Regimul juridic al avizelor CSM in materia perchezitiei, retinerii si arestarii preventive

desi Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit rolului sau constitutional si atributiilor stabilite prin Legea nr. 317/2004 exercita, in principal, o activitate de natura administrativa, legata de cariera si drepturile judecatorilor si procurorilor, de jurisdictia disciplinara si de organizarea si functionarea instantelor si parchetelor, incuviintarea perchezitiei, retinerii sau arestarii, prevazuta in art. 42 din Legea nr. 317/2004, nu este o activitate de natura administrativa, ci procesual - penala.

Respingerea ca inadmisibila a actiunii in contencios administrativ, avand ca obiect contestarea legalitatii acestor acte, nu poate fi intemeiata pe dispozitiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, aceste dispozitii privind acte administrative care intrunesc toate elementele definitorii cuprinse in art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar pentru care legea instituie expres o procedura speciala de contestare, derogatorie de la calea contenciosului administrativ.


Prin actiunea inregistrata la Curtea de Apel Bucuresti, reclamantul CN a chemat in judecata Consiliul Superior al Magistraturii, solicitand instantei ca in contradictoriu cu paratul sa dispuna anularea avizelor nr. 145/22.04.2010 privind perchezitia, nr. 146/22.04.2010 privind retinerea, precum si nr. 147/23.04.2010, privind arestarea sa preventiva, si suspendarea acestor acte unilaterale.

In motivarea actiunii, reclamantul a aratat ca a exercitat functia de prim - procuror al Parchetului de pe langa Judecatoria Buftea pana la data de 23.04.2010, cand DNA din cadrul Parchetului General de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a solicitat incuviintarea perchezitiei, retinerii si arestarii sale preventive, conform art. 26 alin. (1) din Regulamentul de Organizare si functionare a Consiliului Superior al Magistraturii si art. 42 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, iar paratul a emis avizele pe care le contesta.

Reclamantul a sustinut ca avizele emise de Sectia pentru Procurori a Consiliului Superior al Magistraturii sunt nelegale, fiind date cu incalcarea conditiilor de forma si fond pentru valabilitatea acelor acte .

Prin intampinarea formulata paratul Consiliul Superior al Magistraturii a invocat exceptia inadmisibilitatii actiunii.

Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, prin sentinta civila nr. 292 din 19 ianuarie 2011, a respins actiunea ca inadmisibila.

Pentru a pronunta aceasta sentinta, instanta a retinut ca avizele a caror anulare se solicita fac corp comun cu actele din care au fost dispuse masurile de ridicare de obiecte in inscrisuri si masurile preventive dispuse in procesul penal si intra sub incidenta art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel, cererea reclamantului, de anulare a avizelor in discutie, vizeaza practic contestarea in contencios administrativ a masurilor perchezitiei, retinerii si arestarii preventive, dispuse de instanta penala, dupa ce au fost incuviintate de CSM, ceea ce este inadmisibil.

Impotriva acestei sentinte a declarat recurs reclamantul CN criticand-o pentru nelegalitate, in temeiul art. 304 pct. 7 si 9 si 3041 Cod procedura civila.

In motivarea caii de atac, recurentul - reclamant a formulat, in esenta, urmatoarele critici:

A. Hotararea atacata cuprinde motive contradictorii (art. 304 pct. 7 teza a II-a Cod procedura civila), in sensul ca, pe de o parte, instanta a retinut ca incuviintarea perchezitiei, a retinerii sau a arestarii preventive face corp comun cu actele si masurile preventive dispuse in procesul penal, identificandu-se cu acestea si avand, asadar , natura juridica a unor acte procesual-penale, dar, pe de alta parte, le-a calificat ca fiind acte administrative, asa cum rezulta implicit din cuprinsul art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, indicat ca temei de drept in motivarea hotararii,

Recurentul-reclamant a adaugat ca aceasta contradictorialitate a motivarii sentintei atacate vizeaza insasi admiterea exceptiei inadmisibilitatii actiunii, invocata de paratul Consiliul Superior al Magistraturii , pentru ca partea a motivat exceptia pe considerentul ca actele atacate nu sunt acte administrative, in sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, in timp ce instanta a invocat din oficiu inadmisibilitatea intemeiata pe prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, calificand explicit actele atacate ca fiind acte administrative. In final instanta a admis si exceptia de inadmisibilitate invocata de parat, desi admiterea uneia dintre cele doua exceptii ar determina automat respingerea celeilalte.

B. Hotararea atacata nu cuprinde motivele pe care se sprijina solutia de admitere a exceptiei de inadmisibilitate invocata de parat, intreaga motivare fiind circumscrisa admiterii exceptiei invocate din oficiu (art. 304 pct. 7 teza I Cod procedura civila).

