Decizia ICCJ nr. 13/2019: Lipsa autorizatiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia - impedimente pentru recunoasterea dreptului de proprietate

Decizia nr. 13/2019 privind examinarea recursului in interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Bucuresti vizand "interpretarea dispozitiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, in sensul daca acestea constituie sau nu un impediment legal la dobandirea dreptului de proprietate asupra constructiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale" a fost publicata in Monitorul Oficial nr. 440 din 03.06.2019.

Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii ce formeaza obiectul Dosarului nr. 98/1/2019 este constituit conform dispozitiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedura civila si ale art. 271 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare (Regulamentul).

Sedinta este prezidata de doamna judecator Gabriela Elena Bogasiu, vicepresedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie este reprezentat de doamna procuror Diana Berlic.
La sedinta de judecata participa doamna magistrat-asistent Elena Adriana Stamatescu, desemnata in conformitate cu dispozitiile art. 273 din Regulament.
Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a luat in examinare recursul in interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Bucuresti vizand "interpretarea dispozitiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, in sensul daca acestea constituie sau nu un impediment legal la dobandirea dreptului de proprietate asupra constructiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale".
Magistratul-asistent refera cu privire la obiectul recursului in interesul legii, precum si cu privire la faptul ca la dosar au fost depuse hotarari definitive contradictorii pronuntate de instantele judecatoresti, rapoartele intocmite de judecatorii-raportori si punctul de vedere al procurorului general.
Doamna judecator Gabriela Elena Bogasiu, presedintele completului, acorda cuvantul reprezentantului procurorului general asupra recursului in interesul legii.
Doamna procuror Diana Berlic arata ca procurorul general apreciaza ca orientarea jurisprudentiala in care se considera ca dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, se opun la admiterea unei actiuni prin care se solicita constatarea dobandirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale asupra unei constructii edificate fara autorizatie de construire este in litera si spiritul legii.
Mentionand ca textul de lege supus interpretarii este cel publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, reprezentantul procurorului general expune modificarile succesive pe care le-a suferit norma legala si reglementarile conexe acesteia, identificand trei situatii posibile, pentru a stabili efectul inscrierilor in cartea funciara in functie de momentul incheierii actului juridic/savarsirii ori producerii faptului juridic generator ori modificator de drepturi reale imobiliare, data inscrierii in cartea funciara si stadiul lucrarilor de cadastru.
Astfel, cele trei situatii privesc drepturile reale imobiliare dobandite ulterior atat intrarii in vigoare a noului Cod civil, cat si finalizarii lucrarilor de cadastru la nivelul unitatii administrativ- teritoriale respective, in cazul carora inscrierea in cartea funciara are efect constitutiv de drepturi; drepturile reale imobiliare dobandite ulterior intrarii in vigoare a noului Cod civil, dar anterioare finalizarii lucrarilor de cadastru, caz in care inscrierea are efect de opozabilitate; drepturile reale imobiliare dobandite anterior intrarii in vigoare a noului Cod civil, ce se vor inscrie in cartea funciara cu efect de opozabilitate, chiar daca inscrierea are loc dupa intrarea in vigoare a legii si chiar daca a avut loc finalizarea lucrarilor de cadastru la nivelul unitatii administrativ-teritoriale.
Reprezentantul procurorului general a concluzionat ca lipsa inscrierii in cartea funciara a dreptului de proprietate asupra constructiei realizate fara autorizatie impiedica dobandirea dreptului de proprietate asupra acesteia prin efectul achizitiv al accesiunii imobiliare artificiale, in fiecare dintre situatiile expuse, motiv pentru care a solicitat admiterea recursului in interesul legii promovat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Bucuresti si pronuntarea unei hotarari care sa asigure interpretarea si aplicarea unitara a legii.
Doamna judecator Gabriela Elena Bogasiu, presedintele completului, declara dezbaterile inchise, iar completul de judecata ramane in pronuntare asupra recursului in interesul legii.
INALTA CURTE,
deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:
I. Sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie
1. La data de 20 decembrie 2018, Colegiul de conducere al Curtii de Apel Bucuresti a sesizat Inalta Curte de Casatie si Justitie cu solutionarea recursului in interesul legii privind problema de drept mentionata anterior.
2. Recursul in interesul legii a fost inregistrat la Inalta Curte de Casatie si Justitie la data de 8 ianuarie 2019, formandu-se Dosarul nr. 98/1/2019, cu termen de solutionare la 8 aprilie 2019.
II. Obiectul recursului in interesul legii
3. Din cuprinsul recursului in interesul legii, declarat, potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedura civila, de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Bucuresti, rezulta ca instantele de judecata nu au un punct de vedere unitar in ceea ce priveste interpretarea si aplicarea prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 50/1991), in dosarele avand ca obiect constatarea dobandirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale asupra unei constructii edificate fara autorizatie de construire, in vederea pronuntarii unei hotarari judecatoresti, care sa stea la baza intabularii dreptului de proprietate asupra constructiei, in sensul art. 24 alin. (3) din Legea cadastrului si a publicitatii imobiliare nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 7/1996).
III. Prevederile legale supuse interpretarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie
4. Inalta Curte de Casatie si Justitie este chemata sa interpreteze, in vederea aplicarii unitare, urmatoarele prevederi legale:
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii (forma republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004)
Art. 37. -
"(...)
(5) Constructiile executate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum si cele care nu au efectuata receptia la terminarea lucrarilor, potrivit legii, nu se considera finalizate si nu pot fi intabulate in cartea funciara. In aceasta situatie se aplica in continuare sanctiunile prevazute de lege. (...)"
Codul civil din 1864
Art. 492. -
"Orice constructie, plantatie sau lucru facut in pamant sau asupra pamantului, sunt prezumate a fi facute de catre proprietarul acelui pamant cu cheltuiala sa si ca sunt ale lui, pana ce se dovedeste din contra."
Codul civil
Art. 579. -
"(1) Orice lucrare este prezumata a fi facuta de proprietarul imobilului, cu cheltuiala sa si ca este a lui, pana la proba contrara."
Art. 577. -
"(...)
(2) Cand lucrarea este realizata de proprietarul imobilului cu materialele sale sau cu materialele altuia, dreptul de proprietate asupra lucrarii se naste in favoarea proprietarului imobilului din momentul inceperii lucrarii, pe masura realizarii ei, daca prin lege sau act juridic nu se prevede altfel."
Legea cadastrului si a publicitatii imobiliare nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare
Art. 37. -
"(1) Dreptul de proprietate asupra constructiilor se inscrie in cartea funciara in baza unui certificat de atestare eliberat de autoritatea locala emitenta a autorizatiei de construire, care sa confirme ca edificarea constructiilor s-a efectuat conform autorizatiei de construire si ca exista proces- verbal de receptie la terminarea lucrarilor, precum si a celorlalte dispozitii legale in materie si a unei documentatii cadastrale. (...)"
IV. Examenul jurisprudential
5. Din examinarea hotararilor judecatoresti transmise a rezultat existenta a doua orientari jurisprudentiale cu privire la problema de drept supusa dezlegarii prin prezentul recurs in interesul legii.
6. Astfel, intr-o prima orientare jurisprudentiala s-a considerat ca dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se opun la admiterea unei actiuni prin care se solicita constatarea dobandirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale asupra unei constructii edificate fara autorizatie de construire.
In argumentarea acestei solutii s-a aratat ca, potrivit art. 577 alin. (2) din Codul civil, cand lucrarea este realizata de proprietarul imobilului cu materialele sale, dreptul de proprietate asupra constructiei se naste in favoarea proprietarului imobilului din momentul inceperii lucrarii, pe masura realizarii ei, daca prin lege nu se prevede altfel.
