Hotararea CEDO in Cauza Grosaru impotriva Romaniei

28. Daca aceasta practica este larg raspandita, 3 tari (Belgia, Italia, Luxemburg) prezinta particularitatea de a nu prevedea un alt recurs postelectoral decat validarea de catre Parlament, deciziile birourilor electorale fiind considerate definitive. Avand in vedere acest lucru, aceste 3 tari se bucura de o indelungata traditie democratica ce tinde sa risipeasca eventualele indoieli in ceea ce priveste legitimitatea unei astfel de practici . Totusi, Comisia de la Venetia se arata rezervata in general in ceea ce priveste eficienta acestui tip de recurs, impartialitatea unor astfel de organe parand sa fie sub semnul intrebarii (vezi mai sus, paragraful 22).

29. In acest sens, putem reaminti exemplul francez: deoarece Comisia de validare (care pe atunci era singura competenta sa statueze asupra recursurilor) a exclus, in 1956, 25 de deputati pujadisti din Parlament, Consiliul Constitutional instituit de Constitutia din 1958 a fost insarcinat sa evite astfel de dificultati, iar practica validarii pur si simplu a disparut din peisajul parlamentar francez. De altfel, putem sublinia ca, in 2005, Elvetia a instaurat posibilitatea unui recurs in fata Tribunalului federal (in timp ce pana atunci numai verificarea puterilor de catre Consiliul national tinea loc de recurs).

30. Totusi, aceasta practica ramane implantata in anumite state. Pe de alta parte, in numeroase tari, printre care si Elvetia, persista un sistem dublu . Controlul jurisdictional nu impiedica de fapt existenta unei validari de catre Parlament, in masura in care obiectivele unuia si ale celuilalt raman diferite: intr-un caz este vorba de un control judiciar menit sa solutioneze eventuale litigii, in celalalt caz este vorba de un control politic ce vizeaza validarea mandatelor. Existenta acestui tip de validare se bazeaza pe o recunoastere a specificitatii si independentei puterii legislative raportate atat la puterea executiva, cat si la puterea judiciara.

c) Recursul jurisdictional

31. Un prim tip de recurs este cel formulat in fata judecatorului "ordinar". Instantele competente pot fi instante administrative si curti de apel, cum este cazul in urmatoarele tari: Andora, Azerbaidjan, Bosnia-Hertegovina, Spania (Camera contencioasa administrativa a Curtii Supreme), Georgia (Curtea si Curtea de Apel din Tbilissi), Ungaria, Letonia (Departamentul pentru probleme administrative al Senatului Curtii Supreme), Marea Britanie (Election Court din cadrul High Court si apel in fata Court of Appeal).

32. Numeroase state ii incredinteaza judecatorului constitutional sarcina de a statua asupra contenciosului postelectoral. Totusi, controlul pe care il exercita acesta nu este neaparat acelasi de la un sistem la altul: astfel, acesta se poate limita sa controleze constitutionalitatea (Georgia) sau sa verifice si sa aprobe rezultatele transmise de catre comisia electorala (Azerbaidjan).

33. Anumite tari au adoptat acest tip de recurs, fie in prima, fie in ultima instanta: Andora (al doilea grad de jurisdictie), Armenia (primul grad), Croatia (primul grad), Spania (al doilea grad si protectia drepturilor fundamentale), Estonia (primul grad, in fata Curtii Supreme ca judecator constitutional), Franta (primul grad), Georgia (numai daca se ridica probleme de constitutionalitate), Malta (primul grad), Elvetia (al doilea grad in fata Tribunalului federal).