C. Hotararea pronuntata a fost data cu incalcarea sau aplicarea gresita a legii (art. 304 pct. 9 Cod procedura civila), facand o grava confuzie intre regimul juridic aplicabil actelor prin care se incuviinteaza perchezitia, retinerea si arestarea preventiva si actele procesual - penale prin care sunt adoptate masurile mentionate, incuviintarea avand un emitent diferit si o existenta proprie, independenta de cea a actului procesual - penal pe care il precede.

Prin notele scrise depuse la dosar, recurentul - reclamant a sistematizat problemele de drept pe care, in opinia sa, le ridica litigiul dedus judecatii si, in concluzie, a subliniat ca sentinta recurata se afla in contradictie cu dispozitiile art. 21 din Constitutia Romaniei, care garanteaza accesul liber la justitie, si cu dispozitiile art. 20 din Constitutia Romaniei, coroborate cu cele ale art. 13 din Conventia europeana a drepturilor omului, privind dreptul la un recurs efectiv in fata instantelor nationale.

Cu privire la regimul juridic al avizelor Consiliului Superior al Magistraturii in materia perchezitiei, retinerii si arestarii preventive, recurentul - reclamant a aratat ca sunt acte administrative emise de un organ de stat conform art. 1 alin. (1), coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, nu intra sub incidenta art. 5 alin. (1) sau (2) din aceeasi lege, nu fac corp comun cu actele procesual - penale emise de Ministerul Public sau de instantele judecatoresti, iar calea de contestare este aceea a unei actiuni in contencios administrativ formulate in contradictoriu cu autoritatea emitenta.

Prin intampinarea depusa la dosar, Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea recursului ca nefondat si a aratat ca admiterea exceptiei de inadmisibilitate de catre instanta de fond reprezinta o consecinta a teoriei avizului, consacrata de doctrina si de practica judecatoreasca.

Astfel, avizul este o operatiune procedurala anterioara emiterii actului administrativ, care nu produce prin el insusi efecte juridice, nefiind act administrativ de sine - statator, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

A adaugat ca avizele (incuviintarile) ce fac obiectul actiunii sunt acte de autorizare a organului competent, necesare pentru efectuarea unor acte de urmarire penala fata de recurentul - reclamant, avand o natura juridica mixta, in virtutea careia ele exced controlului judecatoresc din domeniul contenciosului administrativ.

Ulterior, prin concluziile scrise depuse la dosar, intimatul a precizat ca doctrina si Curtea Constitutionala (prin deciziile nr. 53/2000, 275/2002 si 4/2004) impartasesc punctul de vedere potrivit caruia aceste avize sunt acte - conditie pentru punerea in miscare a actiunii penale, aflate in stransa corelatie cu prevederile art. 10 lit. f) din Codul de procedura penala. Legiuitorul a prevazut existenta avizului ca o masura de protectie a magistratilor si a prestigiului magistraturii impotriva unor actiuni nejustificate sau abuzive ale organelor de urmarire penala, iar regularitatea incuviintarii poate face obiectul verificarii de catre judecatorul investit cu solutionarea cauzei penale.

Considerentele Inaltei Curti, asupra recursului

Recursul nu este fondat, niciuna dintre criticile formulate nefiind apta sa conduca la reformarea sentintei in sensul dorit de autorul caii de atac.

Obiectul actiunii cu care a fost investita curtea de apel consta in anularea actelor de incuviintare a perchezitiei retinerii si arestarii preventive a recurentului - reclamant , emise in temeiul art. 95 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecatorilor si procurorilor, conform caruia ``judecatorii, procurorii si magistratii - asistenti pot fi perchezitionati, retinuti sau arestati preventiv numai cu incuviintarea sectiilor Consiliului Superior al Magistraturii``.

Aceasta incuviintare, calificata in corelatie cu prevederile art. 10 alin. (1) lit. f) Cod procedura penala, constituie o conditie speciala prevazuta de lege pentru efectuarea anumitor acte de procedura penala sau pentru punerea in miscare a actiunii penale, conditie speciala raportata la calitatea persoanei vizate.

Aceeasi interpretare se regaseste si in jurisprudenta Curtii Constitutionale, care a retinut ca avizul pe care il emitea ministerul justitiei in temeiul art. 91 alin. (2) din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecatoreasca (in prezent abrogata si inlocuita cu legile nr. 303 si nr. 304/2004), aviz echivalent din punct de vedere al efectelor cu incuviintarea data de sectiile Consiliului Superior al Magistraturii in temeiul legislatiei in prezent in vigoare, are natura juridica a unui act - conditie pentru punerea in miscare a actiunii penale (decizia nr. 53/21 martie 2000, publicata in Monitorul Oficial nr. 366/7 august 2000) si constituie o masura rationala de protectie a magistratilor, garantie legala a consolidarii independentei justitiei (decizia nr. 4/13 ianuarie 2004, publicata in Monitorul Oficial nr. 107/4 februarie 2004).