Or, dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 - potrivit carora acele constructii edificate fara autorizatie de construire nu se considera finalizate si nu pot fi intabulate in cartea funciara - constituie o astfel de dispozitie legala contrara, care se opune la recunoasterea dreptului de proprietate asupra constructiei edificate fara autorizatie de construire.
Atat timp cat legea din domeniul constructiilor prevede ca nu se poate obtine intabularea constructiei edificate fara autorizatie de construire, in aceasta opinie se arata ca nu se poate pronunta o hotarare care sa stea la baza intabularii dreptului de proprietate asupra constructiei, in sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996, deoarece s-ar goli de continut si de finalitate dispozitiile imperative ale Legii nr. 50/1991.
S-ar ajunge astfel ca, fara nicio justificare obiectiva, ci doar prin simpla lor manifestare de vointa, partilor sa le fie permisa si recunoscuta optiunea intre respectarea procedurii autorizarii prevazute de legea privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii sau, in caz contrar, adresarea ulterior a unei actiuni in justitie.
De asemenea s-ar ajunge la eludarea normelor privind autorizarea si disciplina in constructii emise de catre legiuitor, spre a intabula ulterior titlul astfel obtinut in cartea funciara, contrar prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 care, in mod expres, dispun ca nu se considera finalizate si deci nu pot fi intabulate constructiile edificate fara autorizarea legala.
In astfel de actiuni, reclamantii, fara a solicita autorizarea prevazuta de Legea nr. 50/1991, din proprie initiativa, au edificat o constructie si nu au efectuat niciun demers pentru reglementarea acestei situatii juridice, in schimb au promovat o actiune pentru constatarea dreptului de proprietate in temeiul accesiunii imobiliare.
Potrivit art. 555 alin. (1) din Codul civil, "Proprietatea privata este dreptul titularului de a poseda, folosi si dispune de un bun in mod exclusiv, absolut si perpetuu, in limitele stabilite de lege".
Potrivit art. 557 alin. (1) din Codul civil, "Dreptul de proprietate se poate dobandi, in conditiile legii, prin conventie, mostenire legala sau testamentara, accesiune, uzucapiune, ca efect al posesiei de buna-credinta in cazul bunurilor mobile si al fructelor, prin ocupatiune, traditiune, precum si prin hotarare judecatoreasca, atunci cand este translativa de proprietate prin ea insasi".
Art. 563 alin. (3) din Codul civil arata ca "Dreptul de proprietate dobandit cu buna-credinta, in conditiile legii, este pe deplin recunoscut".
De asemenea, legea speciala in materia autorizarii executarii lucrarilor de constructii, nr. 50/1991, in forma republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, prevede in art. 1 ca: "(1) Executarea lucrarilor de constructii este permisa numai pe baza unei autorizatii de construire sau de desfiintare. Autorizatia de construire sau de desfiintare se emite la solicitarea destinatarului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren si/sau constructii - ori a altui act care confera dreptul de construire sau de desfiintare, in conditiile prezentei legi. (2) Constructiile civile, industriale, inclusiv cele pentru sustinerea instalatiilor si utilajelor tehnologice, agricole sau de orice alta natura se pot realiza numai cu respectarea autorizatiei de construire, emisa in conditiile prezentei legi, si a reglementarilor privind proiectarea si executarea constructiilor."
Or, potrivit primei opinii, reclamantii nu se pot prevala de buna-credinta pentru a beneficia de recunoasterea dreptului de proprietate, in conditiile art. 577 si urmatoarele din Codul civil, cata vreme nimeni nu se poate prevala de necunoasterea legii.
Un alt argument in favoarea acestei interpretari este acela ca, potrivit art. 579 din Codul civil, prezumtia de proprietate asupra constructiei ce se naste in favoarea proprietarului terenului este una relativa, care poate fi rasturnata. In cazul constructiei edificate fara autorizatie de construire, legea prevede ca nu se poate obtine intabularea, de unde rezulta ca dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 constituie un impediment legal la dobandirea dreptului de proprietate asupra constructiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, neputandu-se pronunta o hotarare care sa stea la baza intabularii dreptului de proprietate asupra constructiei in cartea funciara, in sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996.
7. In cea de-a doua orientare jurisprudentiala s-a aratat ca dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu constituie un impediment la dobandirea dreptului de proprietate asupra constructiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, deoarece dispozitiile art. 577 din Codul civil nu instituie doar o prezumtie relativa, ci si un mod de dobandire a proprietatii, in virtutea reglementarii legale a accesiunii imobiliare, proprietarul terenului devenind proprietarul constructiei, prin faptul edificarii constructiei, cu materialele sale, pe terenul proprietatea sa.
Posibilitatea dobandirii prin accesiune a constructiilor, chiar edificate fara autorizatie de construire, este prevazuta de lege; inexistenta autorizatiei de construire poate avea consecinte pe planul raporturilor de natura administrativa, conform Legii nr. 50/1991, antrenand o raspundere contraventionala, insa nu poate avea ca efect respingerea unei actiuni in constatarea dreptului de proprietate prin accesiune.
Efectul achizitiv de proprietate asupra lucrarii, caruia faptul incorporarii materialelor in teren ii da nastere pe masura realizarii sale, are loc independent de conformarea sau nu a constructorului normelor ce reglementeaza disciplina in constructii. Accesiunea se produce de plin drept, la momentul ridicarii constructiei.
Inexistenta autorizatiei de construire vizeaza un raport de drept administrativ, guvernat de norme speciale si supus unor sanctiuni specifice dreptului administrativ, fara a exista interferente ale acestuia cu raportul de drept civil ce se naste in temeiul accesiunii imobiliare.
V. Jurisprudenta Curtii Constitutionale
8. In urma verificarilor efectuate se constata ca instanta de contencios constitutional s-a pronuntat, in repetate randuri, asupra constitutionalitatii dispozitiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a caror interpretare se solicita.
9. Astfel, respingand exceptiile de neconstitutionalitate prin care se sustinea ca aceste prevederi legale permit retroactivarea legii contraventionale, Curtea a retinut ca textul nu contine in sine nicio dispozitie cu caracter retroactiv si nu face precizari in legatura cu aplicarea in timp a reglementarilor pe care le cuprinde (deciziile Curtii Constitutionale nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005; nr. 26 din 27 ianuarie 2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004).
10. Cat priveste criticile care au vizat nesocotirea dreptului de proprietate asupra unei constructii sau parti de constructie al persoanei care nu a reusit sa obtina autorizatiile necesare intr-un anumit interval de timp, fiind obligata sa le demoleze sau sa le desfiinteze, instanta de contencios constitutional a retinut, in esenta, ca activitatea de edificare sau desfiintare a constructiilor trebuie sa se supuna rigorilor legii, iar regimul legal al constructiilor nu are legatura cu ocrotirea dreptului de proprietate (deciziile Curtii Constitutionale nr. 115 din 3 februarie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009; nr. 697 din 25 mai 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010; nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005). In masura in care exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sanctiunile stabilite de lege, fara a se putea apara invocand principiul constitutional al ocrotirii proprietatii. De asemenea, a constatat ca reglementarile legale referitoare la obligatia obtinerii unei autorizatii de construire nu au nicio legatura cu exercitarea drepturilor si garantiilor procesuale care conditioneaza, intr-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil.
11. In acelasi timp, a retinut ca obligatia obtinerii autorizatiei de construire are drept scop prevenirea consecintelor negative in cazul unor constructii necorespunzatoare, sanctiunea nerespectarii acestei obligatii - desfiintarea constructiei - nefiind contrara prevederilor legale (deciziile Curtii Constitutionale nr. 409 din 14 iulie 2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005; nr. 77 din 14 martie 2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 266 din 22 aprilie 2002). Aceste dispozitii nu numai ca nu incalca textul constitutional, ci sunt, de fapt, o expresie a acestuia, deoarece prin obligatia obtinerii autorizatiei de construire si prin tragerea la raspundere a celor care nu respecta aceasta obligatie se protejeaza drepturile si libertatile altor persoane .
