Decizia C.C.R. nr. 391/2019 referitoare la admiterea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006 privind organizarea si functionarea Ministerului Apararii Nationale

1. Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006 privind organizarea si functionarea Ministerului Apararii Nationale, exceptie ridicata de instanta de judecata, din oficiu, in Dosarul nr. 180/2/2019 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a IX-a contencios administrativ si fiscal si care formeaza obiectul Dosarului Curtii Constitutionale nr. 529D/2019.
2. Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din data de 28 mai 2019, in prezenta reprezentantilor partilor si a aparatorului ales prezent, precum si cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Draganescu, fiind consemnate in incheierea de sedinta de la acea data, cand, in temeiul dispozitiilor art. 57 si al art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea a amanat pronuntarea asupra cauzei pentru data de 4 iunie 2019, cand a pronuntat prezenta decizie .
C U R T E A,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
3. Prin Incheierea din 28 februarie 2019, pronuntata in Dosarul nr. 180/2/2019, Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a IX-a contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006 privind organizarea si functionarea Ministerului Apararii Nationale. Exceptia a fost ridicata de instanta de judecata, din oficiu, in dosarul mentionat, avand ca obiect actiunea reclamantului Ministerul Apararii Nationale, prin care se solicita anularea Decretului nr. 1.331/2018, emis de Presedintele Romaniei pentru prelungirea mandatului de sef al Statului Major al Armatei pentru paratul Ciuca Gheorghe Nicolae-Ionel pentru durata de 1 an.
4. In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate instanta de judecata se refera mai intai la admisibilitatea acesteia, apreciind, in esenta, ca in cauza nu este in discutie "numai o chestiune de interpretare" a textului criticat, sens in care sunt sustinerile partilor, ci "inclusiv imprecizia acestuia cu conotatie neconstitutionala". De asemenea, apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate are legatura cu solutionarea cauzei, "date fiind obiectul cauzei si textele legale incidente, pe care partile si-au bazat argumentele". In continuare, instanta sustine ca art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006 este neconstitutional, in sensul ca tinde sa limiteze atributiile constitutionale ale Presedintelui Romaniei, in ceea ce priveste calitatea sa de comandant suprem al fortelor armate romane, potrivit art. 92 alin. (1) teza intai din Constitutie . Se sustine ca, prin prisma acelorasi prevederi constitutionale, textul de lege criticat incalca si prevederile art. 80 alin. (1) din Constitutie, intrucat "ii limiteaza sefului statului rolul esential de garant al independentei nationale, al unitatii si al integritatii teritoriale a tarii, deoarece induce solutia partajarii atributiilor sefului statului cu detinatorii altor functii publice inalte, dar care nu sunt mentionati in aceste texte constitutionale, anume ministrul apararii nationale". Potrivit motivarii instantei, calitatea de comandant al fortelor armate, respectiv atributia constitutionala a Presedintelui Romaniei de comandant suprem militar, conferita de art. 92 alin. (1) din Constitutie, nu este circumscrisa de textul constitutional niciunei intermedieri sau limitari, nu este conditionata de actiunile sau inactiunile altor actori politici, indiferent de pozitionarea acestora in stat . Acolo unde legiuitorul constituant a dorit "sa supuna decretul presedintelui unei cenzuri", prin contrasemnarea sa de catre prim-ministru, a prevazut expres aceste ipoteze, cum sunt cele enumerate in art. 100 alin. (2) din Constitutie . Similare sunt si cazurile in care presedintele isi exercita anumite atributii pe baza propunerilor altor autoritati publice sau formulate de inalti demnitari, cand decretul presedintelui nu poate fi emis in absenta propunerilor respective (de exemplu, art. 125 si art. 134 din Constitutie, referitoare la numirea in functie a magistratilor definitivi, inclusiv a judecatorilor inamovibili). De asemenea, art. 92 alin. (1) din Constitutie nu are nicio trimitere la vreo lege ("potrivit legii"), care sa detalieze ulterior modul de organizare si functionare a fortelor armate. Se conchide astfel ca presedintele Romaniei "isi poate exercita aceasta atributie constitutionala esentiala pentru fiinta statului de management al fortelor armate" in cadrul normativ creat de art. 92 alin. (1), anume exercita direct atributia si calitatea de comandant al fortelor armate.
