Completul competent sa judece recursul in interesul legii este legal constituit, conform dispozitiilor art. 516 alin. (2) din codul de procedura civila si art. 27 2 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare (Regulament).
Sedinta completului este prezidata de doamna judecator lulia Cristina Tarcea, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta, autorul sesizarii, este reprezentat de domnul judecator Razvan Anghel, iar Ministerul Public - Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin .
La sedinta de judecata participa domnul Aurel Segarceanu, magistrat-asistent desemnat in conformitate cu dispozitiile art. 273 din Regulament.
Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul competent sa judece recursul in interesul legii a luat in examinare sesizarea formulata de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta cu privire la ``interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art 1, art. 278 alin. (2) si art. 231 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Codul muncii), art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 554/2004), raportat la prevederile Legii nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 393/2004) si art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 188/1999), in legatura cu urmatoarele aspecte:
- natura raporturilor juridice stabilite intre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala, respectiv daca acestea intra sub incidenta normelor care reglementeaza raporturile de munca, a normelor de drept administrativ sau a normelor dreptului comun civil;
- natura si competenta de solutionare a litigiilor nascute in legatura cu aceste raporturi juridice, atat in timpul exercitarii functiei, cat si dupa incetarea functiei, respectiv daca sunt conflicte de munca supuse jurisdictiei muncii, litigii de contencios administrativ supuse procedurii contenciosului administrativ sau litigii civile de drept comun supuse procedurii civile comune, competenta fiind determinata in mod corespunzator in favoarea instantelor specializate in solutionarea conflictelor de munca, a instantelor de contencios administrativ sau instantelor civile de drept comun.``
Magistratul-asistent prezinta referatul, aratand ca la dosarul cauzei au fost depuse hotarari judecatoresti, prin care problema de drept ce formeaza obiectul recursului in interesul legii a fost solutionata diferit, raportul comun intocmit de judecatorii raportori, precum si punctul de vedere formulat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie.
Doamna judecator lulia Cristina Tarcea, presedintele completului de judecata, acorda cuvantul reprezentantului Colegiului de conducere al Curtii de Apel Constanta pentru sustinerea recursului in interesul legii, inclusiv sub aspectul admisibilitatii.
Reprezentantul Colegiului de conducere al Curtii de Apel Constanta sustine ca recursul in interesul legii formulat este admisibil, in raport cu practica neunitara dovedita cu jurisprudenta atasata cererii de sesizare, si pune concluzii pentru admiterea recursului si pronuntarea unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor legale vizate, referitor la natura raporturilor juridice dintre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala, precum si la natura si competenta de solutionare a litigiilor nascute in legatura cu astfel de raporturi juridice, atat in timpul exercitarii functiei, cat si dupa incetarea functiei; de asemenea, precizeaza ca prin sesizarea formulata se are in vedere domeniul de aplicare a reglementarilor respective, iar nu aplicarea concreta a acestora.
Avand cuvantul, reprezentantul Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie arata ca recursul este admisibil si pune concluzii pentru admiterea acestuia si pronuntarea unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor legale vizate, in sensul ca raporturile juridice dintre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala sunt raporturi de munca, iar competenta de solutionare a litigiilor nascute in legatura cu aceste raporturi juridice, avand ca obiect drepturi salariale si atragerea raspunderii civile, apartine tribunalelor, ca instante pentru litigii de munca (conflicte de munca), inclusiv dupa incetarea mandatelor alesilor locali.
Presedintele completului de judecata, doamna judecator lulia Cristina Tarcea, declara dezbaterile inchise, iar completul de judecata ramane in pronuntare asupra recursului in interesul legii.
INALTA CURTE,
deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:
I. Problema de drept care a generat practica neunitara
1. Recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta vizeaza interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 1, art. 278 alin. (2) si art. 231 din Codul muncii si art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile Legii nr. 393/2004 si art. 109 din Legea nr. 188/1999, in legatura cu urmatoarele aspecte: natura raporturilor juridice stabilite intre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala, natura si competenta de solutionare a litigiilor nascute in legatura cu aceste raporturi juridice, atat in timpul exercitarii functiei, cat si dupa incetarea mandatului de ales local.
II. Dispozitiile legale a caror interpretare a generat practica neunitara
2. Codul muncii:
``Art. 1. - (1) Prezentul cod reglementeaza domeniul raporturilor de munca, modul in care se efectueaza controlul aplicarii reglementarilor din domeniul raporturilor de munca, precum si jurisdictia muncii.
(2) Prezentul cod se aplica si raporturilor de munca reglementate prin legi speciale, numai in masura in care acestea nu contin dispozitii specifice derogatorii.``
(...)
``Art. 231. - Prin conflicte de munca se intelege conflictele dintre salariati si angajatori privind interesele cu caracter economic, profesional sau social ori drepturile rezultate din desfasurarea raporturilor de munca .``
``Art. 278. - (...)
