in alin. (3) al art. 117, prevede posibilitatea infiintarii de autoritati administrative autonome prin lege organica, norma constitutionala punand, astfel, accent pe caracterul organic al actului de reglementare primara.
41. Asadar, din examinarea dispozitiilor constitutionale mentionate rezulta ca organele de specialitate aflate in subordinea Guvernului ori a ministerelor pot fi infiintate atat printr-un act normativ de reglementare primara (lege, ordonanta simpla sau de urgenta a Guvernului), in baza art. 116 alin. (2) coroborat cu art. 117 alin. (2) din Constitutie, cat si prin acte de reglementare secundara (hotarare a Guvernului, ordin al ministrului), in baza art. 117 alin. (2) din Constitutie, in acest din urma caz, insa, actul fiind conditionat de existenta unui act de reglementare primara, care sa consacre expres competenta Guvernului ori a ministerelor de a infiinta astfel de organe de specialitate. Avand in vedere aceste considerente, Curtea apreciaza ca nu poate fi retinuta critica de neconstitutionalitate raportata la dispozitiile art. 117 alin. (2) din Constitutie .
42. Examinand criticile de neconstitutionalitate extrinseca formulate prin raportare la dispozitiile constitutionale cuprinse in art. 111 alin. (1) si art. 138 alin. (5), Curtea constata ca, potrivit dispozitiilor art. 111 alin. (1) teza a doua din Constitutie, "in cazul in care o initiativa legislativa implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurarilor sociale de stat, solicitarea informarii este obligatorie", iar art. 138 alin. (5) prevede expres ca "Nicio cheltuiala bugetara nu poate fi aprobata fara stabilirea sursei de finantare". Astfel, in conformitate cu dispozitiile art. 111 alin. (1) prima teza din Constitutie, "Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora". Textul constitutional stabileste, pe de o parte, obligatia Guvernului si a celorlalte organe ale administratiei publice de a prezenta informatiile si documentele necesare actului legiferarii si, pe de alta parte, modalitatea de obtinere a acestor informatii, respectiv la cererea Camerei Deputatilor, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora. Din aceste dispozitii rezulta ca legiuitorul constituant a dorit sa consacre garantia constitutionala a colaborarii dintre Parlament si Guvern in procesul de legiferare, instituind obligatii reciproce in sarcina celor doua autoritati publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai retinut ca, in cadrul raporturilor constitutionale dintre Parlament si Guvern, este obligatorie solicitarea unei informari atunci cand initiativa legislativa afecteaza prevederile bugetului de stat . Aceasta obligatie a Parlamentului este in consonanta cu dispozitiile constitutionale ale art. 138 alin. (2) care prevad ca Guvernul are competenta exclusiva de a elabora proiectul bugetului de stat si de a-l supune spre aprobare Parlamentului. In temeiul acestei competente, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fara sa ceara Guvernului o informare in acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligatiei de a cere informarea mentionata, rezulta ca nerespectarea acesteia are drept consecinta neconstitutionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007).
43. Asa cum a precizat Curtea prin Decizia nr. 629 din 9 octombrie 2018, art. 111 alin. (1) din Constitutie "prevede expres si limitativ ca relatia dintre autoritatile mentionate se realizeaza prin intermediul presedintilor Camerei Deputatilor, Senatului sau comisiilor parlamentare". In acest sens sunt, de altfel, si normele regulamentare care detaliaza procedura legislativa. Astfel, dand expresie prevederilor constitutionale mentionate, Regulamentul Camerei Deputatilor, republicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 481 din 28 iunie 2016, stabileste, in art. 92 alin. (4), ca "In cazul propunerilor legislative depuse in conditiile alin. (1), care implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurarilor sociale de stat, presedintele Camerei Deputatilor va solicita in mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, in conditiile art. 111 din Constitutia Romaniei, republicata, in acelasi termen de 15 zile", iar la alin. (6) ca, "Daca in cursul dezbaterii, in comisia sesizata in fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurarilor sociale de stat, presedintele comisiei va solicita in mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, in conditiile art. 111 din Constitutia Romaniei, republicata, intr-un termen care sa se incadreze in termenul de predare a raportului". De asemenea Regulamentul Senatului stabileste la art. 88 alin. (3) ca "Propunerile legislative se comunica Guvernului in termen de 3 zile de la prezentarea in Biroul permanent, pentru a se pronunta si in ceea ce priveste aplicarea art. 111 din Constitutia Romaniei, republicata", iar la art. 92 alin. (6) ca "Propunerile legislative formulate de senatori si deputati, care implica modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurarilor sociale de stat, trebuie sa fie insotite de dovada solicitarii informarii Guvernului, inaintata prin presedintele Senatului, in conformitate cu dispozitiile art. 111 din Constitutia Romaniei, republicata".