VI. Opinia Colegiului de conducere al Curtii de Apel Bucuresti
12. Colegiul de conducere al Curtii de Apel Bucuresti nu a prezentat un punct de vedere asupra problemei de drept ce formeaza obiectul recursului in interesul legii, redand doar cele doua orientari jurisprudentiale expuse anterior.
VII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie
13. Procurorul general considera ca prima orientare jurisprudentiala este in litera si spiritul legii.
14. Evidentiind evolutia legislatiei in materia autorizarii executarii lucrarilor de constructii si a intabularii dreptului de proprietate, procurorul general a apreciat ca prin aceste interventii legislative s-a urmarit gasirea unor remedii pentru intrarea in legalitate a constructiilor edificate fara autorizatie prealabila de construire, autorizatie care poate fi obtinuta si post factum, cu indeplinirea conditiilor prevazute de lege. In acest sens sunt prevederile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltarii regionale si locuintei nr. 839/2009, cu modificarile si completarile ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991), ce poarta denumirea marginala "Introducerea in legalitate". Initierea altor proceduri, prin care se tinde la inscrierea in evidentele de publicitate imobiliara a dreptului de proprietate asupra constructiilor realizate fara autorizatie, altele decat cele prevazute de actualul context legislativ in materie, nu este permisa, nici macar prin invocarea dreptului de accesiune imobiliara.
15. Desi art. 577 alin. (1) din Codul civil prevede accesiunea imobiliara artificiala ca un mod de dobandire a dreptului de proprietate asupra constructiilor, art. 885 din acelasi cod da expresie principiului efectului constitutiv de drepturi al inscrierilor din cartea funciara.
16. Coroborand dispozitiile art. 76 si ale art. 56 alin. (1) si (2) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 71/2011), lege ce a operat o prorogare a efectului constitutiv de drepturi al intabularii si a instituit o ultraactivitate a legii cadastrului, prin prevederea unor dispozitii tranzitorii care raporteaza conditiile si efectele inscrierilor in cartea funciara, atat la data intrarii in vigoare a noului Cod civil, cat si la data finalizarii lucrarilor de cadastru, procurorul general distinge intre mai multe situatii posibile, pentru a stabili efectul inscrierilor in cartea funciara in functie de trei indicatori, constand in momentul incheierii actului juridic/savarsirii ori producerii faptului juridic generator ori modificator de drepturi reale imobiliare; data inscrierii in cartea funciara; stadiul lucrarilor de cadastru - finalizarea/nefinalizarea acestora.
17. Astfel, o prima situatie priveste drepturile dobandite in baza unor acte sau fapte juridice ulterioare atat intrarii in vigoare a noului Cod civil, cat si finalizarii lucrarilor de cadastru la nivelul unitatii administrativ-teritoriale respective. In acest caz, inscrierea in cartea funciara nu poate avea decat efect constitutiv de drepturi, lipsa inscrierii echivaland cu inexistenta dreptului.
18. O a doua situatie vizeaza drepturile reale imobiliare dobandite in baza unor acte sau fapte juridice ulterioare intrarii in vigoare a noului Cod civil, dar anterioare finalizarii lucrarilor de cadastru, caz in care inscrierea va avea efect de opozabilitate.
19. Cea de-a treia situatie priveste drepturile reale imobiliare dobandite in temeiul unor acte sau fapte juridice anterioare intrarii in vigoare a noului Cod civil, caz in care drepturile se vor inscrie cu efect de opozabilitate in cartea funciara, chiar daca inscrierea are loc dupa intrarea in vigoare a noului Cod civil si chiar daca a avut loc finalizarea lucrarilor de cadastru la nivelul unitatii administrativ-teritoriale respective.
20. Pentru fiecare dintre cele trei situatii juridice, lipsa inscrierii in cartea funciara a dreptului de proprietate asupra constructiei realizate fara autorizatie impiedica dobandirea dreptului de proprietate asupra acesteia prin efectul achizitiv al accesiunii imobiliare artificiale, pentru urmatoarele considerente:
21. Prima situatie cade sub incidenta efectului constitutiv de drepturi al inscrierilor in cartea funciara consacrat de dispozitiile art. 885 si 886 din Codul civil, acesta fiind cel care guverneaza regimul juridic al inscrierilor de carte funciara, asa cum este stipulat in prevederile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 7/1996. In contextul in care, dupa intrarea in vigoare a noului Cod civil, dobandirea dreptului de proprietate asupra constructiilor se realizeaza, atat intre parti, cat si fata de terti, numai prin inscrierea in cartea funciara, pe baza actului sau faptului care a justificat inscrierea, emiterea autorizatiei de construire si a autorizatiei de desfiintare constituie un act administrativ care conditioneaza inscrierea in cartea funciara a dreptului de proprietate asupra constructiilor. O interpretare contrara ar lipsi de continut si de finalitate dispozitiile Legii nr. 50/1991, care prevede expres in art. 1 alin. (1) ca executarea lucrarilor de constructii este permisa numai pe baza unei autorizatii de construire sau de desfiintare emisa in conditiile legii.
22. De asemenea, autorii lucrarilor nu se pot prevala de buna-credinta pentru a beneficia de recunoasterea dreptului de proprietate in conditiile art. 577 si urmatoarele din Codul civil, cata vreme nimeni nu se poate prevala de necunoasterea legii, in speta, a Legii nr. 50/1991, care prevede interdictia construirii fara autorizatia si avizele legale necesare, cu atat mai mult cu cat acestia aveau posibilitatea intrarii in legalitate prin parcurgerea procedurii prevazute de legi speciale, in urma careia ar fi obtinut certificatul de atestare a edificarii constructiei.
23. Pentru situatia in care sunt incidente prevederile noului Cod civil, dar lucrarile de cadastru nu s-au finalizat, inscrierile in cartea funciara nu au efectul constitutiv al dobandirii dreptului de proprietate, ci doar efect de opozabilitate fata de terti.
24. Chiar daca s-ar obtine o hotarare judecatoreasca de recunoastere a calitatii de proprietar asupra constructiei, aceasta nu ar putea fi intabulata, intrucat nu sunt indeplinite conditiile prevazute de lege pentru intabularea constructiei.
25. Hotararea judecatoreasca, in situatia recunoasterii dreptului de proprietate asupra constructiei, nu poate suplini lipsa de legalitate a edificarii fara autorizatie de construire.
26. Argumentele de mai sus sunt valabile si pentru situatia in care sunt incidente dispozitiile Codului civil din 1864, sub imperiul caruia inscrierile in cartea funciara nu aveau caracter constitutiv de drepturi, ci doar de opozabilitate.
27. Prin urmare, s-ar putea obtine o hotarare judecatoreasca de constatare a dreptului de proprietate asupra constructiei, care nu va avea insa nicio eficienta daca nu va fi si inscrisa in evidentele de publicitate imobiliara, in acest caz putandu-se vorbi chiar de lipsa interesului, ca o conditie de exercitare a actiunii civile.
28. In concluzie, dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, in redactarea existenta pana la modificarea textului prin Legea nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea si completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii (Legea nr. 197/2016), conform carora constructiile care au fost executate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum si cele care nu au avut efectuata receptia la terminarea lucrarilor, potrivit legii, nu pot fi intabulate, constituie un impediment legal in dobandirea dreptului de proprietate asupra constructiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale.
VIII. Opinia judecatorilor-raportori
29. Constatand indeplinite conditiile privind admisibilitatea recursului in interesul legii, judecatorii-raportori au intocmit doua rapoarte.
30. Astfel, un judecator-raportor a apreciat ca dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu constituie un impediment legal la dobandirea dreptului de proprietate asupra constructiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale.