(2) Prevederile prezentului cod se aplica cu titlu de drept comun si acelor raporturi juridice de munca neintemeiate pe un contract individual de munca, in masura in care reglementarile speciale nu sunt complete si aplicarea lor nu este incompatibila cu specificul raporturilor de munca respective.``
3. Legea nr. 554/2004:
``Art. 2. - Semnificatia unor termeni
(1) In intelesul prezentei legi, termenii si expresiile de mai jos au urmatoarele semnificatii:
f) contencios administrativ - activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;``.
4. Legea nr. 393/2004;
5. Legea nr. 188/1999:
``Art. 109. - Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al functionarului public sunt de competenta sectiei de contencios administrativ si fiscal a tribunalului, cu exceptia situatiilor pentru care este stabilita expres prin lege competenta altor instante.``
III. Examenul jurisprudential
A. Intr-o prima orientare s-a considerat ca litigiile privind drepturile salariale sau in raspundere patrimoniala a primarilor/viceprimarilor si fostilor primari sau viceprimari constituie conflicte de munca, urmand a fi aplicabile regulile de competenta si cele de procedura speciale, precum si normele de drept material din Codul muncii.
6. S-a retinut ca primarul are un raport juridic de munca atipic cu institutia publica in serviciul careia se afla, calificat uneori ca fiind de natura contractuala, ce a luat nastere odata cu validarea mandatului, iar dispozitiile legale aplicabile sunt cele ale art. 278 alin. (2) din Codul muncii.
7. S-au analizat similitudinile cu contractul individual de munca, subliniindu-se elementele care le apropie, in special in ceea ce priveste drepturile conferite de Legea nr. 393/2004 - la stabilirea clasei si gradului de incadrare se vor lua in calcul si perioadele lucrate in functiile de demnitate publica alese [art. 30 alin. (1)], la incetarea mandatului, primarii si viceprimarii care indeplinesc conditiile prevazute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari beneficiaza, la cerere, de calcularea sau, dupa caz, de recalcularea pensiei, luandu-se in calcul si indemnizatiile lunare primite, in conditiile legii (art. 32), primarii si viceprimarii beneficiaza de concedii de odihna, concedii medicale, concedii fara plata, precum si de concedii platite in cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii [art. 38 alin. (1)], durata exercitarii mandatului de primar si de viceprimar constituie vechime in munca si in specialitate si se ia in calcul la promovare si la acordarea tuturor drepturilor banesti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea si la recalcularea pensiei (art. 39).
8. Totodata, litigiile privind indemnizatii, sporuri, prime au ca obiect venituri, iar raspunderea reglementata de art. 55 din Legea nr. 393/2004, cu caracter civil, include si raspunderea de dreptul muncii, care reprezinta tot o raspundere civila, in sens larg.
B. In a doua orientare jurispmdentiala s-a stabilit ca aceste litigii sunt de natura civila, urmand a fi solutionate potrivit procedurii de drept comun si cu stabilirea competentei materiale de solutionare a actiunilor in pretentii, dupa valoare .
9. Solutionarea litigiilor este de competenta instantelor, determinata fie dupa calitatea persoanei (functionar public sau salariat in temeiul unui contract de munca), fie de dreptul comun, in situatia in care nu exista o dispozitie speciala in lege referitoare la competenta . Cum alesii locali, chemati in judecata in raspundere patrimoniala, nu au niciuna dintre calitatile care sa atraga competenta consacrata prin legile speciale si nici nu se pot aplica prin analogie dispozitiile acestora, inseamna ca se stabileste competenta de solutionare a litigiului potrivit Codului de procedura civila, in vigoare la data formularii cererii de chemare in judecata, tinand cont si de cuantumul pretentiilor.
10. S-a mai retinut ca activitatea primarilor/viceprimarilor se desfasoara nu in baza unui contract de munca, ci a unui mandat civil, situatie in care in discutie este o raspundere civila delictuala de competenta instantelor civile.
11. Lipseste subordonarea specifica raporturilor de munca, iar inexistenta unui contract, incheiat intre parti, face ca raspunderea sa nu fie una contractuala, ci doar delictuala, fundamentata pe pretinsa savarsire cu vinovatie a unor fapte ilicite de catre fostul primar, cu ocazia indeplinirii mandatului sau, care au generat bugetului local prejudiciile deduse judecatii.
C. In a treia orientare jurisprudentiala s-a considerat ca aceste litigii sunt de contencios administrativ, supuse regulilor procedurale speciale din aceasta materie.
12. Astfel, s-au coroborat dispozitiile art. 61 alin. (1) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, care prevad ca ``primarul indeplineste o functie de autoritate publica``, cu dispozitiile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, pentru a califica aceasta functie ca fiind ``functie publica`` exercitata de un functionar public, ce intra sub incidenta contenciosului administrativ.
13. Natura actului in legatura cu care se reclama indeplinirea defectuoasa a atributiilor si producerea, astfel, a unei pagube in patrimoniul unitatii administrativ-teritoriale, precum si a actului constatator al pagubei au fost considerate esentiale in solutionarea problemelor in cauza.