44. Raportand cele anterior mentionate la datele din prezenta cauza, Curtea retine ca initiativa legislativa nu a fost insotita de dovada solicitarii informarii Parlamentului de catre Guvern, solicitare care ar fi trebuit sa fie formulata de presedintele Senatului, si nici de dovada ca aceasta informare a fost solicitata ulterior, pe parcursul derularii procedurii, de catre presedintele comisiei sesizate in fond (Comisia pentru buget, finante si banci din cadrul Camerei Deputatilor), in fata careia au fost admise amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat .
45. In aceste conditii, pentru ca legea analizata sa se coreleze cu prevederile bugetului de stat, Curtea constata ca, in virtutea art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, (i) Senatul avea obligatia sa solicite o informare din partea Guvernului, prin intermediul presedintelui Camerei, iar Guvernul avea obligatia sa depuna fisa financiara. Mai mult, intrucat in cursul dezbaterilor din cadrul comisiei sesizate in fond la Camera Deputatilor au aparut amendamente care impuneau modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurarilor sociale de stat, (ii) presedintele acestei comisii avea obligatia de a solicita o informare din partea Guvernului, iar Guvernul avea obligatia sa depuna fisa financiara reactualizata.
46. Cu privire la primul aspect, Curtea constata ca informarea din partea Guvernului a fost solicitata de Senat, prin intermediul secretarului general al Camerei, cu incalcarea prevederilor constitutionale cuprinse in art. 111 teza intai care stabilesc expres ca informatiile si documentele sunt cerute de Senat, prin intermediul presedintelui Camerei. Conditia impusa de norma constitutionala reprezinta o cerinta de validitate a actului prin care se solicita informarea, astfel ca neindeplinirea ei afecteaza insasi existenta actului. Cu alte cuvinte, un document prin care o Camera a Parlamentului transmite Guvernului o initiativa legislativa solicitand informarea prevazuta de art. 111 din Constitutie, dar care nu este semnat de presedintele Camerei respective, nu produce efectul juridic consacrat de norma constitutionala, neabsolvind Camera de obligatia prevazuta de art. 111 teza a doua din Constitutie .
47. In ceea ce priveste al doilea aspect, referitor la modificarile operate pe parcursul procedurii legislative, sunt incidente considerentele Deciziei nr. 764 din 14 decembrie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017, in care Curtea a statuat ca "introducerea unor dispozitii care privesc salarizarea personalului bugetar, practic, direct la dezbaterea finala a proiectului de lege, dupa adoptarea proiectului de lege in prima Camera sesizata, dupa parcurgerea procedurii de avizare, fara o informare a Parlamentului de catre Guvern, eludeaza cadrul constitutional stabilit pentru intocmirea bugetului public, sens in care Guvernul a invocat in sesizarea sa prevederile constitutionale inscrise in art. 111, referitoare la informarea Parlamentului, si in art. 138 alin. (5), potrivit carora nicio cheltuiala bugetara sa nu fie aprobata fara stabilirea sursei de finantare".
48. Mai mult, Curtea a statuat ca "simpla participare, la lucrarile Comisiilor parlamentare care au introdus amendamentele devenite texte legale, a unor reprezentanti ai Ministerului Finantelor Publice, nu este de natura sa complineasca cerintele constitutionale mentionate, avand in vedere ca art. 111 din Constitutie isi gaseste concretizarea in art. 15 alin. (1) si (2) din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice si in art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilitatii fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligatia de intocmire a fisei financiare si care ii confera acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie sa cuprinda, potrivit legii, schimbarile anticipate in veniturile si cheltuielile bugetare pentru anul curent si urmatorii 4 ani; estimari privind esalonarea creditelor bugetare si a creditelor de angajament, in cazul actiunilor anuale si multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; masurile avute in vedere pentru acoperirea majorarii cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenta deficitul bugetar". In ceea ce priveste incidenta dispozitiilor care impun solicitarea fisei financiare, Curtea a retinut, prin Decizia nr. 764 din 14 decembrie 2016, ca art. 111 din Constitutie utilizeaza sintagma "initiativa legislativa", care cuprinde atat proiectele de lege, cat si propunerile legislative. Obligatia solicitarii fisei financiare incumba tuturor initiatorilor, atata vreme cat dispozitiile legale genereaza impact financiar asupra bugetului de stat, iar daca acestea sunt rezultatul unor amendamente admise in cadrul procedurii legislative, prima Camera sesizata sau Camera decizionala, dupa caz, are obligatia de a solicita fisa financiara.