31. Ceilalti judecatori-raportori au opinat ca, in interpretarea si aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil din 2009, art. 37 alin. (2), (5) si (6) din Legea nr. 50/1991 si art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, lipsa autorizatiei de construire constituie un impediment pentru recunoasterea pe cale judiciara, in cadrul actiunii in constatare, a dreptului de proprietate asupra unei constructii realizate dupa 1 august 2001, de catre proprietarul terenului, cu materiale proprii.
IX. Inalta Curte de Casatie si Justitie
32. Examinand sesizarea cu recurs in interesul legii, rapoartele intocmite de judecatorii-raportori si dispozitiile legale ce se solicita a fi interpretate in mod unitar, retine urmatoarele:
Asupra admisibilitatii recursului in interesul legii
1.1. Regularitatea investirii:
33. Conform art. 514 din Codul de procedura civila, "Pentru a se asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre toate instantele judecatoresti, procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, din oficiu sau la cererea ministrului justitiei, Colegiul de conducere al Inaltei Curti de Casatie si Justitie, colegiile de conducere ale curtilor de apel, precum si Avocatul Poporului au indatorirea sa ceara Inaltei Curti de Casatie si Justitie sa se pronunte asupra problemelor de drept care au fost solutionate diferit de instantele judecatoresti".
34. In cauza, declansarea mecanismului de unificare a jurisprudentei prin intermediul recursului in interesul legii a fost realizata de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Bucuresti, care are calitate procesuala, in virtutea normelor legale enuntate.
2.1. Asupra admisibilitatii recursului in interesul legii:
35. Conform art. 515 din Codul de procedura civila, "Recursul in interesul legii este admisibil numai daca se face dovada ca problemele de drept care formeaza obiectul judecatii au fost solutionate in mod diferit prin hotarari judecatoresti definitive, care se anexeaza cererii".
36. Din cuprinsul textului de lege mentionat rezulta patru conditii ce trebuie indeplinite cumulativ pentru ca recursul in interesul legii sa fie admisibil, si anume: sesizarea sa aiba ca obiect o problema de drept; aceasta problema de drept sa fi fost dezlegata diferit de instantele judecatoresti; dovada solutionarii diferite sa se faca prin hotarari judecatoresti definitive; hotararile judecatoresti sa fie anexate cererii.
37. Sesizarea trebuie sa aiba ca obiect o problema de drept .
Problema de drept supusa dezbaterii pe calea recursului in interesul legii trebuie sa fie una reala si consistenta, legata de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege. Sintagma "problema de drept" trebuie raportata insa si la prevederile art. 5 alin. (2) din Codul de procedura civila, potrivit carora "Niciun judecator nu poate refuza sa judece pe motiv ca legea nu prevede, este neclara sau incompleta".
Norma de drept disputata trebuie sa fie indoielnica, imperfecta (lacunara) sau neclara ori necorelata cu alte dispozitii legale si, din acest motiv, sa existe posibilitatea de a fi interpretata diferit. Intelesul unor astfel de norme urmeaza a fi explicat si determinat prin procedura recursului in interesul legii.
Asadar, sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie cu solutionarea unui recurs in interesul legii trebuie sa cuprinda indicarea unei/unor reglementari susceptibile de interpretare ori aplicare diferita si care au generat o jurisprudenta neunitara.
Din acest punct de vedere, potrivit actului de sesizare, problema de drept solutionata diferit de instante vizeaza: "interpretarea dispozitiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, in sensul daca acestea constituie sau nu un impediment legal la dobandirea dreptului de proprietate asupra constructiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale". Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii observa ca nu doar dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 determina dificultatea interpretarii, ci corelarea mai multor dispozitii legale din acte normative distincte conduce la interpretari diferite ale instantelor judecatoresti.
In acest sens sunt relevante dispozitiile art. 577 alin. (2) si art. 579 alin. (1) din Codul civil care reglementeaza accesiunea imobiliara, art. 492 din Codul civil din 1864, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 in forma republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004 si art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996.
De aceea, se solicita Inaltei Curti de Casatie si Justitie ca, pe calea recursului in interesul legii, sa stabileasca o interpretare unitara a acestor dispozitii legale, in sensul de a decide daca din cuprinsul acestor prevederi legale rezulta sau nu posibilitatea recunoasterii pe cale judiciara in cadrul actiunii in constatare a dreptului de proprietate asupra constructiei edificate de proprietarul terenului, cu materiale proprii, fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, ori in absenta procesului-verbal de receptie la terminarea lucrarilor, ipotezele reglementate de art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991.
In consecinta, Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii constata ca obiectul sesizarii il reprezinta o problema de drept atrasa de interpretarea diferita pe care instantele de judecata au dat-o in privinta unor norme juridice insuficient de clare si precise, astfel incat prima conditie de admisibilitate a recursului in interesul legii este indeplinita.
Dezlegarea acestei probleme de drept controversate din practica instantelor judecatoresti raspunde scopului recursului in interesul legii de a asigura o interpretare si aplicare unitara a legii de catre toate instantele judecatoresti si, pe cale de consecinta, o jurisprudenta predictibila.
38. Problema de drept ce face obiectul sesizarii a fost dezlegata diferit de instantele judecatoresti.
Din cuprinsul hotararilor definitive anexate actului de sesizare rezulta ca sunt instante care au interpretat diferit textele de lege ce formeaza obiectul sesizarii, cu consecinta pronuntarii unor hotarari diferite asupra aceleiasi probleme de drept .
In consecinta, in practica judecatoreasca s-au conturat doua orientari jurisprudentiale diferite, enuntate in sectiunea a IV-a a prezentei decizii, intemeiate pe interpretarea si aplicarea acelorasi prevederi legale, ceea ce justifica necesitatea pronuntarii unei decizii care sa asigure unitatea de jurisprudenta.
39. Dovada solutionarii diferite trebuie sa se faca prin hotarari judecatoresti definitive.
Potrivit art. 515 din Codul de procedura civila, dovada solutionarii diferite a problemei de drept ce face obiectul sesizarii trebuie sa se faca prin hotarari definitive, fara ca textul de lege mentionat sa impuna cerinta unui anumit numar de hotarari sau conditia ca solutiile diferite sa fi fost pronuntate la nivelul instantelor din intreaga tara.
Astfel, desi actul de sesizare este insotit de un numar relativ mic de hotarari judecatoresti relevante pentru problema de drept dedusa interpretarii (spre exemplu, Decizia civila nr. 419 din 14 februarie 2018, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectia I civila, Decizia civila nr. 7.294 din 28 noiembrie 2012, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectia I civila, Decizia civila nr. 2.427 din 29 octombrie 2015, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectia I civila, Decizia civila nr. 3.668 din 6 mai 2005, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectia I civila, Decizia civila nr. 1.277R din 14 decembrie 2015, pronuntata de Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a IV-a civila, Decizia civila nr. 1.249R din 9 decembrie 2015 a Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a IV-a civila, unele dintre deciziile atasate fiind pronuntate in materia exproprierii sau a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, se constata ca si aceasta conditie este indeplinita in cauza.
In plus, trebuie reamintit ca Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a pronuntat Decizia nr. 31 din 15 mai 2017, in Dosarul nr. 4.152/1/2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 471 din 22 iunie 2017, prin care a respins, ca inadmisibila, sesizarea formulata de Tribunalul Dolj - Sectia I civila, in Dosarul nr. 7.839/215/2015, privind pronuntarea unei hotarari prealabile cu privire la urmatoarea chestiune de drept: "Interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 492 din Codul civil de la 1864 (art. 577 din actualul Cod civil), in raport cu dispozitiile art. 35 din Codul de procedura civila, de catre instanta careia i se cere sa pronunte o hotarare prin care sa se constate dreptul de proprietate asupra unui imobil constructie, in temeiul accesiunii imobiliare artificiale si daca admisibilitatea (sau interesul in promovarea) unei astfel de actiuni este conditionata de parcurgerea (sau nu), de catre reclamant, a procedurii prevazute de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, respectiv de eliberarea autorizatiei de construire."