34. In fine, anumite sisteme cuprind instante ce nu pot fi sesizate decat cu cauze de contencios electoral. Ele sunt formate din judecatori ce provin, in general, din alte instante si au o durata de viata limitata (timpul termenelor de recurs dupa publicarea rezultatelor), insa se bucura de o competenta exclusiva in materie de contencios electoral. In urmatoarele tari au fost instituite organe specifice de acest tip: Albania (colegiul electoral al Curtii de Apel Tirana), Grecia (Curtea speciala suprema, specializata in anumite tipuri de contencios, printre care si contenciosul electoral), Marea Britanie (Election court), Suedia (Comisia de revizuire electorala).

d) Recursul in fata executivului

35. Se cunoaste un singur caz, cel al Elvetiei (contestatie in fata Guvernului cantonal). Aceasta particularitate este rezultatul istoriei tarii si al traditiei sale federale; cu toate acestea, incepand cu anul 2005, puterile Guvernului cantonal merg mana in mana cu validarea de catre Consiliul national (Parlament) a propriilor sale puteri, precum si cu recursul in fata Tribunalului federal.

IN DREPT

I. Asupra pretinsei incalcari a art. 3 din Protocolul nr. 1 la Conventie

36. Reclamantul se plange de refuzul autoritatilor de a-i atribui un mandat de deputat in numele minoritatii italiene cu ocazia alegerilor parlamentare din 2000. El invoca art. 3 din Protocolul nr. 1, care prevede urmatoarele:

"Inaltele parti contractante se angajeaza sa organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, in conditiile care asigura libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ."

A. Argumentele partilor

37. Guvernul subliniaza inca de la inceput ca, in conformitate cu jurisprudenta Curtii, statele contractante se bucura de o larga marja de apreciere in materie electorala. Acesta argumenteaza ca exigentele impuse de legislatia in vigoare la data evenimentelor (Constitutia si Legea nr. 68/1992) pentru reprezentarea minoritatilor in Parlament erau minimale, ca urmareau un scop legitim si ca mijloacele folosite pentru a atinge acest scop nu erau disproportionate.

38. Guvernul considera ca in Decizia sa din 2 decembrie 2000, Biroul Electoral Central a interpretat corect prevederile legislative relevante in materie de alegere a deputatilor care reprezinta minoritatile nationale. Astfel, biroul a considerat pe buna dreptate ca mandatul trebuia sa ii fie atribuit organizatiei italiene care a reunit cel mai mare numar de voturi in una si aceeasi circumscriptie, in cazul de fata Comunitatea Italiana din Romania. Or, reclamantul reprezenta Asociatia Italienilor din Romania.

39. In fine, Guvernul subliniaza ca reprezentarea minoritatilor in Parlamentul roman este importanta. De altfel, tocmai acest lucru l-a constatat Comisia de la Venetia in raportul sau din 25 ianuarie 2000 privind legea electorala si minoritatile nationale si in avizul sau din 2005 asupra proiectului de lege referitor la statutul minoritatilor din Romania. Astfel, cu ocazia alegerilor legislative din 2000, minoritatilor nationale li s-au atribuit 45 de mandate de deputati dintr-un total de 341, iar cu ocazia alegerilor municipale au fost alesi sute de primari si consilieri judeteni si locali care apartineau unor minoritati nationale.

40. Reclamantul arata ca Asociatia Italienilor din Romania, din care facea parte, si Comunitatea Italiana din Romania au semnat un protocol de alianta validat de Biroul Electoral Central, in baza caruia Asociatia Italienilor din Romania participa la alegeri cu emblema sa electorala, iar Comunitatea Italiana din Romania, cu numele sau. Cu ocazia alegerilor parlamentare din 2000, ar fi facut asadar parte din aceeasi organizatie cu doamna Ileana Stana Ionescu, si anume Comunitatea Italiana din Romania.

41. Reclamantul considera ca interpretarea dispozitiilor electorale data de Biroul Electoral Central este contrara logicii insesi a posibilitatii pe care le-o ofera legea reprezentantilor minoritatilor de a depune o lista in mai multe circumscriptii, aplicand principiul reprezentarii la nivel national. In plus, acesta argumenteaza ca mandatul de deputat este atribuit minoritatilor care au obtinut cel putin 5% din sufragiile valabil exprimate la nivel national pentru alegerea unui deputat, si aceasta pe langa numarul de deputati rezultat din norma de reprezentare .

