Incidenta regulilor de concurenta in activitatea notariala

Faptul ca notarul public presteaza un serviciu de interes public nu il exclude din sfera de aplicare a regulilor de concurenta, cel putin o parte a activitatii sale avand un evident caracter privat, comercial, fiind exercitata si in vederea obtinerii unui profit sub aspect economic, si fiind exercitata in conditii de concurenta, ceea ce imprima activitatii notariale statutul de intreprindere supusa regulilor de concurenta .

1.Circumstantele cauzei

Prin cererea inregistrata la Curtea de Apel Bucuresti sub nr. xx59/2/2015 din 4 august 2015, cu adresa nr.9288, Consiliul Concurentei a solicitat instantei autorizarea judiciara in vederea desfasurarii unei noi inspectii inopinate la sediul din str. C. nr. x, precum si in orice alte spatii/puncte de lucru in care isi desfasoara activitatea Camera Notarilor Publici S.
2.Hotararea primei instante
Prin Incheierea nr. 10 din 5 august 2015 Curtea de Apel Bucuresti, Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal a admis cererea formulata de Consiliul Concurentei si, pe cale de consecinta, a autorizat desfasurarea unei noi inspectii inopinate la sediul social al Camerei Notarilor Publici S. din strada C. nr. x, precum si in orice alte spatii/puncte de lucru in care isi desfasoara activitatea aceasta, pe o durata de 3 zile consecutive, in perioada 11-14.08.2015, cu posibilitatea prelungirii motivate a acestei perioade .
Pentru a pronunta aceasta solutie, Curtea de Apel a retinut ca sunt indeplinite conditiile art. 36, art. 37 si art. 38 din Legea concurentei nr. 21/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, existand noi indicii privind posibila incalcare a prevederilor art.5 alin.(1) din Legea nr.21/1996.
3.Calea de atac exercitata
Impotriva Incheierii nr. 10 din 5 august 2015 a Curtii de Apel Bucuresti, Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, in temeiul dispozitiilor art. 28 alin.7 din Legea nr. 21/1996, Camera Notarilor Publici S. a formulat contestatie prin care a solicitat respingerea cererii Consiliului Concurentei, privind autorizarea desfasurarii unei inspectii inopinate la sediul Camerei Notarilor Publici S., in scopul investigarii unor pretinse fapte anticoncurentiale, ca fiind inadmisibila.
In sustinerea contestatiei se arata urmatoarele:
Prin cererea adresata Curtii de Apel Bucuresti, Consiliul Concurentei a solicitat autorizarea efectuarii unei inspectii inopinate la sediul paratei, aceasta fiind o noua inspectie inopinata, dupa prima, care a fost autorizata tot de catre Curtea de Apel Bucuresti, prin incheierea nr. 7 din 21.05.2015, in dosarul nr. xx10/2/2015.
In motivarea cererii s-a aratat ca prin Ordinul nr. 278/20.05.2015 s-a dispus declansarea unei investigatii din oficiu avand ca obiect posibila fapta anticoncurentiala prevazuta de art.5, alin. 1 din Legea concurentei nr. 21/1996, republicata, savarsita de catre Camera Notarilor Publici S. si membrii ai acesteia.
La baza luarii acestei decizii s-a aflat un ``denunt`` inregistrat la Consiliul Concurentei la data de 21.04.2015, prin care au fost sesizate posibile practici anticoncurentiale savarsite de Colegiul director al Camerei Notarilor Publici S.
Ulterior, Consiliul Concurentei a considerat ca e necesara o noua inspectie inopinata, pe baza unor noi indicii si informatii, solicitare admisa de instanta prin incheierea atacata.
Contestatoarea apreciaza ca initiativa Consiliului Concurentei este abuziva si cu rea credinta, avand in vedere corespondenta si punctele de vedere oficiale ale U.N.N.P., la solicitarea directa a acestui organism sau prin intermediul Ministrului Justitiei, cu referire la incidenta regulilor concurentiale in materia notariala.
Se mai sustine ca instanta nu a analizat incidenta textelor de lege incidente cauzei, limitandu-se sa analizeze doar formal indeplinirea conditiilor autorizarii inspectiei.
Nu poate fi primita interpretarea Consiliului Concurentei privind asimilarea birourilor notariale si a Camerelor Notarilor Publici cu o "intreprindere``.