IV. Opinia procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie
14. Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie si-a exprimat punctul de vedere referitor la chestiunea de drept supusa dezlegarii, apreciind ca, in interpretarea si aplicarea dispozitiilor legale invocate in sesizare, raporturile juridice dintre primari, viceprimari si unitatea administrativ-teritoriala sunt raporturi de munca, iar litigiile nascute in legatura cu aceste raporturi juridice, avand ca obiect drepturi salariale si atragerea raspunderii civile, constituie conflicte de munca, de competenta in prima instanta a tribunalului, chiar daca cererea de chemare in judecata este formulata dupa incetarea mandatelor alesilor locali.
15. Ca urmare, devin aplicabile prevederile Codului muncii, a carui vocatie este de a constitui legea generala, aplicabila tuturor raporturilor de munca, indiferent daca acestea rezulta sau nu din incheierea unui contract individual de munca, in masura in care legile speciale aplicabile nu contin dispozitii specifice derogatorii, astfel cum rezulta din cuprinsul dispozitiilor art. 1 si art. 278 alin. (2) din cuprinsul sau.
16. Aplicarea normelor civile, ca norme de drept comun, se face, in raport cu dispozitiile Codului muncii, nu in mod direct, ci numai dupa ce, in prealabil, s-a incercat intregirea normelor din acest cod cu alte norme cuprinse in legislatia muncii si numai daca nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de munca, rezerva compatibilitatii fiind precizata de art. 278 alin. (1) din Codul muncii.
17. Este exclusa competenta instantei de contencios administrativ deoarece, chiar daca, potrivit legii, primarii si viceprimarii, in exercitarea mandatului dobandit prin alegeri, indeplinesc o functie de autoritate publica (demnitate publica in cadrul autoritatii publice locale), ca specie a functiei publice, aplicarea in privinta acestora a prevederilor Legii nr. 188/1999 este exclusa de art. 6 lit. e) din acest act normativ.
18. Imprejurarea ca, prin functia publica exercitata, primarul si viceprimarul constituie institutii juridice apartenente si dreptului administrativ nu constituie un argument pentru atribuirea competentei in favoarea instantei de contencios administrativ, intrucat atunci cand legiuitorul a inteles sa confere acestor instante competenta de a solutiona anumite litigii in legatura cu mandatele acestor alesi locali a prevazut acest aspect in mod expres in cuprinsul Legii nr. 215/2001 si al Legii nr. 393/2004.
V. Jurisprudenta Curtii Constitutionale , Inaltei Curti de Casatie si Justitie, Curtii Europene a Drepturilor Omului si Curtii de Justitie a Uniunii Europene
19. In jurisprudenta Curtii Constitutionale, a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, a Curtii Europene a Drepturilor Omului si a Curtii de Justitie a Uniunii Europene nu au fost identificate decizii relevante.
VI. Doctrina
20. In doctrina de specialitate s-a sustinut, aproape in unanimitate, ca persoanele fizice care exercita (detin, ocupa) demnitati publice isi exercita activitatea in temeiul unei alte forme (categorii) a raportului juridic de munca, forma (categorie) deosebita de cea a salariatilor ori a functionarilor publici, fata de care se particularizeaza.
21. Dreptul muncii reprezinta un ansamblu de norme juridice cu un obiect distinct de reglementare - relatiile sociale de munca, care, reglementate de norme juridice, devin raporturi juridice de munca . Notiunea de relatii de munca are o sfera foarte larga, ea cuprinzand totalitatea relatiilor care se formeaza intre oameni in procesul muncii si nu doar pe cele izvorate din contractele de munca .
22. Pe durata ocuparii demnitatii publice, titularul ei se afla, ca si functionarul public sau salariatul bugetar, in serviciul statului sau al unitatii administrativ-teritoriale, iar pentru aceasta activitate primeste o indemnizatie lunara, indemnizatie care, in esenta, constituie un venit salarial, venit care, in principiu, constituie - pe durata exercitarii demnitatii publice - ca si pentru functionarii publici, singurul ori principalul mijloc de trai, mai ales dupa intrarea in vigoare a titlului IV (din cartea I) a Legii nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 161/2003), care reglementeaza conflictul de interese si regimul incompatibilitatilor in exercitarea demnitatilor publice si functiilor publice.
23. De regula, cei care exercita demnitati publice printr-un act de numire, desi au calitatea de conducatori ai autoritatilor ori institutiilor publice in fruntea carora se afla, sunt totodata si subordonatii acestora; fireste, in situatia celor ce detin (exercita) demnitati publice alese (printre care Presedintele, deputatii si senatorii, primarii si viceprimarii) nu mai suntem in prezenta unui raport de subordonare tipic (precum cel al salariatilor si functionarilor publici), ci a unei subordonari specifice, de drept public, derivata din actul de alegere si din indatoririle constitutionale si legale ce rezulta din acesta.