Pentru a pronunta aceasta solutie, s-a retinut, in esenta, ca nu este indeplinita conditia noutatii, intrucat problema de drept a mai fost anterior dedusa judecatii pe rolul instantelor nationale de toate nivelurile, iar orientarea jurisprudentei spre o anumita interpretare a normelor analizate si existenta unei jurisprudente a instantelor nationale determina pierderea caracterului de noutate a chestiunii de drept supuse analizei.
In acelasi sens, s-a statuat ca "existenta deja a unei practici neunitare releva ca nu mai poate fi sesizata instanta suprema pentru pronuntarea unei hotarari prealabile, intrucat scopul preintampinarii practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a suscitat-o nefiind una noua, ci una care a creat deja divergenta in jurisprudenta" (paragraful 162).
O alta hotarare in aceasta materie a constituit-o Decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie nr. 58 din 17 septembrie 2018, pronuntata in Dosarul nr. 1.022/1/2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 911 din 30 octombrie 2018, prin care s-a respins, de asemenea, ca inadmisibila, sesizarea formulata de Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a IV-a civila, in Dosarul nr. 34.575/3/2014*, cu privire la dezlegarea urmatoarei chestiuni de drept: "Dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, constituie un impediment la dobandirea dreptului de proprietate asupra constructiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale?".
In pronuntarea acestei solutii, s-a considerat ca din examinarea hotararilor judecatoresti depuse la dosarul cauzei rezulta ca instantele nationale s-au confruntat cu problema de drept in discutie, dandu-i interpretari contradictorii, astfel incat, existand o practica judiciara conturata, se pierde caracterul de noutate al problemei de drept supuse analizei.
Asadar, "existenta unei practici neunitare denota nu numai ca se poate recurge la mecanismul recursului in interesul legii, ci si ca nu mai poate fi sesizata Inalta Curte de Casatie si Justitie pentru pronuntarea unei hotarari prealabile, deoarece scopul preintampinarii practicii neunitare nu mai poate fi atins, problema de drept care a suscitat-o nemaifiind, prin urmare, una noua, ci una care a creat deja practica neunitara".
Existand doua hotarari de respingere, ca inadmisibile, a sesizarilor privind pronuntarea unor hotarari prealabile in aceasta materie si luand in considerare rolul Inaltei Curti de Casatie si Justitie - asigurarea interpretarii si aplicarii unitare a legii de catre toate instantele judecatoresti, precum si statuarea instantei de contencios european a drepturilor omului, potrivit careia instanta suprema nu trebuie sa devina ea insasi sursa de jurisprudenta neunitara (a se vedea in acest sens Cauza Beian contra Romaniei, nr. 1, Hotararea din 6 decembrie 2007), Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii constata ca se impune dezlegarea problemei de drept prin pronuntarea unei decizii in interesul legii.
40. Hotararile judecatoresti trebuie sa fie anexate cererii.
Anexele care insotesc actul de sesizare fac dovada indeplinirii acestei conditii formale.
41. Pentru argumentele expuse, constatand indeplinite conditiile regularitatii investirii, prin prisma dispozitiilor art. 514 din Codul de procedura civila, si fiind indeplinite si conditiile de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedura civila, recursul in interesul legii este admisibil.
Asupra fondului recursului in interesul legii:
42. Problema de drept care a fost solutionata neunitar de instantele judecatoresti vizeaza, in esenta, posibilitatea recunoasterii pe cale judiciara, in cadrul unei actiuni in constatare intemeiate pe dispozitiile legale care reglementeaza accesiunea imobiliara artificiala, a dreptului de proprietate asupra constructiei edificate de proprietarul terenului, cu materiale proprii, fara autorizatie de construire.
43. Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii, pentru considerentele ce vor succede, retine ca:
In interpretarea si aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 si art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, lipsa autorizatiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum si lipsa procesului-verbal de receptie la terminarea lucrarilor constituie impedimente pentru recunoasterea pe cale judiciara, in cadrul actiunii in constatare, a dreptului de proprietate asupra unei constructii realizate de catre proprietarul terenului, cu materiale proprii.
44. Cu titlu preliminar se impune precizarea ca, prin actul de sesizare, initiatorul recursului in interesul legii a indicat dispozitiile legale care formeaza obiectul interpretarii ca fiind cele cuprinse in art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, in forma republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, conform carora "Constructiile executate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum si cele care nu au efectuata receptia la terminarea lucrarilor, potrivit legii, nu se considera finalizate si nu pot fi intabulate in cartea funciara. In aceasta situatie se aplica in continuare sanctiunile prevazute de lege".
45. Acest text a fost insa modificat prin Legea nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea si completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 874 din 1 noiembrie 2016, astfel ca, in prezent, art. 37 alin. (5) are urmatorul continut: "Constructiile executate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum si cele care nu au efectuata receptia la terminarea lucrarilor, potrivit legii, nu se considera finalizate."
46. Aceasta precizare este importanta nu numai pentru a asigura rigoare in analiza solutiei legislative care formeaza obiectul interpretarii, dar se impune si in contextul in care imprejurarea ca versiunea actuala a 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu mai contine interdictia expresa de intabulare a constructiilor edificate nelegal a fost apreciata ca fiind un argument in sprijinul opiniei care sustine posibilitatea recunoasterii de catre instanta a dreptului de proprietate asupra constructiilor edificate fara autorizatie de construire.
47. De asemenea, din verificarea hotararilor judecatoresti anexate sesizarii se constata ca solutiile diferite pronuntate de instantele de judecata au avut ca obiect actiuni intemeiate fie pe dispozitiile in materia accesiunii imobiliare artificiale ale Codului civil din 1864, fie pe cele in aceeasi materie cuprinse in actualul Cod civil, iar actiunile au vizat exclusiv ipoteza in care proprietarul terenului a construit pe terenul sau cu materiale proprii.
48. O ultima observatie, inainte de a intra in cercetarea propriu-zisa a problemei de drept cu care a fost investita Inalta Curte de Casatie si Justitie, se refera la faptul ca, potrivit art. 56 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 22 din Legea nr. 60/2012 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 79/2011 pentru reglementarea unor masuri necesare intrarii in vigoare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, incepand cu 20 aprilie 2012, "Dispozitiile Codului civil privitoare la dobandirea drepturilor reale imobiliare prin efectul inscrierii acestora in cartea funciara se aplica numai dupa finalizarea lucrarilor de cadastru pentru fiecare unitate administrativ-teritoriala si deschiderea, la cerere sau din oficiu, a cartilor funciare pentru imobilele respective, in conformitate cu dispozitiile Legii cadastrului si a publicitatii imobiliare nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare", iar din hotararile judecatoresti anexate recursului in interesul legii nu rezulta ca litigiile solutionate au avut ca obiect imobile situate in unitati administrativ-teritoriale in care s-au finalizat lucrarile de cadastru, motiv pentru care dezlegarea data prin prezenta decizie are ca premisa inaplicabilitatea prevederilor Codului civil referitoare la caracterul constitutiv de drepturi al inscrierii in cartea funciara.
49. In debutul analizei problemei de drept care a format obiectul practicii neunitare se impun cateva precizari cu privire la semnificatiile pe care doctrina de specialitate le-a atribuit notiunii de "accesiune".