Conform dispozitiilor art.3 din Legea nr. 36/1995: "Notarul public este investit sa indeplineasca un serviciu de interes public si are statutul unei functii autonome.,,
Notarul este titularul unei delegatii din partea puterii publice de a da forta deosebita actelor sale, fiind numit de Ministrul Justitiei si supus controlului statului, nefiind functionar public.
Potrivit art. 27 din Codul deontologic al Notarilor publici ``Profesia de notar se exercita in conditii de concurenta, pe criterii exclusive de competenta si probitate profesionala, recunoscute si unanim acceptate ca principii de intarire a prestigiului institutiei notarului public``.
Or, Legea Concurentei se aplica actelor sau faptelor care pot avea ca efect restrangerea sau denaturarea concurentei, cu exceptia situatiilor cand asemenea masuri sunt luate in aplicarea altor legi, cum este cazul in speta.
Jurisprudenta de pana acum a Uniunii Europene a departajat in mod constant libertatile economice asociate pietei interne (libertatea de stabilire, libera prestare a serviciilor, libera circulatie a salariatilor, etc.) si exceptiile de la acestea, de dreptul concurentei (asa cum e cazul in hotararile Bosman, din 1995 si Cipolla din 2006).
In cazul Wouters referitoare la avocati, Curtea a argumentat faptul ca in timp ce o "intreprindere,, este un subiect de drept supus regulilor concurentei, in intelesul Tratatelor europene, avocatul exercita prerogative de putere publica in cadrul unei atributii sau activitati de interes general, iar aceste activitati nu au caracter economic, ceea ce impiedica aplicarea regulilor concurentei.
Constatarea Curtii in cauzele din 2011 conform careia notariatul exercita o activitatea de interes general are asadar ca principala consecinta excluderea prima facie a profesiei, de la aplicabilitatea regulii concurentei.
Nicaieri in Europa, notarul nu este o functie ``de piata``, ci o institutie din sfera publica. El serveste la respectarea legalitatii tranzactiilor pe anumite piete, in numele statului, a interesului public, insa nu se confunda cu pietele respective.
Acest lucru justifica restrictiile si reglementarile precise referitoare la statutul functiei notariale, care nu pot fi analizate din perspectiva concurentiala.
Natura functiei notariale nu este una la indemana fortelor pietei, ci una de interes public, definita prin lege.
Aspectele restrictive, multe dintre ele dificil de inteles, la o prima vedere ``de piata``, dar care se repercuteaza in tot atatea obligatii pentru notar, sunt de apanajul autoritatii publice.
Interesul public general justifica exceptiile de la dreptul concurentei.
Notarii si organizatiile lor nu intra prin urmare in domeniul de aplicare al art. 101 TFUE.
Onorariile prestabilite prin act normativ pentru profesiile juridice reglementate nu sunt considerate de catre Curtea de Justitie a Uniunii Europene ca fiind contrare dreptului concurentei.
Directiva serviciilor nr. CE/2006/123 exclude in mod expres din domeniul de aplicare art. 2 (I) ``serviciile prestate de notari si executori judecatoresti numiti de autoritatile publice``.
O prevedere similara se regaseste in Directiva 2013/55/UE din 20 noiembrie 2013 de modificare a Directivei 2005/36/CE privind recunoasterea calificarilor profesionale.
Pentru aceste motive, contestatoarea sustine ca, in cauza, instanta trebuia sa constate ca intimatul nu avea competenta de a investiga si sanctiona activitatea notariala.
4.Apararile intimatului
Consiliul Concurentei a formulat intampinare prin care a solicitat respingerea contestatiei, ca neintemeiata si, pe cale de consecinta, mentinerea Incheierii Curtii de Apel.
5. Cereri formulate in cauza
La 19.10.2015, printr-o cerere distincta, Camera Notarilor Publici S. a solicitat sesizarea Curtii Constitutionale cu solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a urmatoarelor prevederi legale:
- art. 5 din Legea nr. 21/1996 intrucat acesta incalca dispozitiile art. 115 alin. 2 si art. 116 din Constitutie, care confera competenta Ministerelor sa infiinteze si sa organizeze organe de specialitate, in cazul nostru infiintarea U.N.N.P. - prin legea de infiintare si organizare nr. 36/1995.
- art. 36, 37, 38 din Legea nr. 21/1996 care incalca dispozitiile art. 130 alin. 1 si 2 din Constitutie, potrivit carora activitatea judiciara se efectueaza de Ministerul Public, care apara ordinea de drept, fiind constituit in Parchete.