49. Curtea Constitutionala a stabilit, de exemplu, prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 59, sau Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 30, ca "in lipsa unei fise financiare reactualizate la momentul adoptarii legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, [...] si in lipsa unui dialog real intre Guvern si Parlament [. . . ], nu se poate trage decat concluzia ca la adoptarea legii s-a avut in vedere o sursa de finantare incerta, generala si lipsita de un caracter obiectiv si efectiv, nefiind asadar reala".
50. Asa cum a statuat in mod constant in jurisprudenta sa, obligativitatea indicarii sursei de finantare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevazuta de art. 138 alin. (5) din Constitutie, constituie un aspect distinct fata de cel al lipsei fondurilor pentru sustinerea finantarii din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, Curtea Constitutionala a retinut ca stabilirea sursei de finantare si insuficienta resurselor financiare din sursa astfel stabilita sunt doua aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constitutie, iar al doilea nu are caracter constitutional, fiind o problema exclusiv de oportunitate politica, ce priveste, in esenta, relatiile dintre Parlament si Guvern. Art. 138 alin. (5) din Constitutie impune stabilirea concomitenta atat a alocatiei bugetare, ce are semnificatia unei cheltuieli, cat si a sursei de finantare, ce are semnificatia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecintele negative, pe plan economic si social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fara acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Asadar, norma constitutionala nu se refera la existenta in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptarii legii, ci la faptul ca acea cheltuiala sa fie previzionata in deplina cunostinta de cauza in bugetul de stat pentru a putea fi acoperita in mod cert in cursul anului bugetar.
51. Prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, paragraful 58, Curtea a retinut ca, intrucat "nu are competenta sa se pronunte cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare, rezulta ca aceasta are doar competenta de a verifica, prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constitutie, daca pentru realizarea cheltuielii bugetare a fost indicata sursa de finantare".
52. Or, Curtea constata ca, lipsind fisa financiara (initiala si reactualizata), nu se poate trage decat concluzia ca la adoptarea legii s-a avut in vedere o sursa de finantare incerta, generala si lipsita de un caracter obiectiv si efectiv, nefiind asadar reala. Prezenta ministrului de finante la sedinta Comisiei pentru buget, finante si banci in care a fost dezbatuta propunerea legislativa, chiar cu precizarea expresa in sensul sustinerii initiativei legislative, nu poate complini obligatia constitutionala a presedintelui comisiei de a solicita informarea Guvernului si cu atat mai putin nu poate complini lipsa fisei financiare care trebuie sa insoteasca propunerea legislativa.
53. In concluzie, intrucat cheltuielile preconizate prin textele de lege criticate privind reorganizarea unor organe de specialitate ale administratiei publice centrale, cheltuieli de relocare si de salarizare, greveaza asupra bugetului de stat, adoptarea lor ar fi fost posibila doar dupa solicitarea informarii Parlamentului de catre Guvern si dupa stabilirea sursei de finantare in conditiile Legii fundamentale. Fata de cele constatate si avand in vedere jurisprudenta constanta a Curtii Constitutionale dezvoltata cu privire la interpretarea art. 111 alin. (1) teza a doua si art. 138 alin. (5) din Constitutie, Curtea constata ca se impune admiterea obiectiei de neconstitutionalitate.
54. Colaborarea loiala dintre Parlament si Guvern in privinta legiferarii in materie bugetara trebuie sa se manifeste atat in privinta elaborarii bugetului public national, cat si a modificarii sale pe parcursul exercitiului bugetar, avand in vedere ratiunea pentru care este intocmit un asemenea buget, si anume aceea de a oferi posibilitatea unei imagini de ansamblu, la nivel macroeconomic, a veniturilor si cheltuielilor publice.
55. Fata de temeinicia motivelor de neconstitutionalitate extrinseca, retinuta prin raportare la dispozitiile art. 111 alin. (1) teza a doua si ale art. 138 alin. (5) din Constitutie, care afecteaza Legea pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 privind unele masuri pentru imbunatatirea si reorganizarea activitatii Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative, in ansamblul sau, Curtea constata ca nu mai este cazul sa examineze si criticile de neconstitutionalitate intrinseca formulate de autorii obiectiei de neconstitutionalitate (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009, Decizia nr. 355 din 23 mai 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 652 din 26 iulie 2018, sau Decizia nr. 76 din 30 ianuarie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 217 din 20 martie 2019).
56. Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
D E C I D E:

Admite obiectia de neconstitutionalitate formulata de un numar de 104 deputati apartinand Grupului parlamentar al Partidului National Liberal, Grupului parlamentar al Uniunii Salvati Romania, Grupului parlamentar al Partidului Miscarea Populara, precum si neafiliati si constata ca Legea pentru modificarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 74/2013 privind unele masuri pentru imbunatatirea si reorganizarea activitatii Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative este neconstitutionala, in ansamblul sau.