24. Subordonarea este o categorie juridica ce desemneaza un element structural al raportului de munca, care se manifesta prin mai multe drepturi ale angajatorului: dreptul de a da instructiuni salariatului cu privire la executarea muncii, dreptul de a controla executarea prestatiei ori dreptul de a sanctiona eventuale neexecutari sau executari necorespunzatoare ale obligatiilor salariatului. Se identifica si criterii adiacente ale acesteia, cum sunt integrarea salariatului in structura organizatorica a angajatorului, modalitatile de plata a remuneratiei, respectarea unui program de lucru, iar indicii suplimentare pot fi si acelea ca materialele sau echipamentele necesare executarii muncii nu apartin angajatului, precum si dependenta economica.
VII. Raportul asupra recursului in interesul legii
25. Raportul a analizat sesizarea formulata de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta din perspectiva cerintelor de forma impuse de dispozitiile art. 515 din Codul de procedura civila, apreciind ca in cauza nu a fost facuta dovada caracterului neunitar al jurisprudentei privind toate categoriile de litigii generate de raporturile juridice in discutie, fata de problemele de drept deduse analizei.
26. Pe fondul problemelor supuse dezbaterii, prin raport se apreciaza ca, in interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 1, art. 231 si art. 278 alin. (2) din Codul muncii, art. 55 din Legea nr. 393/2004, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 si art. 109 din Legea nr. 188/1999, prevederile Codului muncii se aplica raporturilor juridice dintre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala, in masura in care legi speciale nu contin dispozitii specifice, inclusiv dupa incetarea mandatelor.
VIII. Inalta Curte de Casatie si Justitie
27. Recursul in interesul legii indeplineste conditiile de admisibilitate prevazute de art. 514 si 515 din Codul de procedura civila, fiind exercitat de un subiect de drept caruia legea ii recunoaste legitimare procesuala si avand ca obiect probleme de drept pentru care s-a facut dovada ca au fost solutionate in mod diferit, prin hotarari judecatoresti definitive, pronuntate de mai multe instante judecatoresti de pe teritoriul tarii.
28. Asa cum s-a sustinut si in raportul intocmit in cauza, desi nu s-au atasat copii de pe hotarari judecatoresti care sa reflecte jurisprudenta asupra tuturor categoriilor de litigii ce pot fi supuse analizei, acest aspect de inadmisibilitate poate fi inlaturat prin pronuntarea unei solutii de principiu, solicitata de altfel prin sesizare, ca urmare a reformularii problemelor de drept aduse in fata Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in sensul stabilirii dispozitiilor legaie aplicabile raporturilor juridice in discutie - reformulare de natura a lamuri toate problemele.
29. Calificarea raporturilor juridice in discutie este esentiala, in functie de aceasta primind rezolvare si celelalte.
a) Raporturile juridice in cauza sunt raporturi juridice de munca sui generis.
30. Calificarea in acest sens a fost facuta de Inalta Curte de Casatie si Justitie, Sectiile Unite, prin Decizia in interesul legii nr. 46 din 15 decembrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 495 din 16 iulie 2009, prin care s-a retinut ca: ``Prestarea muncii se realizeaza in cadrul unor raporturi sociale care, odata reglementate prin norme de drept, devin, de regula, raporturi juridice de munca .
in aceasta categorie intra raporturile de munca (de serviciu) ale functionarilor publici civili sau militari, ale soldatilor si gradatilor voluntari, ale persoanelor care detin demnitati publice, ale magistratilor si magistratilor-asistenti, ale personalului auxiliar de specialitate din cadrul instantelor si parchetelor de pe langa acestea, ale membrilor cooperatori si raporturile juridice de munca nascute in baza incheierii contractului individual de munca ." Desi pentru pronuntarea acestei decizii Inalta Curte de Casatie si Justitie a avut a solutiona un recurs in interesul legii avand un obiect diferit, tangential a calificat si raportul juridic dedus judecatii in prezentul dosar, asimilandu-l cu cel pentru care a fost sesizata in cauza respectiva.
31. Raporturile juridice de munca se pot fundamenta fie pe un contract individual de munca, materializat in urma incheierii, semnarii de catre parti, fie se pot desfasura si in lipsa acestuia -in aceasta din urma categorie fiind inclusi magistratii care ``constituie o categorie speciala de personal care isi desfasoara activitatea in temeiul unui raport de munca sui generis``, situatia celor care detin demnitati publice fiind asimilata, prin decizia mentionata, cu cea a acestora.
32. Elementele evidentiate de doctrina se regasesc si in raporturile juridice in discutie, cu specificul determinat de fundamentul sau, reprezentat de actul de alegere publica si de obligatiile/drepturile ce le sunt fixate primarului/viceprimarului de norme legale/statute, precum si ale unitatii administrativ-teritoriale, mai exact ale colectivitatii care o formeaza, ce poate interveni fie prin autoritati, fie prin participare directa in cazul referendumului in controlarea activitatii acestora, asa cum prevad dispozitiile art. 73 din Legea nr. 393/2004.