B. Aprecierea Curtii

1. Principiile care se desprind din jurisprudenta Curtii

42. Curtea reaminteste ca art. 3 din Protocolul nr. 1 difera de celelalte prevederi ale Conventiei si ale protocoalelor sale ce garanteaza drepturi prin faptul ca enunta obligatia inaltelor parti contractante de a organiza alegeri in conditii ce asigura libera exprimare a opiniei poporului si nu un drept sau o libertate in mod special. Cu toate acestea, avand in vedere lucrarile pregatitoare ale art. 3 din Protocolul nr. 1 si interpretarea data acestei clauze in cadrul Conventiei in intregul sau, Curtea a stabilit ca acest articol presupune si drepturi subiective, printre care dreptul de vot si dreptul de a candida la alegeri (Mathieu-Mohin si Clerfayt impotriva Belgiei, 2 martie 1987, A�A� 46-51, seria A nr. 113, Zdanoka impotriva Letoniei [MC], nr. 58.278/00, A� 102, CEDO 2006-IV).

43. Drepturile garantate de art. 3 din Protocolul nr. 1 sunt cruciale pentru stabilirea si mentinerea fundamentelor unei veritabile democratii guvernate de suprematia dreptului. Totusi, aceste drepturi nu sunt absolute. Exista loc pentru "limitari implicite", iar statelor contractante trebuie sa li se acorde o marja de apreciere in materie. In acest sens, Curtea a reafirmat deja ca marja de apreciere in acest domeniu este mare (Mathieu-Mohin, hotararea mentionata mai sus, A� 52, si, mai recent, Matthews impotriva Marii Britanii [MC], nr. 24.833/94, A� 63, CEDO 1999-I, Labita impotriva Italiei [MC], nr. 26.772/95, A� 201, CEDO 2000-IV, si Podkolzina impotriva Letoniei, nr. 46.726/99, A� 33, CEDO 2002-II). Exista numeroase modalitati de a organiza si de a face sa functioneze sistemele electorale, precum si o multitudine de diferente in cadrul Europei, in special in evolutia istorica, diversitatea culturala si gandirea politica pe care fiecare stat contractant are obligatia de a o incorpora in propria sa viziune a democratiei [Hirst impotriva Marii Britanii (nr. 2) [MC], nr. 74.025/01, A� 61, CEDO 2005-IX].

44. Cu toate acestea, Curtii ii revine misiunea de a statua in ultima instanta asupra respectarii cerintelor art. 3 din Protocolul nr. 1; aceasta trebuie sa se asigure ca exigentele carora li se subordoneaza drepturile de vot sau faptul de a candida la alegeri nu reduc drepturile in discutie de asa maniera, incat sa le atinga in chiar esenta lor si sa le lipseasca de eficienta, ca aceste conditii urmaresc un scop legitim si ca mijloacele utilizate nu se dovedesc a fi disproportionate (Mathieu-Mohin, ibidem). In mod special, niciuna dintre conditiile impuse, daca este cazul, nu trebuie sa impiedice libera exprimare a poporului cu privire la alegerea corpului legislativ - cu alte cuvinte, ele trebuie sa reflecte sau sa nu contracareze preocuparea de a mentine integritatea si eficienta unei proceduri electorale ce urmareste sa determine vointa poporului prin intermediul sufragiului universal (Hirst, hotararea mentionata mai sus, A� 62; Yumak si Sadak impotriva Turciei [MC], nr. 10.226/03, A� 109, 8 iulie 2008). Totusi, Curtea nu trebuie sa ia pozitie cu privire la alegerea unui sistem electoral, si nu a altuia. Intr-adevar, aceasta alegere, dictata de considerente de ordin istoric si politic care ii sunt proprii, tine in principiu de domeniul de competenta exclusiva a statului (vezi Podkolzina impotriva Letoniei, nr. 46.726/99, A� 34, CEDO 2002-II).