- art. 36 alin. 6 din Lg. 21/1996 care incalca art. 48 alin. 1 din Constitutie, acesta din urma aratand ca persoana vatamata intr-un drept al sau este indreptatita la recunoasterea dreptului pretins, iar conditiile si limitele acestui drept sunt stabilite prin lege ordinara.
In sustinerea cererii de sesizare a Curtii Constitutionale se arata urmatoarele:
U.N.N.P. fiind in subordinea Ministerului Justitiei, activitatea acesteia este de autoritate publica, nicidecum concurentiala, caci nu afecteaza nici un alt concurent, care in speta actuala nu exista.
Prin interpretarea si aplicarea art. 5 din Legea nr. 21/1996, in mod neconstitutional, s-a acordat dreptul de a se verifica, conform acestui act normativ, activitatea notarilor.
Consiliul Concurentei nu poate exercita atributii ale Ministerului Public cu atat mai mult cu cat, in art. 55 Cod procedura penala sunt mentionate si organele judiciare, altele decat parchetele, care au atributii de perchezitii, ridicari de acte, audieri, etc.
Legea ordinara aplicabila este Legea nr. 554/2004 si nicidecum o alta lege, care modifica aceasta lege ordinara, asa cum face Lg. 21/1996 in art. 36 alin. 6.
Textul constitutional incalcat nu prevede ca pot fi emise mai multe legi ordinare in materie, ci doar una, folosind expresia "lege ordinara" si nu "legi ordinare".
Intimatul a formulat punct de vedere in legatura cu cererea de sesizare a Curtii Constitutionale, prin care a sustinut ca aceasta este inadmisibila deoarece legislatia din domeniul concurentei in vigoare se bucura de prezumtia de constitutionalitate. Se arata ca in literatura juridica de specialitate a fost pusa in discutie utilitatea exercitarii unui control de constitutionalitate a posteriori care nu ar mai fi necesar odata ce acest control a existat inainte de promulgarea unei legi.
De asemenea, intimatul precizeaza ca nu poate fi sesizata Curtea Constitutionala pentru a se pronunta pe interpretarea (sistematica, teleologica sau per a contraria) unor texte de lege sau pe carentele legislative ale unor texte legale, intrucat ar echivala cu transformarea instantei de contencios constitutional intr-un legislator pozitiv.
Acest lucru reiese si din interpretarea sistematica a dispozitiilor art.2 alin.(1) si a art.2 alin.(3) din Legea nr.47/1992 de unde rezulta ca cererea de sesizare a Curtii Constitutionale este admisibila numai in masura in care, prin exceptia invocata, se solicita constatarea neconstitutionalitatii unei prevederi dintr-o lege, iar nu si atunci cand se tinde la modificarea sau completarea acesteia, aspect care este de competenta exclusiva a Parlamentului ca unica autoritatea legiuitoare, potrivit dispozitiilor art.61 alin.(1) din Constitutia Romaniei, aspecte evidentiate atat in practica judiciara cat si in doctrina de specialitate.
6.Considerentele Inaltei Curti
6.1.In ceea ce priveste sesizarea Curtii Constitutionale
Potrivit dispozitiilor art. 29 alin.(1)-(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, ``(1) Curtea Constitutionala decide asupra exceptiilor ridicate in fata instantelor judecatoresti sau de arbitraj comercial privind neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare, care are legatura cu solutionarea cauzei in orice faza a litigiului si oricare ar fi obiectul acestuia. (2) Exceptia poate fi ridicata la cererea uneia dintre parti, sau, din oficiu, de catre instanta de judecata ori de arbitraj comercial. De asemenea, exceptia poate fi ridicata de procuror in fata instantei de judecata, in cauzele la care participa. (3) Nu pot face obiectul exceptiei prevederile constatate ca fiind neconstitutionale printr-o decizie anterioara a Curtii Constitutionale``.
Din interpretarea logico-juridica a prevederilor art.29 alin. (1), (2) si (3) al Legii nr. 47/1992 rezulta ca pentru sesizarea Curtii constitutionale cu o exceptie de neconstitutionalitate trebuie indeplinite urmatoarele conditii, in mod cumulativ:
- exceptia sa fie invocata in cadrul unui litigiu aflat pe rolul unei instante judecatoresti sau de arbitraj comercial;
- exceptia sa aiba ca obiect neconstitutionalitatea unei legi sau ordonante ori a unei dispozitii dintr-o lege sau dintr-o ordonanta in vigoare;
- norma vizata de exceptie sa aiba legatura cu solutionarea cauzei si sa nu fi fost constata ca fiind neconstitutionala printr-o decizie anterioara a Curtii Constitutionale.