33. Nu se poate nega raportul de subordonare care are insa un caracter specific, neputandu-se identifica cu cel clasic, specific contractului de munca .
34. Astfel, dispozitiile art. 3 din Legea nr. 215/2001 prevad ca ``(1) Prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii.
(2) Acest drept se exercita de consiliile locale si primari, (...)
(4) Prin colectivitate locala se intelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritoriala", in vreme ce in art. 4 alin. (2) se arata ca ``Autonomia locala priveste organizarea, functionarea, competentele si atributiile, precum si gestionarea resurselor care, potrivit legii, apartin comunei, orasului, municipiului sau judetului, dupa caz``, iar in art. 3 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 se prevede ca ``in exercitarea mandatului, alesii locali se afla in serviciul colectivitatii locale si sunt responsabili in fata acesteia``.
35. Desi art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 prevede ca viceprimarul este subordonat primarului si inlocuitorului de drept al acestuia, care ii poate delega atributiile sale, acesta, in calitate de ales local, se afla in serviciul colectivitatii locale si este responsabil in fata acesteia, cu care stabileste un raport juridic distinct, solicitat a fi clarificat in prezentul dosar.
36. In privinta dependentei economice este de subliniat ca, asa cum s-a aratat anterior (cu referire la doctrina in materie), pentru activitatea desfasurata primarul/viceprimarul primesc o indemnizatie lunara, indemnizatie care, in esenta, constituie un venit salarial, venit care, in principiu, constituie - pe durata exercitarii demnitatii publice - singurul ori principalul mijloc de trai, mai ales dupa intrarea in vigoare a titlului IV (din cartea I) a Legii nr. 161/2003.
37. In prevederile legale in materie - Legea nr. 393/2004, indicata in actul de sesizare - se fac referiri la elemente care intervin in derularea acestor raporturi juridice si ulterior incetarii acestora, ce le apropie de contractul individual de munca tipic, fara a se identifica cu acesta. Astfel, la incetarea mandatului de primar si de viceprimar, persoanele in cauza isi reiau activitatea in executarea acelorasi contracte de munca sau acte de numire, iar la stabilirea clasei si gradului de incadrare se vor lua in calcul si perioadele lucrate in functiile de demnitate publica alese [art. 30 alin. (1)]. La incetarea mandatului, primarii si viceprimarii, care indeplinesc conditiile prevazute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari, beneficiaza, la cerere, de calcularea sau, dupa caz, de recalcularea pensiei, luandu-se in calcul si indemnizatiile lunare primite, in conditiile legii (art. 32). Primarii si viceprimarii beneficiaza de concedii de odihna, concedii medicale, concedii fara plata, precum si de concedii platite in cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii, [art. 38 alin. (1)]. Durata exercitarii mandatului de primar si de viceprimar constituie vechime in munca si in specialitate si se ia in calcul la promovare si la acordarea tuturor drepturilor banesti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea si la recalcularea pensiei (art. 39).
38. Articolul 28 din Legea nr. 393/2004 - retinut in inlaturarea calificarii de dreptul muncii cu argumentul ca, potrivit acestuia, se suspenda contractul de munca pe perioada mandatelor, nu poate fi retinut intrucat, pe de o parte, norma cuprinde in alin. (2) categorii sociale carora nu li se suspenda contractul de munca, iar pe de alta parte, acestea tin de incompatibilitatea functiei, fiind aplicabil art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, potrivit caruia functia de primar si viceprimar este incompatibila cu calitatea de functionar public sau angajat cu contract individual de munca, indiferent de durata acestuia, nefiind de neglijat nid aspectul concentrarii activitatii primarilor si viceprimarilor scopului pentru care acestia au fost alesi, de a gestiona treburile publice ale comunitatii locale.
b) Raporturile juridice in cauza nu se circumscriu unei calificari din materia Codului civil, ca fiind raporturi juridice civile.
39. Mandatul civil, retinut in jurisprudenta anexa, nu poate fi retinut, pe de o parte dat fiind obiectul sau, iar, pe de alta parte, cum s-a si subliniat in doctrina, desi in cadrul raporturilor civile mandatarul este obligat sa actioneze in limitele insarcinarilor primite de la mandant, subordonarea caracteristica pentru raportul juridic de munca implica incadrarea in colectivul de munca al unui angajator determinant, intr-o structura organizatorica si intr-o anumita ierarhie functionala; in acest cadru organizatoric prestabilit are loc prestarea muncii, spre deosebire de contractele civile in baza carora cel ce se obliga sa desfasoare activitatea in folosul altuia isi organizeaza singur munca, fara a se incadra intr-un colectiv si fara a se subordona celui cu care a contractat; subordonarea mai implica obligatia de a se respecta disciplina muncii, aceasta obligatie avand ca o componenta esentiala respectarea programului de lucru, desfasurarea muncii cu caracter de continuitate, in cadrul unui numar minim de ore pe zi, intr-o perioada determinata - elemente ale raportului juridic de munca tipic ce se regasesc in raporturile in discutie, insa cu o specificitate caracteristica a subordonarii, asa cum s-a mai aratat.