2. Aplicarea acestor principii generale in speta

45. In speta, Curtea observa inca de la inceput ca din probele aflate la dosar rezulta ca reclamantul a candidat intr-adevar in numele Comunitatii Italiene din Romania, si nu al Asociatiei Italienilor din Romania, asa cum sustine Guvernul.

46. Aceasta observa ca prezenta cauza nu se refera, ca in marea majoritate a hotararilor pe care le-a dat pana in prezent in materie electorala, la conditii de eligibilitate, ci la atribuirea unui mandat de deputat, ceea ce reprezinta o chestiune de drept postelectoral. Este vorba de o problematica la fel de cruciala, care pe deasupra influenteaza direct rezultatul alegerilor, circumstanta careia Curtea ii acorda o foarte mare importanta [I.Z. impotriva Greciei, nr. 18.997/91, Decizia Comisiei din 28 februarie 1994, Decizii si rapoarte (DR), si Babenko impotriva Ucrainei (dec.), nr. 43.476/98, 4 mai 1999].

47. In acest sens, Curtea reaminteste ca obiectul si scopul Conventiei, instrument de protectie a fiintelor umane, impun interpretarea si aplicarea prevederilor sale intr-un mod care sa nu permita ca exigentele sale sa devina teoretice sau iluzorii, ci concrete si efective (vezi, de exemplu, hotararile Artico impotriva Italiei din 13 mai 1980, seria A nr. 37, pp. 15-16, A� 33; Partidul comunist unificat din Turcia si altii impotriva Turciei din 30 ianuarie 1998, Culegere 1998-I, pp. 18-19, A� 33, si Chassagnou si altii impotriva Frantei [MC], nr. 25.088/94, 28.331/95 si 28.443/95, A� 100, CEDO 1999-III). Or, dreptul de a candida la alegeri si, daca este cazul, de a fi ales, garantat de art. 3 din Protocolul nr. 1 si inerent notiunii de regim cu adevarat democratic, nu ar fi decat iluzoriu daca partea interesata ar putea in orice moment sa fie lipsita de el in mod arbitrar. Prin urmare, daca este adevarat ca statele dispun de o mare marja de apreciere in stabilirea regulilor electorale in abstracto, principiul efectivitatii drepturilor impune ca deciziile luate in aplicarea acestor reguli sa fie conforme cu un anumit numar de criterii care permit evitarea arbitrarului. In mod special, aceste decizii trebuie luate de catre un organ ce prezinta un minimum de garantii de impartialitate. De asemenea, puterea autonoma de apreciere a acestui organ nu trebuie sa fie exorbitanta; ea trebuie sa fie la un nivel suficient de precizie, circumscris de prevederile dreptului intern. In fine, procedura constatarii neeligibilitatii trebuie sa fie capabila sa garanteze o decizie echitabila si obiectiva, precum si sa evite orice abuz de putere din partea autoritatii competente (Podkolzina, mentionata mai sus, A� 35).

48. Curtea constata inca de la inceput ca Romania a ales sa asigure o reprezentare speciala a minoritatilor in Parlament si ca este vorba de tara europeana cu cel mai mare numar de partide sau organizatii de minoritati care au participat la alegeri si care au reprezentanti in Parlament (vezi concluziile raportului privind dreptul electoral si minoritatile nationale, paragraful 24 de mai sus).