5. Expunand "atributii tipice ale sefului statului in calitatea sa de comandant suprem al fortelor armate", cu referire la dispozitiile art. 92 si art. 93 din Constitutie, instanta de judecata arata ca pentru punerea lor in executare, "seful statului are obligatia conlucrarii cu Parlamentul, (...) dar si cu prim-ministrul, cu care partajeaza asumarea juridica a decretelor, pe care prim-ministrul le contrasemneaza, conform art. 100 alin. (2) din Constitutie". Examinarea tuturor normelor constitutionale incidente conduce insa la observatia potrivit careia "seful statului nu partajeaza (...) conducerea fortelor militare ale Romaniei, la nivel de comanda de varf, cu niciun alt actor politic - institutional sau individual (...) poate doar cu exceptia Parlamentului (...) prin prisma rolului (...) dat de art. 61 alin. (1) din Constitutie". Ca urmare, "atunci cand o norma juridica cu forta juridica inferioara Constitutiei introduce astfel de intermedieri si limitari ale atributiilor si competentelor sefului statului, desi legea fundamentala insasi nu le prevede expres (...) este incarcata de venin neconstitutional (...)".
6. Instanta exprima si ideea potrivit careia "se pune o problema de neconstitutionalitate a Legii nr. 346/2006 in ansamblul sau, intrucat actuala lege introduce o mare confuzie intre Ministerul Apararii Nationale ca organ al administratiei publice centrale si element component al structurii Guvernului, respectiv fortele armate in sensul art. 118 din legea fundamentala". Dat fiind obiectul cauzei, instanta precizeaza insa ca "a limitat sesizarea cu exceptia de neconstitutionalitate numai la textul de lege care se aplica direct la speta dedusa judecatii". Apreciaza totusi, in considerarea practicii Curtii Constitutionale de a extinde verificarea si a altor norme din acelasi act normativ, ca, "pentru respectarea principiului suprematiei Constitutiei, este utila o analiza, in cadrul solutionarii exceptiei de neconstitutionalitate de fata, si asupra altor texte cuprinse in Legea nr. 346/2006, pentru a verifica in ce masura confuzia normativa intre ministerul de resort (Ministerul Apararii Nationale) si fortele armate incalca prevederile art. 116-119 si art. 92-93 din Constitutie".
7. Instanta mai precizeaza ca mentionarea art. 100 in sesizarea de neconstitutionalitate vizeaza, de fapt, efectele neconstitutionalitatii textului de lege criticat concret, prin imprejurarea ca Presedintele Romaniei emite decrete, iar in litigiu este un astfel de decret. Prevederile art. 52 si art. 53, de asemenea invocate, pot sa aiba o influenta, cel putin la nivel ipotetic, abstract, asupra situatiei juridice a paratului Ciuca Gheorghe Nicolae-Ionel, generand, in cazul in care textul actual al legii ramane in vigoare, "o restrangere a drepturilor acestei categorii de persoane atunci cand solutia juridica tinde spre anularea actului administrativ de acest fel atacat si daca, in demersul procesual de aparare promovat de un astfel de parat (ajuns de regula incidental in litigiu), acesta practic nu se poate apara, deoarece apararile sale sunt indisolubil legate de cele ale emitentului actului administrativ astfel atacat, situatia sa juridica fiind in realitate una subsecventa fata de cea a emitentului actului administrativ".
8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
9. Niciuna dintre autoritatile mentionate nu a transmis punctul sau de vedere.
C U R T E A,
examinand incheierea de sesizare, raportul intocmit de judecatorul-raportor, sustinerile partilor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
10. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.
11. Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il reprezinta, potrivit dispozitivului incheierii de sesizare, prevederile art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006 privind organizarea si functionarea Ministerului Apararii Nationale, avand urmatorul continut: "Seful Statului Major al Apararii este militarul cu rangul de conducere cel mai inalt din armata, numit de Presedintele Romaniei, la propunerea ministrului apararii nationale, cu avizul prim-ministrului, pentru o perioada de 4 ani, cu posibilitatea de prelungire cu pana la un an. In functia de sef al Statului Major al Apararii poate fi numit loctiitorul acestuia sau unul dintre sefii categoriilor de forte ale armatei." Curtea constata insa ca exceptia a fost ridicata intr-un litigiu avand ca obiect anularea unui act administrativ, respectiv anularea Decretului Presedintelui Romaniei nr. 1.331 din 28 decembrie 2018 privind mandatul sefului Statului Major al Apararii, prin care "Domnului general Ciuca Gheorghe Nicolae-Ionel, numit prin Decretul nr. 950/2014, i se prelungeste mandatul de sef al Statului Major al Apararii cu un an". Vazand obiectul litigiului, care priveste prelungirea mandatului de sef al Statului Major al Apararii, iar nu numirea in aceasta functie, motivarea instantei de judecata, care a invocat exceptia de neconstitutionalitate din oficiu, precum si dispozitiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, potrivit carora "Curtea Constitutionala decide asupra exceptiilor ridicate in fata instantelor judecatoresti sau de arbitraj comercial privind neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare, care are legatura cu solutionarea cauzei (...)", Curtea retine ca obiect al exceptiei il constituie doar sintagma "cu posibilitatea de prelungire cu pana la un an", astfel incat urmeaza a se pronunta cu privire la aceasta sintagma.
12. Dispozitiile constitutionale invocate sunt cuprinse in art. 1 alin. (5), care consacra principiul legalitatii si al suprematiei Constitutiei, art. 80 - Rolul Presedintelui, art. 92 - Atributii in domeniul apararii, art. 93 - Masuri exceptionale, art. 94 - Alte atributii, art. 100 - Actele Presedintelui, cu raportare si la art. 52 - Dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica si art. 53 - Restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati.
13. Curtea urmeaza sa examineze, mai intai, admisibilitatea exceptiei de neconstitutionalitate, pusa in discutie in fata instantei de judecata, unde partile in dosar au solicitat atat respingerea exceptiei ca fiind neintemeiata, cat si faptul ca exceptia vizeaza, in realitate, o chestiune de interpretare a legii, operatiune care tine strict de competenta instantelor judecatoresti, iar nu de cea a instantei constitutionale. Curtea observa, mai intai, ca in cadrul dezbaterilor in sedinta publica in fata Curtii Constitutionale partile nu au invocat inadmisibilitatea exceptiei de neconstitutionalitate. De asemenea, partile Administratia Prezidentiala, Presedintele Romaniei si Ciuca Gheorghe Nicolae-Ionel si-au schimbat concluziile de respingere a exceptiei de neconstitutionalitate consemnate in incheierea instantei care a sesizat Curtea, sustinand admiterea exceptiei de neconstitutionalitate si constatarea neconstitutionalitatii textului de lege criticat.
14. Observand motivarea exceptiei de neconstitutionalitate si cadrul in care aceasta a fost ridicata, Curtea retine ca in cauza nu subzista doar o problema de interpretare si aplicare a normelor criticate, ci chiar o deficienta cu relevanta constitutionala a sintagmei supuse analizei, sesizata de instanta de judecata chemata sa o interpreteze si sa o aplice. Practic, un dubiu al instantei in ceea ce priveste interpretarea dispozitiilor legale mentionate este convertit intr-o problema de constitutionalitate, prin invocarea, in principal, a impreciziei care a determinat interpretarile divergente, precum si a unei contradictii cu o serie de texte constitutionale, a uneia dintre interpretarile identificate. Cata vreme instanta insasi invoca lipsa de claritate a legii aplicabile in speta, cu raportare la principiul suprematiei Constitutiei, precum si neconstitutionalitatea uneia dintre posibilele interpretari, identificate in raport cu o serie de norme constitutionale care configureaza rolul, atributiile si actele Presedintelui Romaniei, a refuza examinarea pe fond a exceptiei de neconstitutionalitate, cu motivarea ca in cauza competenta ar reveni exclusiv instantei chemate sa interpreteze si sa aplice legea, ar avea semnificatia incalcarii chiar de catre instanta constitutionala a rolului sau constitutional. Asadar, nu este vorba de o simpla dezlegare a unei chestiuni de drept, ci a unei probleme de constitutionalitate, de competenta Curtii Constitutionale. Ca urmare, si din acest punct de vedere, Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta sa se pronunte asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