40. In cazul mandatului perioada de indeplinire a acestuia nu constituie vechime in munca si in specialitate si nu se ia in calcul la promovare si la acordarea tuturor drepturilor banesti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea si la recalcularea pensiei, asa cum prevede art. 39 din Legea nr. 393/2004 pentru alesii locali.
41. Raspunderea civila delictuala alcatuieste dreptul comun al raspunderii civile, care intervine atunci cand este incalcata obligatia generala, care revine tuturor, de a nu vatama drepturile altora prin fapte ilicite.
42. Raportul dintre raspunderea civila delictuala si raspunderea contractuala este cel de la general la special, astfel incat, odata ce nu sunt indeplinite conditiile raspunderii civile contractuale, opereaza raspunderea civila delictuala in masura in care s-a produs un fapt ilicit culpabil.
43. Cu toate acestea, intrucat raporturile juridice in discutie sunt raporturi juridice de munca, sui generis, pentru care nu se incheie contracte individuale de munca, supuse Codului muncii, potrivit dispozitiilor art. 278 alin. (2) din acest cod (cum se va detalia in prezenta decizie), in cazurile speciale in discutie este inlaturata orice discutie privind raportul dintre raspunderea civila delictuala si cea contractuala, precum si privind regula de principiu in sensul ca raspunderea patrimoniala este o forma a raspunderii contractuale.
44. Nu poate fi retinuta raspunderea civila delictuala nici in ceea ce priveste regimul aplicabil in functie de momentul formularii actiunii in raspundere patrimoniala - In timpul/in afara mandatului.
45. In cazurile in discutie sunt aplicabile normele Codului muncii, potrivit art. 1 alin. (2) si art. 278 alin. (2) din acest cod, care nu disting in acest sens (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus).
46. Odata calificate raporturile juridice deduse judecatii ca fiind raporturi de munca, acestea sunt supuse dispozitiilor Codului muncii, care, in capitolul III din titlul XI, reglementeaza raspunderea patrimoniala atat in cazul pagubelor produse din vina si in legatura cu functia - art. 254, cat si in cazul sumelor incasate nedatorat - art. 256.
47. Distinctia nu a fost confirmata nici de Plenul Tribunalului Suprem prin Decizia nr. 1 din 16 februarie 1967, prin care s-a statuat relativ la raspunderea materiala reglementata de fostul Cod al muncii, pentru o paguba descoperita dupa desfacerea contractului de munca, retinandu-se ca aceasta decurge din activitatea desfasurata si din modul in care s-au indeplinit atributiile de serviciu, iar o atare situatie genereaza un litigiu de munca ce nu se poate transforma, datorita unei imprejurari intamplatoare, intr-un litigiu de drept comun, astfel incat procedura aplicabila pentru recuperarea pagubei ce a fost descoperita dupa incetarea raporturilor de munca este cea prevazuta pentru persoanele incadrate in munca .
48. Rationamentul este valabil si din perspectiva dispozitiilor noului Cod al muncii atat timp cat raporturile juridice in discutie sunt raporturi juridice de munca, iar calificarea naturii litigiului este determinata de faptul ca acesta este generat de un raport juridic de munca, iar fapta cauzatoare de prejudiciu este savarsita in exercitarea functiei, neavand astfel relevanta data la care se solicita sanctionarea.
49. Pot fi insa situatii cand, in ipoteza producerii unui prejudiciu unitatii administrativ-teritoriale, primarul/viceprimarul vinovat sa raspunda civil delictual, nu patrimonial dupa regulile din dreptul muncii, si anume atunci cand fapta prejudiciabila nu este savarsita in legatura cu functia sau prejudiciul este urmarea unei infractiuni .
50. Aplicarea dispozitiilor Codului civil este permisa de dispozitiile art. 278 alin. (1) din Codul muncii care, coroborat cu alin. (2) al aceluiasi articol si alin. (2) al art. 1, contureaza urmatoarea ordine: raportului juridic de munca i se aplica reglementarile speciale, iar daca acestea sunt insuficiente si specificul raportului de munca permite, i se aplica normele din Codul muncii; numai atunci cand nici acestea nu sunt indestulatoare, se vor aplica dispozitiile legislatiei civile.
c) Raporturile juridice in cauza nu pot fi calificate sub incidenta normelor de drept administrativ.
51. Primarii/Viceprimarii nu sunt functionari publici in sensul Legii nr. 188/1999, pentru a putea fi atrasa incidenta dispozitiilor art. 109 din aceasta lege. Mai mult, in art. 6 lit. e) din Legea nr. 188/1999 se arata ca prevederile acestei legi nu se aplica persoanelor numite sau alese in functii de demnitate publica, iar primarul/viceprimarul detin astfel de functii, astfel cum rezulta, de exemplu, din legile-cadru de salarizare, Legea nr. 176/2010 privind integritatea in exercitarea functiilor si demnitatilor publice, pentru modificarea si completarea Legii nr. 144/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate, precum si pentru modificarea si completarea altor acte normative si Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.