49. Curtea observa ca Legea nr. 68/1992 nu enunta cu claritate procedura de urmat pentru atribuirea mandatului parlamentar corespunzator organizatiei castigatoare reprezentand o minoritate nationala. Astfel, Biroul Electoral Central, conform art. 68 alin. (1) lit. g) din legea de mai sus, trebuie "sa determine numele si prenumele primului candidat inscris pe lista organizatiei ce are dreptul la un mandat de deputat, care a strans cel mai mare numar de sufragii". Asadar, acest text nu precizeaza daca este vorba de cel mai mare numar de voturi la nivel national sau la nivelul unei circumscriptii electorale. Or, o astfel de precizare se poate dovedi a fi decisiva in momentul determinarii candidatului retinut.

50. In cadrul Comunitatii Italiene din Romania, in numele careia a candidat reclamantul, mandatul nu i-a fost atribuit reclamantului, care obtinuse cel mai mare numar de sufragii pe intregul teritoriu, ci unui alt candidat, care obtinuse un numar mare de voturi in una si aceeasi circumscriptie . Biroul Electoral Central a optat, asadar, pentru o metoda bazata pe reprezentativitatea teritoriala, si nu pe reprezentativitatea nationala.

51. In speta se ridica intrebarea daca aceasta lipsa de claritate a regulilor electorale putea da loc unei interpretari arbitrare in momentul aplicarii lor. In acest sens, Curtea reaminteste ca a sanctionat deja interpretarea extensiva si, prin urmare, arbitrara a unei prevederi legale in materie electorala [vezi cauzele Kovach impotriva Ucrainei (Cererea nr. 39.424/02, A�A� 48-62, Hotararea din 7 februarie 2008), referitoare la invalidarea scrutinului in 4 circumscriptii la alegerile parlamentare, ceea ce a dus la alegerea unui alt candidat decat reclamantul; Lykourezos impotriva Greciei (nr. 33.554/03, A�A� 50-58, CEDO 2006-VIII), referitoare la pierderea unui mandat parlamentar din cauza unei incompatibilitati profesionale introduse de o noua lege; Paschalidis, Koutmeridis si Zaharakis impotriva Greciei (nr. 27.863/05, 28.422/05 si 28.028/05, A�A� 29-35, Hotararea din 10 aprilie 2008), referitoare la luarea in considerare a buletinelor de vot in alb la calculul coeficientului electoral intr-o singura circumscriptie electorala].

52. In opinia Curtii, lipsa de claritate a prevederilor relevante in materie le impunea autoritatilor nationale sa fie prudente in interpretarea lor, tinand cont de impactul direct pe care aceasta il avea asupra rezultatului alegerilor (vezi Kovach, mentionata mai sus, A� 59). Biroul Electoral Central a interpretat prevederile Legii nr. 68/1992 in sensul ca mandatul trebuia sa fie atribuit listei organizatiei cetatenilor ce apartin unei minoritati nationale care a strans cel mai mare numar de voturi in una si aceeasi circumscriptie electorala. Acesta nu a precizat daca era vorba de o prima interpretare a acestei prevederi sau daca exista o practica constanta in materie. Nu a explicat nici de ce criteriul reprezentativitatii teritoriale se aplica minoritatilor nationale, desi acestea beneficiau, sub alte aspecte legate de alegeri, de prevederi speciale legate de criteriul reprezentativitatii nationale. In fine, desi Curtea i-a adresat invitatia, Guvernul nu a oferit mai multe informatii cu privire la interpretarea data de autoritatile nationale sau de doctrina art. 68 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 68/1992. Prin urmare, Curtea apreciaza ca prevederile hotaratoare pentru atribuirea unui mandat de deputat organizatiei ce reprezinta o minoritate nationala nu corespundeau la data evenimentelor cu cerintele de precizie impuse de jurisprudenta sa (vezi mai sus, paragraful 47).

53. Totusi, Curtea ia act de modificarea legislativa intervenita cu privire la aplicabilitatea prevederii litigioase in noua lege privind alegerile pentru Parlament (vezi dreptul intern pertinent de mai sus, paragraful 19). Insa aceasta modificare legislativa este mult ulterioara faptelor denuntate de reclamant si nu permite, asadar, remedierea situatiei sale.

