INTEGRAL: Decizia nr. 28/2009. RIL in legatura cu interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 35 alin. (2) si art. 114 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici

INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
- SECTIILE UNITE -

DECIZIA Nr. 28
din 12 octombrie 2009

Dosar nr. 5/2009

Sub presedintia doamnei judecator Lidia Barbulescu, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie,

Inalta Curte de Casatie si Justitie, constituita in Sectii Unite, in conformitate cu dispozitiile art. 25 lit. a) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciara, republicata, s-a intrunit la data de 15 iunie 2009 pentru a examina recursul in interesul legii, declarat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie in legatura cu interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 35 alin. (2) si art. 114 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, raportate la art. 1 alin. (1) si art. 2 alin. (5) din acelasi act normativ, precum si la art. 1 alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 146/2007 pentru aprobarea platii primelor de concediu de odihna suspendate in perioada 2001-2006, privind admisibilitatea acordarii controlorilor financiari si altor categorii de personal contractual din cadrul Curtii de Conturi a primei de concediu, egala cu indemnizatia bruta din luna anterioara plecarii in concediu de odihna, pentru perioada 2001-2007.

Sectiile Unite au fost constituite cu respectarea dispozitiilor art. 34 din Legea nr. 304/2004, republicata, fiind prezenti 72 de judecatori din 108 aflati in functie.

Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost reprezentat de procuror Constantin Antonia Eleonora, procuror sef adjunct al Sectiei judiciare.

Reprezentanta procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a sustinut recursul in interesul legii, punand concluzii pentru admiterea acestuia, in sensul de a se stabili ca prima de concediu prevazuta la art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, nu se acorda controlorilor financiari (auditorilor publici externi) si celorlalte categorii de personal contractual care isi desfasoara activitatea in cadrul Curtii de Conturi.

In vederea deliberarii, a fost amanata pronuntarea la 12 octombrie 2009.

SECTIILE UNITE,

deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:

In practica instantelor judecatoresti nu exista un punct de vedere unitar in legatura cu interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 35 alin. (2) si art. 114 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, raportate la art. 1 alin. (1) si art. 2 alin. (5) din acelasi act normativ, precum si la art. 1 alin. (2) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 146/2007 pentru aprobarea platii primelor de concediu de odihna suspendate in perioada 2001-2006, privind admisibilitatea acordarii controlorilor financiari si altor categorii de personal contractual din cadrul Curtii de Conturi a primei de concediu, egala cu indemnizatia bruta din luna anterioara plecarii in concediu de odihna, pentru perioada 2001-2007.

Astfel, unele instante au admis actiunile prin care controlorii financiari si celelalte categorii de personal contractual din cadrul Curtii de Conturi au solicitat plata primelor de concediu pentru perioada 2001-2007, retinand ca, in cauza, sunt aplicabile dispozitiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, intrucat Curtea de Conturi isi desfasoara activitatea in mod autonom, in conformitate cu dispozitiile prevazute in Constitutie si in Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, republicata, iar art. 114 din Legea nr. 188/1999 prevede ca dispozitiile acestui act normativ se aplica si autoritatilor administrative autonome, motiv pentru care personalul contractual angajat la institutia in discutie este indreptatit sa beneficieze de prima de concediu, situatia acestuia fiind comparabila cu cea a functionarilor publici.

S-a apreciat ca o alta interpretare a acestor dispozitii legale ar contraveni prevederilor art. 16 din Constitutia Romaniei, care garanteaza egalitatea cetatenilor in fata legii si a autoritatilor publice, celor ale art. 7 si 23 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului, care garanteaza dreptul la protectie egala a legii impotriva oricarei discriminari in legatura cu dreptul la o remuneratie echitabila si satisfacatoare, precum si dispozitiilor similare cuprinse in art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului, art. 1 din Protocolul nr. 1 aditional la Conventie si art. 4 din Carta Sociala Europeana, revizuita, ratificata prin Legea nr. 74/1999.

De asemenea, s-a considerat ca, in conformitate cu art. 59 alin. 3 din Contractul colectiv de munca la nivel national, salariatii au dreptul la acordarea unei prime de concediu, iar potrivit art. 241 alin. (1) lit. d) din Codul muncii, clauzele contractelor colective de munca la nivel national produc efecte pentru toti salariatii din tara.