Conditia relevantei exceptiei, care impune ca normele criticate sa aiba incidenta in solutionarea cauzei respective, nu trebuie analizata in abstracto si dedusa din orice fel de tangenta a prevederilor legale in discutie cu litigiul aflat pe rolul instantei.
Astfel se impune o analiza riguroasa, in care sa fie luat in calcul interesul procesual al rezolvarii exceptiei de neconstitutionalitate, prin prisma elementelor cadrului procesual si a stadiului concret in care se afla litigiul.
Inalta Curte constata ca petenta nu precizeaza care sunt pretinsele contradictii intre prevederile art.5, 36, 37 si 38 din Legea nr.21/1996 si Constitutie .
Simpla invocare de plano ca neconstitutionale a anumitor dispozitii din legea concurentei nu poate duce la concluzia ca acestea sunt in neconcordanta cu legea fundamentala.
Prin urmare, avand in vedere considerentele mai sus aratate si in temeiul dispozitiilor art. 29 alin. 4 si 5 din Legea nr. 47/1992, Inalta Curte a respins cererea de sesizare a Curtii Constitutionale.
6.2. In ceea ce priveste contestatia formulata impotriva incheierii atacate
Inalta Curte apreciaza ca ceea ce se contesta, in cauza, este admisibilitatea cererii Consiliului Concurentei, prin prisma lipsei competentei acestuia de a investiga si sanctiona activitatea notariala. Contestatoarea sustine ca nu s-ar incadra in notiunea de ``intreprindere", astfel cum aceasta este consacrata in dreptul comunitar, prin urmare prevederile Legii nr.21/1996 nu ar fi incidente in cazul sau.
Pentru a se putea constata incidenta art. 5 alin. (1) din Legea nr.21/1996 si a art. 101 din Tratatul TFUE asupra unei intelegeri sau practici, este necesara indeplinirea cumulativa a urmatoarelor elemente constitutive:
-existenta unor intreprinderi sau a unei asociatii de intreprinderi;
-existenta unei intelegeri intre intreprinderi decizii a unei asociatii de intreprinderi sau practici concertate;
-intelegerea sa aiba ca obiect sau ca efect impiedicarea, restrangerea sau denaturarea concurentei pe piata romaneasca sau pe o parte a acesteia.
Deci, problema care trebuie dezlegata in cauza o reprezinta calitatea de intreprindere a birourilor notariale.
Potrivit prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr.21/1996, conceptul de intreprindere desemneaza "orice entitate angajata intr-o activitate economica, indiferent de statutul sau juridic si de modul in care aceasta este finantata". Astfel, orice activitate constand in oferirea de bunuri sau de servicii pe o piata determinata reprezinta o activitate economica, in cazul de fata, piata serviciilor prestare de birourile notariale.
Notarul public este numit in functie de ministrul justitiei, asa cum rezulta din prevederile art. 35 din Legea nr. 36/1995 iar conform art. 7 din acelasi act normativ actul indeplinit de notarul public, purtand sigiliul si semnatura acestuia, este de autoritate publica si are forta probanta si, dupa caz, forta executorie prevazute de lege.
Acest fapt nu impiedica insa, calificarea notarilor publici ca intreprinderi in acceptiunea
normelor de concurenta, asa cum rezulta si din Raportul Comisiei Europene din data de 09.02.2004 privind concurenta in sectorul serviciilor profesionale (denumite si profesii liberale). De altfel, in acelasi sens a apreciat si Curtea Europeana de Justitie, aratand ca notarii publici isi exercita activitatea in conditii de concurenta, ceea ce nu este caracteristic exercitarii autoritatii publice (Cauza C-51/08, Comisia v. Luxemburg din data de 24.05.2011).
Faptul ca notarul public presteaza un serviciu de interes public nu il exclude din sfera de aplicare a regulilor de concurenta, cel putin o parte a activitatii sale avand un evident caracter privat/comercial, fiind exercitata si in vederea abtinerii unui profit sub aspect economic, si fiind exercitata in conditii de concurenta, ceea ce ii imprima statutul de intreprindere supusa regulilor de concurenta .