54. Pe de alta parte, Curtea observa ca Biroul Electoral Central si comisia de validare a Camerei Deputatilor au analizat contestatia reclamantului, dupa care au respins-o ca neintemeiata. Or, in opinia Curtii, un individ a carui numire intr-o functie de deputat a fost refuzata are motive legitime sa se teama ca marea majoritate a membrilor organului care au analizat legalitatea alegerilor, mai exact membrii care reprezinta celelalte partide politice ale Biroului Electoral Central, aveau un interes contrar interesului sau. Regulile de compunere a acestui organ constituit dintr-un mare numar de membri reprezentand partide politice nu par, asadar, sa ofere o garantie suficienta de impartialitate. Aceeasi concluzie este valabila a fortiori pentru comisia de validare a Camerei Deputatilor.

55. In plus, Curtea observa ca nicio instanta nationala nu s-a pronuntat asupra interpretarii prevederii legale in discutie. Astfel, Curtea Suprema de Justitie a respins contestatia reclamantului ca inadmisibila, considerand ca deciziile Biroului Electoral Central erau definitive. Ulterior, Curtea Constitutionala s-a limitat la a-l informa pe reclamant ca nu este competenta in materie electorala. In acest sens, Curtea reaminteste ca in Cauza Babenko mentionata mai sus a considerat important faptul ca sustinerile reclamantului fusesera analizate in cadrul unei proceduri judiciare.

56. Aceasta abordare este, de altfel, confirmata de Comisia de la Venetia in Codul bunelor practici in materie electorala, care recomanda un control judiciar al aplicarii regulilor electorale, eventual ca o completare a recursurilor in fata comisiilor electorale sau in fata Parlamentului (paragraful 22 de mai sus). Elementele de drept comparat arata si faptul ca mai multe state membre ale Consiliului Europei au adoptat un control jurisdictional, numai cateva state pastrand inca un control al alegerilor pur politic (paragraful 28 de mai sus).

57. In aceste conditii, Curtea apreciaza ca lipsa de claritate a legii electorale in ceea ce priveste minoritatile nationale si lipsa unor garantii suficiente privind impartialitatea organelor insarcinate sa analizeze contestatiile reclamantului au incalcat insasi esenta drepturilor garantate de art. 3 din Protocolul nr. 1.

Prin urmare, a avut loc incalcarea acestui articol .

II. Asupra pretinsei incalcari a art. 13 din Conventie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1

58. Invocand in esenta art. 13 din Conventie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1, reclamantul se plange de lipsa unui recurs efectiv care sa ii permita sa conteste refuzul autoritatilor de a-i atribui mandatul de deputat pentru minoritatea italiana si, in consecinta, de incalcarea liberei exprimari a opiniei poporului in alegerea corpului legislativ. Art. 13 din Conventie prevede urmatoarele:

"Orice persoana, ale carei drepturi si libertati recunoscute de prezenta conventie au fost incalcate, are dreptul sa se adreseze efectiv unei instante nationale, chiar si atunci cand incalcarea s-ar datora unor persoane care au actionat in exercitarea atributiilor lor oficiale."

59. Guvernul sustine ca reclamantul dispunea de un recurs intern efectiv in sensul art. 13 din Conventie, si anume contestatia in fata Biroului Electoral Central, organ care raspundea cerintelor impuse de jurisprudenta Curtii. In acest sens, acesta subliniaza ca, in temeiul art. 24 din Legea nr. 68/1992, Biroul Electoral Central era compus din 7 judecatori ai Curtii Supreme de Justitie si din 16 reprezentanti ai partidelor politice, ca judecatorii erau alesi in mod aleatoriu, prin tragere la sorti, ca deciziile Biroului Electoral Central erau motivate si ca membrii acestuia aveau posibilitatea de a formula opinii divergente.