15. Pe fondul exceptiei de neconstitutionalitate, Curtea observa ca instanta invoca, in esenta, o imprecizie a textului, ceea ce semnifica neconstitutionalitatea acestuia in raport cu art. 1 alin. (5) din Constitutie . Astfel cum se arata pe larg in motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, "se poate constata ca atat in actiunea introductiva a reclamantului, cat si in notele scrise depuse ulterior de acesta la dosarul cauzei, respectiv intampinarile depuse de parati, notele lor scrise privind exceptia de neconstitutionalitate si alte categorii de aparari pe care le-au considerat necesare sunt multiple rationamente si analize centrate pe textul ce se supune cenzurii Curtii Constitutionale (...) cu mentiunea ca partile, incercand sa argumenteze claritatea si fermitatea textului de lege, in special teza a doua a acestuia referitoare la prelungirea mandatului sefului Statului Major al Apararii, au emis rationamente total diferite, pornind practic de la aceeasi premisa, si anume ca functia respectiva trebuie ocupata. (...) Atat reclamantul, cat si paratii, din motivele ce le favorizeaza interesele procesuale imaginate de acestia, induc ideea ca lamurirea problemei juridice pe care o acopera textul de lege din alineatul 5 al art. 39 ar fi numai o chestiune de interpretare, nu si una de neconstitutionalitate a textului, inclusiv imprecizia acestuia cu conotatie neconstitutionala". Totodata, instanta apreciaza ca, prin modul de redactare, textul criticat tinde sa limiteze atributiile constitutionale ale sefului statului, in ceea ce priveste calitatea sa de comandant suprem al fortelor armate romane, potrivit art. 92 alin. (1) teza intai din Constitutie, sens in care dezvolta acest rationament, cu referire si la alte prevederi constitutionale, mai sus mentionate.
16. Vazand modul de redactare a sintagmei ce formeaza obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, Curtea constata ca aceste critici sunt intemeiate. Astfel, daca in privinta numirii sefului Statului Major al Apararii exista o procedura prevazuta de lege, asupra careia, insa, Curtea nu se va pronunta in aceasta cauza, in privinta prelungirii mandatului este stabilita doar perioada (pana la un an), iar nu si procedura de urmat. Nu se stabileste in mod expres daca se urmeaza aceeasi procedura aplicabila in cazul numirii in functie (respectiv daca sunt sau nu necesare propunerea ministrului apararii nationale, respectiv avizul prim-ministrului), legiuitorul avand, in acelasi timp, libertatea de a opta si pentru o alta configurare a procedurii, in conditiile si cu respectarea principiilor constitutionale reliefate si de prezenta decizie .
17. Sub acest aspect, Curtea Constitutionala a retinut, in jurisprudenta sa, ca orice act normativ trebuie sa indeplineasca anumite conditii calitative, printre acestea numarandu-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca acesta trebuie sa fie suficient de precis si clar pentru a putea fi aplicat (a se vedea, in acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012). In acelasi sens, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca legea trebuie, intr-adevar, sa fie accesibila justitiabilului si previzibila in ceea ce priveste efectele sale. Pentru ca legea sa satisfaca cerinta de previzibilitate, ea trebuie sa precizeze cu suficienta claritate intinderea si modalitatile de exercitare a puterii de apreciere a autoritatilor in domeniul respectiv, tinand cont de scopul legitim urmarit, pentru a oferi persoanei o protectie adecvata impotriva arbitrarului (a se vedea Hotararea din 4 mai 2000, pronuntata in Cauza Rotaru impotriva Romaniei, paragraful 52 si Hotararea din 25 ianuarie 2007, pronuntata in Cauza Sissanis impotriva Romaniei, paragraful 66). Curtea Constitutionala a statuat, de asemenea, asupra faptului ca semnificatia notiunii de previzibilitate depinde intr-o mare masura de continutul textului despre care este vorba si de domeniul pe care il acopera, cu referire, deopotriva, la jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului incidenta (a se vedea cauzele Cantoni impotriva Frantei, paragraful 35, Dragotoniu si Militaru- Pidhorni impotriva Romaniei, paragraful 35, Sud Fondi - S.R.L. si altii impotriva Italiei, paragraful 109).