50. Indiferent daca discutam de reglementarea Codului civil din 1864 sau de cea a actualului Cod civil, notiunea de "accesiune" cunoaste mai multe acceptiuni: fapt juridic in sens restrans, care consta in alipirea a doua lucruri sau incorporarea bunului accesoriu in bunul principal; drept de accesiune rezultat din acest fapt juridic in sens restrans, drept potestativ care opereaza in favoarea proprietarului bunului principal, in ipoteza in care cele doua bunuri apartin unor proprietari diferiti si sunt indeplinite conditiile prevazute de lege; mod originar de dobandire a dreptului de proprietate asupra bunului accesoriu de catre proprietarul bunului principal, bazat pe efectul achizitiv de proprietate, in sensul ca dreptul de proprietate asupra lucrului accesoriu se stinge si se naste un nou drept de proprietate in patrimoniul proprietarului bunului principal; prezumtie de proprietate intemeiata pe relatia dintre un bun accesoriu si un bun principal, prezumtie in baza careia proprietarul lucrului principal este si proprietarul lucrului accesoriu.
51. In ceea ce priveste accesiunea imobiliara artificiala, ambele coduri au in vedere ipotezele in care fie proprietarul terenului face el insusi lucrarea cu materiale straine (art. 493 din Codul civil din 1864, art. 580 din actualul Cod civil), fie constructia este facuta de o persoana cu materialele sale, insa pe terenul altcuiva (art. 494 din Codul civil din 1864, art. 581-585 si 587 din actualul Cod civil). In plus, actualul Cod civil reglementeaza si o a treia ipoteza, in care o persoana construieste, cu materialele unui tert, asupra imobilului proprietatea altei persoane (art. 594).
52. In toate cele trei cazuri, pentru a opera accesiunea, se impune ca bunurile care sunt cuprinse in aceasta operatiune materiala sa apartina unor proprietari diferiti.
53. In schimb, edificarea constructiei chiar de catre proprietarul terenului, cu materialele sale, nu este considerata un caz veritabil de accesiune, de vreme ce, in aceasta ipoteza, nu se pune problema invocarii de catre proprietarul terenului a unui drept de accesiune in contradictoriu cu proprietarul materialelor si nici nu se produce efectul achizitiv de proprietate .
54. In privinta lucrarilor efectuate de proprietarul terenului cu materialele sale, in doctrina s-a afirmat ca, "din moment ce proprietarul realizeaza lucrari asupra unui imobil cu materialele sale, aceasta operatiune nu mai semnifica aplicarea principiilor accesiunii, ci exercitiul dreptului de dispozitie materiala de catre proprietar asupra bunului sau"1.
1 Corneliu Birsan, Drept civil. Drepturile reale principale in reglementarea noului Cod civil, Editia a 2-a revizuita si actualizata, Editura Hamangiu, 2015, pag. 370.
55. Un alt autor a aratat ca, in situatia examinata, "unirea sau incorporarea nu determina o modificare a titularului dreptului de proprietate, acesta ramanand intotdeauna acelasi, astfel incat, desi este vorba de accesiune, aceasta nu are un efect achizitiv. (...) In acest caz, se produce o modificare intrapatrimoniala, intrucat dreptul de proprietate asupra materialelor inceteaza pe masura ce ele sunt incorporate in constructie, iar dreptul de proprietate asupra constructiei isi fixeaza obiectul pe masura ce aceasta se edifica"2.
2 Valeriu Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, Editia a 2-a, Editura C.H. Beck, Bucuresti, 2013, pag. 337-338.
56. In acest caz, semnificatia pe care o dobandeste notiunea de "accesiune" este aceea de fapt juridic in sens restrans, care consta in faptul edificarii constructiei pe terenul propriu si cu materiale proprii, fara ca acest fapt sa determine un efect achizitiv de proprietate . Proprietarul terenului si al materialelor nu dobandeste nimic in plus de la un tert, fata de care ar avea interesul sa invoce accesiunea ca drept potestativ, ci, exercitandu-si dreptul de dispozitie materiala asupra acestor bunuri, le confera o noua configuratie, insa in interiorul aceluiasi patrimoniu. In ipoteza examinata, in favoarea proprietarului functioneaza prezumtia de proprietate ce rezulta din faptul alipirii sau incorporarii bunului accesoriu la/in bunul principal. Potrivit art. 579 alin. (1) din Codul civil (text care are corespondenta in art. 492 din Codul civil din 1864), "Orice lucrare este prezumata a fi facuta de proprietarul imobilului, cu cheltuiala sa si ca este a lui, pana la proba contrara".
57. Intrucat incorporarea materialelor in constructie reprezinta un proces dinamic, ce se deruleaza in timp, art. 577 alin. (2) din Codul civil stabileste, ca principiu, ca dreptul de proprietate asupra lucrarii se naste in favoarea proprietarului imobilului din momentul inceperii lucrarii, pe masura realizarii ei. In acest mod, in temeiul prezumtiei amintite, proprietarul terenului este si ramane proprietar asupra lucrarii in curs de executare, pe masura incorporarii materialelor in constructie, iar dreptul de proprietate asupra constructiei isi fixeaza obiectul pe masura ce aceasta se edifica.
58. Pentru a functiona prezumtia de proprietate si pentru a se putea valorifica aceasta prezumtie in cadrul unei proceduri administrative sau judiciare, in vederea recunoasterii dreptului de proprietate, este necesara dovada faptului vecin si conex pe care aceasta se grefeaza, respectiv faptul ca cineva a construit pe terenul propriu, cu materialele sale.
59. Acest fapt juridic constituie premisa raportului juridic a carui rezolvare se solicita in cadrul actiunii in constatare, insa dovada sa nu este suficienta pentru ca titularul sa poata pretinde recunoasterea dreptului de proprietate asupra constructiei.
60. Dreptul de a construi este o prerogativa ce intra in continutul juridic al dreptului de proprietate, facand parte din dreptul de dispozitie materiala asupra imobilului, care este supus unor reguli speciale in materia amenajarii teritoriului si a urbanismului, astfel incat, cu prilejul dovedirii faptului edificarii, ce sta la baza prezumtiei de proprietate, trebuie dovedita si respectarea tuturor conditiilor legale privind autorizarea efectuarii lucrarilor de constructii. Altfel spus, reclamantul trebuie sa dovedeasca nu numai faptul juridic al construirii, ci si caracterul licit al conduitei sale, in sensul ca exercitarea dreptului sau de dispozitie materiala asupra terenului s-a facut cu respectarea restrictiilor cuprinse in documentatiile de amenajare a teritoriului si de urbanism.
61. Prin normele in materia amenajarii teritoriului si urbanismului se limiteaza exercitarea dreptului de proprietate privata asupra terenurilor, aceste norme constituind in acelasi timp si temei al limitarii exercitarii dreptului de proprietate asupra constructiilor.
62. Potrivit art. 602 alin. (1) din Codul civil "Legea poate limita exercitarea dreptului de proprietate fie in interes public, fie in interes privat", iar art. 625 din acelasi cod prevede ca "Ingradirile cuprinse in prezenta sectiune se completeaza cu dispozitiile legilor speciale privind regimul juridic al anumitor bunuri, cum ar fi terenurile si constructiile de orice fel, padurile, bunurile din patrimoniul national-cultural, bunurile sacre ale cultelor religioase, precum si altele asemenea".
63. In sensul dispozitiilor legale enuntate, impunerea conditiei obtinerii unei autorizatii administrative prealabile, cum este autorizatia de construire prevazuta de art. 1 din Legea nr. 50/1991, constituie o limitare legala a atributului dispozitiei juridice din continutul dreptului de proprietate privata.
64. Proba regimului juridic, economic si tehnic al imobilului, teren sau constructie, se face cu certificatul de urbanism, act administrativ individual obligatoriu, emis de organul administrativ competent, in lipsa caruia nu se poate elibera autorizatia de construire.
65. La randul sau, autorizatia de construire "constituie actul final de autoritate al administratiei publice locale pe baza caruia este permisa executarea lucrarilor de constructii corespunzator masurilor prevazute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea si postutilizarea constructiilor" [art. 2 alin. (1) din Legea nr. 50/1991], iar "executarea lucrarilor de constructii este permisa numai pe baza unei autorizatii de construire sau de desfiintare, emisa in conditiile prezentei legi, la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren si/sau constructii - identificat prin numar cadastral, in cazul in care legea nu dispune altfel" [art. 1 alin. (1) din aceeasi lege].