Notarul public nu actioneaza ca un functionar, desi este numit ``in functie`` de ministrul justitiei (conform art. 26 din Legea nr.36/1995).
Pentru serviciile prestate constand in actele/procedurile indeplinite prin valorificarea cunostintelor profesionale, biroul notarial incaseaza un pret/onorariu.
Acest pret/onorariu nu reprezinta o taxa pe care notarul public o colecteaza in numele statului si pentru stat si nici un salariu platit de angajator (statul romani in speta Ministerul Justitiei ori instantele judecatoresti).
Onorariile incasate de fiecare notar public se constituie intr-un venit care variaza de la caz la caz si care, dupa scaderea cheltuielilor efectuate poate fi asimilat, in termeni economici, profitului realizat de o intreprindere . Prin urmare, veniturile realizate de un notar public intr-o perioada de timp nu sunt prestabilite, ci variaza in functie de volumul de activitate prestata, fiind astfel influentat de oferta de astfel de servicii care il concureaza.
Chitantele si facturile emise de biroul notarial sunt purtatoare de T.V.A, ceea ce constituie un argument in plus in sprijinul caracterului economic al activitatii desfasurate.
Astfel fiind, Inalta Curte constata ca autoritatea de concurenta a calificat in mod corect biroul notarului public ca intreprindere prin prisma definitiei cuprinse la art. 2 alin, (2) din Legea nr.21/1996, definitie care preia criteriile instituite la nivel european in materie de concurenta .
7. Legislatia aplicabila
Potrivit art. 1 din Legea nr.21/1996 (legea concurentei) aceasta are drept scop protectia, mentinerea si stimularea concurentei si a unui mediu concurential normal, in vederea promovarii intereselor consumatorului.
Dispozitiile legii speciale interzic orice intelegeri intre intreprinderi, decizii ale asociatiilor de intreprinderi si practici concertate, care au ca obiect sau ca efect impiedicarea, restrangerea ori denaturarea concurentei pe piata romaneasca sau pe o parte a acesteia (art. 5 din Legea nr. 21/1996).
Potrivit art. 36 din aceeasi lege, pentru investigarea incalcarii prevederilor Legii concurentei, inspectorii de concurenta pot efectua inspectii inopinate in spatiile, terenurile sau mijloacele de transport pe care intreprinderile ori asociatiile de intreprinderi le detin legal, sa examineze orice documente, registre, acte financiar-contabile, indiferent de locul in care sunt depozitate si de suportul fizic sau electronic pe care sunt pastrate.
Conform art.37 din aceeasi lege, in baza autorizarii judiciare date prin incheiere, conform art. 38, inspectorii de concurenta pot efectua inspectii, in spatiile prevazute la art. 36, precum si in orice alte spatii, inclusiv domiciliul, terenurile sau mijloacele de transport apartinand conducatorilor administratorilor, directorilor si altor angajati ai operatorilor economici sau asociatiilor de operatori economici, supusi investigatiei.
De asemenea, conform prevederilor art. 38 alin. (1), inspectorii de concurenta pot proceda la inspectii, potrivit prevederilor art. 37, doar in baza unui ordin emis de catre presedintele Consiliului Concurentei si cu autorizarea judiciar data prin incheiere de catre presedintele Curtii de Apel Bucuresti sau de catre un judecator delegat de acesta.
Prin urmare, Inalta Curte constata ca incheierea pronuntata de Curtea de Apel este temeinica si legala, instanta in mod corect apreciind ca sunt indeplinite conditiile art. 36, art. 37 si art. 38 din Legea concurentei nr. 21/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, existand noi indicii privind posibila incalcare a prevederilor art.5 alin.(1) din Legea nr.21/1996, indicii potrivit carora pretinsa fapta anticoncurentiala ar fi debutat in 2007 -2008, odata cu punerea in functiune de catre Camera Notarilor Publici S. a unei aplicatii informatice pentru calcularea onorariilor notariale in activitatea notarilor publici.

8.Solutia pronuntata
Pentru considerentele aratate si in temeiul dispozitiilor art.29 alin.4 si 5 din Legea nr.47/1992 precum si cele ale art. 38 alin.7 din Legea nr. 21/1996, Inalta Curte a respins atat cererea de sesizare a Curtii Constitutionale cu exceptia de neconstitutionalitate invocata, cat si contestatia formulata impotriva incheierii Curtii de Apel.