52. Raporturile juridice dintre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala nu intra nici sub incidenta dispozitiilor Legii nr. 554/2004, indicate in actul de sesizare, cu exceptia art. 19 si a dispozitiilor din legile speciale in materie, dar dintr-o alta perspectiva, detaliata in cele ce urmeaza.
53. Art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, indicat in sesizare, prevede ca intr-un astfel de litigiu este necesar ca una dintre parti sa fie o autoritate publica, primarul/viceprimarul reprezentand o astfel de autoritate, insa este necesar, cumulativ (determinat de conjunctia Jar``), ca acesta sa se fi nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim - norma ce se regaseste in dosarul de fata doar cu titlu de exceptie, cum se va arata in cele ce urmeaza.
54. Calificarea raporturilor juridice in discutie nu este determinata de natura actului constatator al prejudiciului sau a celui in legatura cu care s-a retinut nerespectarea sau indeplinirea defectuoasa a functiei.
55. De regula, actiunile unitatii administrativ-teritoriale sunt determinate de acte de control intocmite de Curtea de Conturi pentru care, prin norme speciale, se prevede procedura de contestare in fata instantelor de contencios administrativ. Astfel, potrivit art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, litigiile rezultate din activitatea Curtii de Conturi se solutioneaza de instantele judecatoresti specializate, iar potrivit art. 227 din Regulamentul privind organizarea si desfasurarea activitatilor specifice Curtii de Conturi, precum si valorificarea actelor rezultate din aceste activitati, aprobat de plenul Curtii de Conturi prin Hotararea nr. 155/2014, impotriva incheierii emise de comisia de solutionare a contestatiilor, conducatorul entitatii verificate poate sesiza instanta de contencios administrativ competenta in termen de 15 zile calendaristice de la data confirmarii de primire a incheierii, in conditiile legii contenciosului administrativ.
56. Natura actului de control nu poate determina natura contencios administrativa a litigiului, cu competenta aferenta, intrucat, pe de o parte, in cadrul care intereseaza prezentul dosar nu se analizeaza legalitatea acestuia (nici nu este parte organul emitent), iar, pe de alta parte, acesta (in urma contestarii sau prin necontestare) sustine numai probator actiunile pe care le poate formula unitatea administrativ-teritoriala (ce reclama o paguba/plata unei sume nedatorate) Impotriva primarului/ viceprimarului, in temeiul raportului juridic legat intre acestia si a modului de indeplinire a functiei exercitate in baza acestuia - iar pentru acestea Codul muncii pune la dispozitie cai de recuperare, cum s-a aratat mai sus.
57. Pentru aceleasi motive, nici natura actului in legatura cu care se reclama indeplinirea defectuoasa a atributiilor si producerea, astfel, a unei pagube in patrimoniul unitatii administrativ-teritoriale - constatate printr-un act de control nu poate influenta raportul juridic in discutie, cu efecte si asupra competentei de solutionare.
58. Nu conteaza, prin urmare, natura actului care constata prejudiciul/plata nedatorata reclamat(a) sau a actului in legatura cu care se constata indeplinirea defectuoasa a functiei, intrucat in toate ipotezele se pune numai problema prejudiciului/platii nedatorate, care au caracter definitiv/irevocabil, prin contestare sau necontestare. Toate pagubele produse unitatii administrativ-teritoriale au acelasi regim juridic in urma ramanerii definitive a actelor de constatare, nemaiputandu-se discuta aspecte privind legalitatea/temeinicia acestora.
59. Art. 278 alin. (2) din Codul muncii impune mai multe cerinte, care sunt indeplinite, ceea ce inseamna ca litigiile in legatura cu acestea sunt cu privire la conflicte de munca de competenta materiala a instantelor de conflicte de munca, in lumina dispozitiilor art. 269 alin. (1) din acelasi cod, daca prin lege speciala nu se prevede altfel.
60. Astfel, raporturile juridice in cauza sunt raporturi juridice de munca (cum s-a detaliat mai sus) neintemeiate pe un contract individual de munca .
61. Reglementanle speciale nu sunt complete, cerinta ce poate fi discutata si din perspectiva art. 1 alin. (2) din Codul muncii, care prevede ca se aplica dispozitiile acestui cod si raporturilor de munca reglementate prin legi speciale, numai in masura in care acestea nu contin dispozitii specifice derogatorii.
62. Legile speciale nu reglementeaza expres regimul raporturilor juridice in discutie, insa intervin partial in derularea acestora, inclusiv prin stabilirea jurisdictiei aplicabile in situatii strict determinate - ceea ce inseamna ca prevederile Codului muncii se aplica raporturilor juridice dintre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala, daca legi speciale nu contin dispozitii specifice.