66. Actualul cadru normativ in materia urbanismului si a regimului juridic al constructiilor este rezultatul unor interventii legislative succesive in scopul disciplinarii conduitei in domeniul executarii lucrarilor de construire sau desfiintare a constructiilor. Daca la momentul adoptarii Codului civil din 1864 nu se punea problema existentei unui regim juridic clar cu privire la edificarea si autorizarea constructiilor, prezumtia de proprietate instituita prin art. 492 fiind, la acea data, suficienta pentru recunoasterea dreptului de proprietate, in conditiile actuale normele Codului civil trebuie coroborate cu reglementarile legale privind regimul autorizarii constructiilor.
67. Ca atare, desi sub aspect probator, dovada dreptului de proprietate este asigurata prin titlul de proprietate asupra terenului, unit cu dovada edificarii si cu prezumtia de proprietate prevazuta, dupa caz, de art. 492 din Codul civil din 1864 sau de art. 579 alin. (1) din actualul Cod civil, recunoasterea dreptului de proprietate asupra constructiei de catre autoritatile statului, inclusiv de instanta de judecata, nu se poate face decat in conditiile respectarii normelor imperative in domeniul autorizarii constructiilor.
68. Fiind investita cu cererea avand ca obiect constatarea dobandirii dreptului de proprietate asupra constructiei edificate de proprietarul terenului cu materialele sale, instanta nu se poate rezuma la verificarea si constatarea imprejurarii de fapt a existentei constructiei pe teren, ci trebuie sa stabileasca daca sunt indeplinite toate conditiile legale pentru a opera prezumtia de proprietate, inclusiv existenta si respectarea autorizatiei de construire. Or, in acest context, demersul judiciar devine inutil, cata vreme reclamantul, daca ar avea autorizatie de construire si ar face dovada ca a construit cu respectarea ei, si-ar putea valorifica dreptul, in aceleasi conditii, pe cale administrativa.
69. Dispozitiile art. 577 alin. (2) din Codul civil, potrivit carora dreptul de proprietate asupra lucrarii se naste in favoarea proprietarului imobilului din momentul inceperii lucrarii, pe masura realizarii ei, au rolul de a intrerupe controversa care a existat in sistemul Codului civil din 1864 cu privire la momentul dobandirii dreptului de proprietate asupra lucrarilor si, asa cum s-a subliniat in doctrina, aceasta regula este aplicabila mai degraba in cazurile de accesiune imobiliara artificiala, fiind inutila in cazul proprietarului care realizeaza lucrari asupra imobilului cu materialele sale, intrucat aceasta operatiune nu mai semnifica aplicarea principiilor accesiunii, ci exercitiul dreptului de dispozitie materiala de catre proprietar asupra bunului sau. Indiferent de momentul in care se considera ca proprietarul terenului, care a construit cu materialele sale, a devenit proprietar al constructiei, acest drept nu poate fi valorificat in fata autoritatilor si nu poate fi recunoscut prin hotarare judecatoreasca in cazul in care dreptul de dispozitie materiala s-a exercitat cu incalcarea legii.
70. Potrivit formularii din actul de sesizare al Colegiului de conducere al Curtii de Apel Bucuresti, solutionarea diferita a problemei de drept in ceea ce priveste interpretarea prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 s-a ivit in cadrul litigiilor avand ca obiect "constatarea dobandirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale asupra unei constructii edificate fara autorizatie de construire, in vederea pronuntarii unei hotarari judecatoresti care sa stea la baza intabularii dreptului de proprietate asupra constructiei, in sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996".
71. Desi din verificarea hotararilor judecatoresti anexate sesizarii rezulta ca nu in toate cazurile reclamantii au aratat ca finalitatea urmarita in cadrul acestor actiuni este obtinerea unei hotarari judecatoresti care sa permita intabularea dreptului de proprietate cu privire la constructia edificata fara autorizatie, se constata ca valorificarea hotararii, inclusiv in aceasta directie, este nu numai posibila, dar chiar previzibila.
72. In primul rand, este de necontestat ca, in masura in care se pronunta o hotarare judecatoreasca definitiva, prin care se constata dreptul de proprietate asupra constructiei edificate fara autorizatie de construire, pe langa autoritatea de lucru judecat (art. 430 din Codul de procedura civila) si forta probanta de inscris autentic (art. 434 din Codul de procedura civila), hotararea judecatoreasca produce efecte obligatorii intre parti [art. 435 alin. (1) din Codul de procedura civila], dar este opozabila si fata de terti [art. 435 alin. (2) din Codul de procedura civila], in sensul ca acestia vor respecta hotararea in mod indirect, respectiv cu privire la efectele legate de modificarea ordinii juridice pe care pronuntarea acesteia a determinat-o.
73. In acest mod, dreptul de proprietate asupra constructiei edificate nelegal, recunoscut prin hotarare judecatoreasca, devine opozabil si autoritatilor publice, in conditiile in care proprietarul are chiar obligatia de a declara constructia la organele financiare teritoriale sau la unitatile subordonate acestora, in vederea impunerii, in conformitate cu art. 39 din Legea nr. 50/1991, in forma actuala.
74. In al doilea rand, un eventual act de instrainare a constructiei nu ar putea fi perfectat fara inregistrarea fiscala a acesteia, pe baza careia se elibereaza certificatul de atestare fiscala, in conditiile art. 159 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala, cu modificarile si completarile ulterioare, in caz contrar fiind nul de drept, astfel cum prevede in mod expres alin. (6) al aceleiasi norme. Desi impunerea fiscala a constructiei nu poate avea loc decat pentru constructiile autorizate, potrivit art. 39 din Legea nr. 50/1991, in conditiile in care se pronunta o hotarare judecatoreasca de constatare a dreptului de proprietate asupra constructiei, chiar in lipsa autorizatiei de construire, organele fiscale, carora hotararea le este opozabila, vor trebui sa tina seama de ea si sa inregistreze constructia in evidentele fiscale.
75. Nu in ultimul rand, o asemenea hotarare judecatoreasca permite titularului sa se abata de la regulile in materia publicitatii dreptului de proprietate asupra constructiei.
76. In aceasta privinta, art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 prevede ca "dreptul de proprietate asupra constructiilor se inscrie in cartea funciara in baza unui certificat de atestare eliberat de autoritatea locala emitenta a autorizatiei de construire, care sa confirme ca edificarea constructiilor s-a efectuat conform autorizatiei de construire si ca exista proces- verbal de receptie la terminarea lucrarilor, precum si a celorlalte dispozitii legale in materie si a unei documentatii cadastrale".
77. In acelasi sens, art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, introdus prin pct. 7 din Legea nr. 197/2016, incepand cu 4 noiembrie 2016, dispune ca "Dreptul de proprietate asupra constructiilor se inscrie in cartea funciara in baza unui certificat de atestare (...), care sa confirme ca edificarea constructiilor s-a efectuat conform autorizatiei de construire si ca exista proces- verbal de receptie la terminarea lucrarilor (...)".
78. Din continutul prevederilor legale citate rezulta cu evidenta ca, in lipsa autorizatiei de construire, a certificatului de atestare care sa confirme ca edificarea constructiilor s-a efectuat conform autorizatiei de construire si a procesului-verbal de receptie la terminarea lucrarilor, constructia nu poate fi intabulata in cartea funciara.