Prin urmare, desi Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit rolului sau constitutional si atributiilor stabilite prin Legea nr. 317/2004 exercita, in principal, o activitate de natura administrativa, legata de cariera si drepturile judecatorilor si procurorilor, de jurisdictia disciplinara si de organizarea si functionarea instantelor si parchetelor, incuviintarea perchezitiei, retinerii sau arestarii, prevazuta in art. 42 din Legea nr. 317/2004, nu este o activitate de natura administrativa, ci procesual - penala.

Or, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ, supus regimului contenciosului administrativ, este o manifestare de vointa unilaterala a unei autoritati publice, emisa in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice, esentiale, in analiza naturii juridice a unui act administrativ, fiind efectele pe care le produce, obiectul masurilor dispuse.

Daca s-ar accepta teza ca orice manifestare de vointa care emana de la o autoritate publica, reprezinta un act administrativ, indiferent de obiectul sau de natura sa juridica, fara a se face distinctie intre actele de autoritate prin care se realizeaza o activitate de natura administrativa si cele prin care autoritatile publice (altele decat autoritatile administrative propriu-zise) exercita alt tip de atributii ce tin de propria competenta, s-ar ajunge la concluzia, semnalata, de altfel, in literatura de specialitate, ca ar putea fi atacate, pe calea contenciosului administrativ, refuzul procurorului de a declara o cale de atac sau modul de executare a unei hotarari judecatoresti civile sau penale, care in mod evident exced competentei instantei specializate in materia contenciosului administrativ.

Argumentul potrivit caruia respingerea actiunii in contencios administrativ ca inadmisibila ar constitui o incalcare a principiului liberului acces la justitie, consacrat in art. 21 din Constitutia Romaniei, si a prevederilor art. 13 din Conventia europeana a drepturilor omului, corelate cu dispozitiile art. 20 din Constitutia Romaniei, nu poate fi retinut, pentru ca art. 44 alin. (1) din Codul de procedura penala ofera un remediu procesual, instituind competenta instantei penale pentru judecarea oricarei chestiuni prealabile, de care depinde solutionarea cauzei, chiar daca, prin natura ei, acea chestiune ar putea fi de competenta altei instante. Prin urmare, nimic nu impiedica instanta ca, in cadrul procesului penal, sa verifice legalitatea formala a incuviintarii perchezitiei retinerii sau arestarii preventive, in conditiile in care, asa cum rezulta si din cele expuse mai sus, in substanta sa, aceasta incuviintare a fost conceputa ca o masura de protectie a magistratului, prerogativa a Consiliului Superior al Magistraturii, in calitatea sa de garant al independentei justitiei, conform art. 133 din Constitutia Romaniei.

Un argument suplimentar, in sensul inadmisibilitatii actiunii in contencios administrativ, consta in aceea ca nici in situatia in care o incuviintare, un aviz sau un acord ar fi exprimate de o autoritate publica in vederea emiterii sau adoptarii unui act administrativ, cu alte cuvinte, cand raportul juridic ar avea o natura pur administrativa in toate dimensiunile sale, avizul, incuviintarea sau acordul, ca operatiuni administrative prealabile , nu ar putea fi atacate separat in justitie, ci numai impreuna cu actul final, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Este adevarat ca instanta de fond a retinut gresit incidenta in cauza a situatiei de exceptie prevazute in art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit caruia ``nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara``.

Acest considerent este efectul interpretarii eronate a prevederilor legale citate, care, asa cum rezulta din continutul lor expres, se refera la acte administrative, care intrunesc toate elementele definitorii cuprinse in art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar pentru care legea instituie expres o procedura speciala de contestare, derogatorie de la calea contenciosului administrativ.

In speta, pentru motivele ce au fost prezentate anterior, se pune insasi problema naturii de act juridic administrativ a manifestarii de vointa a Consiliului Superior al Magistraturii, dar inlaturarea considerentului legat de incidenta art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/20004 nu atrage o solutie diferita, pentru ca judecatorul fondului a retinut, in acelasi timp, natura juridica procesual - penala a incuviintarilor, considerent pe care instanta de control judiciar il considera corect.

In egala masura, sentinta nu este criticabila pentru pretinsa admitere a doua exceptii de inadmisibilitate care se exclud una pe alta, asa cum sustine recurentul - reclamant. La termenul din 12 ianuarie 2011, asa cum rezulta din incheierea de amanare a pronuntarii, curtea de apel a pus in discutie, odata cu exceptia invocata de parat, si incidenta art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dar aceasta nu este o exceptie diferita, ci un motiv suplimentar, invocat din oficiu, pentru inadmisibilitatea actiunii.

Avand in vedere toate considerentele expuse, Inalta Curte a respins recursul ca nefondat.