63. Astfel, de exemplu: art. 70 din Legea nr. 393/2004 prevede ca impotriva sanctiunii prevazute la art. 69 alin. (1) lit. c) si d) - diminuarea indemnizatiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni si eliberarea din functie (cu alte cuvinte incetarea raportului de munca) - viceprimarul se poate adresa instantei de contencios administrativ competente; art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevede ca atunci cand persoana vatamata a cerut anularea actului administrativ, fara a cere in acelasi timp si despagubiri, acestea pot fi solicitate instantelor de contencios administrativ, cererile supunandu-se normelor acestei legi in ceea ce priveste procedura de judecata si taxele de timbru - despagubirile putand fi reprezentate de indemnizatia de care primarul/viceprimarul a fost lipsit prin actul administrativ anulat, indemnizatie care este aferenta raportului juridic de munca dintre parti si care este similara drepturilor salariale din materia dreptului muncii in cazul anularii unei decizii de desfacere a contractului individul de munca; potrivit art. 34 din Legea-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice nr. 330/2009 (retinut in jurisprudenta atasata/similar art. 30 din Legea-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice nr. 284/2010), solutionarea contestatiilor in legatura cu stabilirea salariilor de baza individuale, a sporurilor, a premiilor si a altor drepturi care se acorda potrivit acestei legi este de competenta ordonatorilor de credite, impotriva masurilor dispuse in solutionarea contestatiilor persoana nemultumita putandu-se adresa instantei competente potrivit acestei norme legale.
64. Aplicarea lor nu este incompatibila cu specificul raporturilor de munca respective. Nu se poate identifica vreo incompatibilitate a dispozitiilor Codului muncii cu specificul raporturilor de munca in cauza, in mod evident in afara celor pentru care legiuitorul a intervenit, dintre care s-au subliniat mai sus cateva ipoteze, cu titlu de exemplu.
65. In concluzie, art. 1 alin. (2) si art. 278 alin. (2) din Codul muncii reprezinta texte legale care rezolva toate problemele din actul de sesizare, impunand o reformulare, din perspectiva normelor legale sub incidenta carora acestea isi gasesc solutionarea.
66. Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 517 alin. (1), cu referire la art. 514 din Codul de procedura civila,
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
in numele legii
DECIDE:
Admite recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta si, in consecinta, stabileste ca: in interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 1, art. 231 si art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali, cu modificarile si completarile ulterioare, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, si art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare:
Prevederile Codului muncii se aplica raporturilor juridice dintre primar/viceprimar si unitatea administrativ-teritoriala, daca legi speciale nu contin dispozitii specifice, inclusiv dupa incetarea mandatelor.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica din 26 septembrie 2016.
Prelucrat de Avocat Marius-Catalin Predut
In cat timp poate fi aplicata o sanctiune disciplinara unui salariat? Pronuntaţă de: Tribunalul Bucuresti
Concursul si perioada de proba. Modalitati diferite de verificare a aptitudinilor profesionale ale salariatului Pronuntaţă de: Tribunalul Bucuresti
Executarea catre salariati a obligatiilor de plata ale institutiilor publice. Care sume pot fi esalonate? Pronuntaţă de: Tribunalul Bucuresti
Conditiile speciale de munca presupun cote de contributii de asigurari sociale diferite Pronuntaţă de: Tribunalul Bucuresti
Principiul non bis in idem in ceea ce priveste sanctiunile disciplinare Pronuntaţă de: Tribunalul Bucuresti
Calculul termenului de preaviz in cazul concedierii salariatului Pronuntaţă de: Tribunalul Bucuresti
Impiedicarea salariatului de a intra in incinta unitatii justifica absenta acestuia de la locul de munca. Sanctionare disciplinara abuzaiva Pronuntaţă de: Curtea de Apel Bucuresti
Restituirea sumelor incasate de salariat ca urmare a interpretarii eronate a prevederilor legale privind salarizarea Pronuntaţă de: Tribunalul Bucuresti
Neefectuarea coprespunzatoare a cercetarii disciplinare prealabile Comportamente inadecvate sau nedrepte la locul de munca Pronuntaţă de: Tribunalul Bucuresti
Acordarea drepturilor salariale prevazute in contractul colectiv de munca Pronuntaţă de: Curtea de Apel Bucuresti
Aspecte practice privind Cercetarea disciplinara a salariatilor Sursa: MCP Cabinet avocati
Model contract de munca 2024. CIM editabil 2024! Sursa: EuroAvocatura.ro
Cand il preceda in mod direct repausul zilnic se adauga la repausul saptamanal Sursa: MCP Cabinet avocati
Transportatorii rutieri nu pot transfera unor terte persoane responsabilitatea de a respecta perioadele de conducere si perioadele de repaus ale conducatorilor auto Sursa: MCP Cabinet avocati
Concedierea Salariatilor. Modalitati de incetare a CIM si contestarea deciziei de concediere Sursa: MCP Cabinet avocati
Interdictia suprapunerii programului de lucru in cazul salariatilor cu mai multe locuri de munca Sursa: Avocat Marius-Catalin Predut
Calculul termenului de preaviz la concedierea salariatului. Aspecte practice si procedurale Sursa: MCP Cabinet avocati