18. In cauza, avand in vedere importanta de rang constitutional a domeniului reglementat (apararea nationala), precum si a functiei la care normele criticate se refera ("militarul cu rangul de conducere cel mai inalt din armata"), se impune o reglementare clara, indubitabila, atat a conditiilor, cat si a procedurii aplicabile numirii si prelungirii mandatului sefului Statului Major al Apararii. Sub acest aspect, cu privire la exigentele constitutionale referitoare la calitatea legii, Curtea Constitutionala a retinut in jurisprudenta sa ca normele de tehnica legislativa prevad ca sfera de cuprindere a solutiilor preconizate prin actul normativ "trebuie sa acopere intreaga problematica a relatiilor sociale ce reprezinta obiectul de reglementare pentru a se evita lacunele legislative. Astfel, pentru ca solutiile sa fie pe deplin acoperitoare, se vor lua in considerare diferitele ipoteze ce se pot ivi in activitatea de aplicare a actului normativ, folosindu-se fie enumerarea situatiilor avute in vedere, fie formulari sintetice sau formulari- cadru de principiu, aplicabile oricaror situatii posibile." (a se vedea Decizia nr. 456 din 4 iulie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 971 din data de 16 noiembrie 2018, paragraful 9).
19. In actuala redactare, textul art. 39 alin. (5) porneste si se fundamenteaza pe premisa unei colaborari in cadrul puterii executive in procedura de numire a sefului Statului Major al Apararii. De altfel, intregul asezamant constitutional romanesc este fundamentat pe principiul colaborarii intre autoritatile publice in exercitarea puterii in stat, cata vreme art. 1 alin. (4) se refera expres la echilibrul puterilor. Dispozitiile constitutionale consacra numeroase forme de colaborare si echilibrare a puterilor, precum si intre autoritatile publice in exercitarea aceleiasi puteri, toate subsumate dezideratului bunei functionari a statului de drept . Textele constitutionale invocate de instanta de judecata reglementeaza atributii ale Presedintelui Romaniei in domeniul apararii (art. 92), al masurilor exceptionale (art. 93), precum si alte atributii (art. 94). Enumerarea acestor atributii de catre legiuitorul constituant nu inseamna excluderea de plano a oricarei alte autoritati din sfera exercitarii lor, dar nici nesocotirea rolului Presedintelui Romaniei in arhitectura constitutionala. De altfel, art. 94 lit. c) din Constitutie stabileste ca Presedintele Romaniei "numeste in functii publice, in conditiile legii", iar prelungirea mandatului in cauza se incadreaza in ipoteza aceluiasi text constitutional. Legiuitorul trebuie sa reglementeze, insa, conditiile si procedura de urmat, cu respectarea cadrului constitutional care configureaza atributiile Presedintelui Romaniei in domeniul apararii, precum si a principiilor de separatie, echilibru si cooperare loiala intre autoritatile publice, principii pe care deopotriva toate autoritatile trebuie sa le respecte in exercitarea atributiilor lor.
20. Cu toate aceste premise, modul imprecis de redactare a sintagmei criticate, in sensul ca nu prevede expres conditiile prelungirii mandatului sefului Statului Major al Apararii si procedura de urmat, deschide posibilitatea unor interpretari diametral opuse, precum in speta, si a unor litigii in consecinta, creand insecuritate juridica in legatura cu exercitarea unei functii publice intr-un domeniu de importanta fundamental, si anume al apararii nationale. Nu intra in competenta instantei de judecata si nici a Curtii Constitutionale sa stabileasca, pe calea unei interpretari, calea de urmat, aceasta fiind exclusiv o problema de legiferare, de competenta legiuitorului, acesta avand obligatia de a stabili in mod clar conditiile si procedura aplicabile pentru prelungirea mandatului sefului Statului Major al Apararii, cu respectarea principiilor si dispozitiilor constitutionale mai sus mentionate.
21. Curtea retine ca prezenta decizie produce efecte pentru viitor, ea neavand putere retroactiva, in conformitate cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constitutie, potrivit carora "Deciziile Curtii Constitutionale se publica in Monitorul Oficial al Romaniei. De la data publicarii, deciziile sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor."
22. Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
D E C I D E:

Admite exceptia de neconstitutionalitate ridicata de instanta de judecata, din oficiu, in Dosarul nr. 180/2/2019 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a IX-a contencios administrativ si fiscal si constata ca sintagma "cu posibilitatea de prelungire cu pana la un an" din cuprinsul art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006 privind organizarea si functionarea Ministerului Apararii Nationale este neconstitutionala.
Definitiva si general obligatorie.
Pronuntata in sedinta din data de 4 iunie 2019.