79. Or, aceasta interdictie va fi eludata in cazul pronuntarii unei hotarari judecatoresti de admitere a cererii de constatare a dreptului de proprietate asupra constructiei edificate fara autorizatie de construire, deoarece proprietarul poate solicita intabularea dreptului de proprietate asupra constructiei, direct in temeiul hotararii, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996, potrivit caruia "Dreptul de proprietate si celelalte drepturi reale asupra unui imobil se vor inscrie in cartea funciara pe baza inscrisului autentic notarial sau a certificatului de mostenitor, incheiate de un notar public in functie in Romania, a hotararii judecatoresti ramase definitiva si irevocabila sau pe baza unui act emis de autoritatile administrative, in cazurile in care legea prevede aceasta, prin care s-au constituit ori transmis in mod valabil". Caracterul declarativ al hotararii pronuntate nu este relevant, de vreme ce textul citat nu exclude inscrierea in cartea funciara a drepturilor reale recunoscute prin hotarari judecatoresti declarative.
80. Modalitatea concreta in care se va proceda la aceasta inscriere va fi modificarea (rectificarea) partii I a cartii funciare, referitoare la descrierea imobilului, in sensul evidentierii constructiei, asa cum rezulta din hotararea judecatoreasca.
81. Se impune si precizarea ca eventualul refuz al autoritatilor de a recunoaste efectele hotararii judecatoresti si de a o valorifica, in sensul evidentierii constructiei in registrele fiscale si de publicitate imobiliara, refuz care ar paraliza dreptul de dispozitie juridica asupra constructiei, poate determina invocarea, cu succes, de catre proprietar, a incalcarii dreptului sau la un "bun", in sensul art. 1 din Protocolul 1 aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.
82. Imprejurarea ca versiunea actuala a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, spre deosebire de forma aceluiasi text in legea republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, nu mai contine interdictia expresa de intabulare a constructiilor edificate fara autorizatie de construire, nu poate constitui un argument in sprijinul opiniei care sustine posibilitatea recunoasterii de catre instanta a dreptului de proprietate asupra acestora.
83. Obligativitatea autorizatiei de construire, drept cerinta pentru intabulare, rezulta fara dubiu din prevederile art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 si art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, care impun existenta certificatului de atestare eliberat de autoritatea locala emitenta a autorizatiei de construire, care sa confirme ca edificarea constructiilor s-a efectuat conform autorizatiei de construire si existenta procesului-verbal de receptie la terminarea lucrarilor, ambele acte presupunand in mod logic preexistenta autorizatiei de construire.
84. Potrivit art. 37 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, "Lucrarile de constructii autorizate se considera finalizate daca s-au realizat toate elementele prevazute in autorizatie si daca s-a efectuat receptia la terminarea lucrarilor (...)". Cata vreme, potrivit art. 37 alin. (5), constructiile executate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia nu se considera finalizate, in privinta acestora, nu se poate elibera de catre autoritatea competenta procesul-verbal de receptie la terminarea lucrarilor, ceea ce conduce la imposibilitatea intabularii, chiar daca aceasta nu mai este expres prevazuta.
85. Fiind astfel lamurit faptul ca, in lipsa autorizatiei de construire, dreptul de proprietate asupra constructiei nu ar putea fi recunoscut de autoritatile administrative, in sensul ca titularul nu ar putea sa solicite inscrierea constructiei in evidentele fiscale si de publicitate imobiliara, neavand, in consecinta, nici posibilitatea de a dispune de acest drept, concluzia care se impune este aceea ca prin cererea de constatare pe cale judiciara a dreptului de proprietate asupra constructiei titularul tinde sa inlature impedimentul legal al constatarii dreptului pe cale administrativa si sa infranga legitimitatea refuzului autoritatilor printr-o hotarare judecatoreasca ce beneficiaza de efectele prevazute de Codul de procedura civila, cu consecinta eludarii dispozitiilor legale imperative care impun obligatia de a obtine autorizatia de construire.
86. Dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, potrivit carora constructiile executate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se considera nefinalizate au format obiect al controlului de constitutionalitate, iar in motivarea Deciziei nr. 697 din 25 mai 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010, Curtea Constitutionala a facut trimitere si la prevederile art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, conform carora "Contraventia este continua in situatia in care incalcarea obligatiei legale dureaza in timp", pentru a constata ca executarea/mentinerea unei constructii in stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligatiei legale a obtinerii autorizatiei de construire, al carei scop este prevenirea consecintelor negative in cazul unor constructii necorespunzatoare, atrage sanctiunile prevazute de lege.
87. De asemenea, Curtea Constitutionala, in jurisprudenta formata in legatura cu diferitele prevederi din Legea nr. 50/1991, avand in vedere si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, s-a pronuntat in mod constant in sensul ca limitarile legate de autorizatia de construire sunt instituite prin lege in interes public, in cadrul controlului statal asupra amenajarii teritoriului, urbanismului si autorizarii executarii lucrarilor de constructii, ce caracterizeaza regimul juridic al constructiilor.
88. Curtea Constitutionala a aratat in mod expres ca "regimul legal al constructiilor nu are legatura cu ocrotirea dreptului de proprietate . In masura in care, insa, (...) exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sanctiunile stabilite de lege, fara a se putea apara invocand principiul constitutional al ocrotirii proprietatii" (Decizia nr. 697 din 25 mai 2010).
89. Se constata ca proprietarul terenului are posibilitatea sa urmeze procedura Legii nr. 50/1991 pentru intrarea in legalitate cu privire la constructia realizata pe terenul sau, actiunea in constatarea dreptului de proprietate prin accesiune imobiliara artificiala nefiind reglementata ca o optiune a constructorului in raport cu legea speciala care reglementeaza autorizarea constructiilor. Autorizatia de construire poate fi emisa nu numai inainte de realizarea constructiei, dar si ulterior, in procedura intrarii in legalitate, prevazuta de 28 din Legea nr. 50/1991 si art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.
90. Dupa intrarea in legalitate, prin obtinerea tuturor autorizatiilor prevazute de legea speciala, in temeiul procesului- verbal incheiat la terminarea lucrarilor, constructorul, proprietar al terenului, are posibilitatea sa isi intabuleze dreptul de proprietate asupra constructiei, nefiind necesara o hotarare judecatoreasca prin care sa se constate dreptul de proprietate .
91. Aceste consideratii sunt valabile numai cu privire la constructiile edificate dupa data de 1 august 2001, deoarece, prin exceptie de la regula prevazuta de art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, privind inscrierea dreptului de proprietate asupra constructiilor numai in cazul in care acestea sunt autorizate, alin. (2) al aceluiasi articol permite, pentru constructiile realizate inainte de 1 august 2001, care este data intrarii in vigoare a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea si completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii si unele masuri pentru realizarea locuintelor, sa se intabuleze dreptul de proprietate in lipsa autorizatiei de construire, in baza certificatului de atestare fiscala prin care se atesta achitarea tuturor obligatiilor fiscale de plata datorate autoritatii administratiei publice locale in a carei raza se afla situata constructia, precum si a documentatiei cadastrale.
92. In ceea ce priveste constructiile edificate dupa data de 1 august 2001, fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea acesteia, precum si in privinta constructiilor care nu au efectuata receptia la terminarea lucrarilor, dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 si art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 impiedica recunoasterea dreptului de proprietate pe cale judiciara, in cadrul actiunii in constatare, instanta neputand sa valideze prin hotarare judecatoreasca precaritatea unei situatii juridice create printr-o conduita contrara legii.
93. Pentru toate aceste considerente,

INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
In numele legii
D E C I D E:

Admite recursul in interesul legii promovat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Bucuresti si, in interpretarea si aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului si a publicitatii imobiliare nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, stabileste ca:
Lipsa autorizatiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum si lipsa procesului-verbal de receptie la terminarea lucrarilor constituie impedimente pentru recunoasterea pe cale judiciara, in cadrul actiunii in constatare, a dreptului de proprietate asupra unei constructii realizate de catre proprietarul terenului, cu materiale proprii.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica astazi, 8 aprilie 2019.