Prin urmare, angajatorul are obligatia de a acorda salariatilor toate drepturile ce decurg din lege, clauzele contractului colectiv de munca fiind aplicabile si contractului individual de munca, asa cum prevede art. 40 alin. (2) lit. c) din Codul muncii.

Alte instante, dimpotriva, au respins actiunile controlorilor financiari si ale altor categorii de personal contractual din cadrul Curtii de Conturi, avand ca obiect plata primei de concediu pentru perioada 2001-2007, retinand, in esenta, ca dispozitiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 se aplica numai functionarilor publici.

Aceste din urma instante au interpretat si aplicat corect dispozitiile legii.

Problema de drept care se cere a fi solutionata prin recursul in interesul legii vizeaza dreptul controlorilor financiari si personalului contractual din cadrul Curtii de Conturi de a beneficia de prima de concediu reglementata de art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare.

In conformitate cu dispozitiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare "functionarul public are dreptul, pe langa indemnizatia de concediu, la o prima egala cu salariul de baza din luna anterioara plecarii in concediu, ce se impoziteaza separat".

Art. 2 alin. (2) din acelasi act normativ defineste functionarul public ca "persoana numita, in conditiile legii, intr-o functie publica", iar sintagma "functie publica" a fost definita prin alin. (1) al acestui articol ca reprezentand "ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome".

Din examinarea prevederilor legale enuntate rezulta ca legiuitorul a conditionat acordarea dreptului la prima de concediu, egala cu salariul de baza din luna anterioara plecarii in concediu, de calitatea de functionar public, care se dobandeste de o persoana prin numirea, in conditiile legii, intr-o functie publica, implica atributii si responsabilitati specifice.

Functiile publice sunt prevazute in mod expres si limitativ in anexa la Legea nr. 188/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, functia de controlor financiar sau alte functii pentru personalul contractual din cadrul Curtii de Conturi neregasindu-se printre acestea.

Controlorii financiari, in prezent auditori publici externi, precum si celelalte categorii de personal contractual care isi desfasoara activitatea in cadrul Curtii de Conturi a Romaniei nu intra in categoria functionarilor publici, intrucat sunt persoane incadrate in baza unui contract individual de munca, in posturi de natura contractuala, care nu au fost stabilite si avizate ca functii publice, in sensul dispozitiilor art. 111 alin. (3) din Legea nr.188/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare.

Pe acest aspect sunt relevante si dispozitiile Legii nr. 94/1992, in forma republicata in anul 2009, potrivit carora functia de controlor financiar a fost transformata in aceea de auditor public extern pentru care, potrivit statutului acestei functii aprobat de Plenul Curtii de Conturi in temeiul art. 122 lit. k) din lege [devenit art. 58 lit. k)], se incheie un contract individual de munca pe durata nedeterminata sau determinata.

Or, prin art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, se stabileste ca prevederile acestui act normativ nu se aplica acelor categorii de personal care nu exercita prerogative de putere publica si ca persoanelor care lucreaza in cadrul autoritatilor si institutiilor publice, fara a avea insa calitatea de functionar public, le este aplicabila legislatia muncii.

De aceea, norma inscrisa in art. 114 din Legea nr. 188/1999, potrivit careia "dispozitiile prezentei legi se aplica in mod corespunzator si autoritatilor administrative autonome", trebuie interpretata in stricta concordanta cu intentia legiuitorului, care a inteles ca toti functionarii publici, indiferent de locul unde isi desfasoara activitatea, sa beneficieze de statutul creat prin actul normativ pe care l-a adoptat.

Mentionand ca legea se va aplica in mod corespunzator si autoritatilor administrative autonome, legiuitorul nu a dorit sa extinda sfera de aplicare a legii si asupra altor categorii de personal decat cea a functionarilor publici, ci a avut in vedere faptul ca legile de organizare si functionare a unor astfel de autoritati, cum este si cazul Curtii de Conturi, contin prevederi cu caracter special, derogatorii de la dreptul comun, de care va trebui sa se tina seama.

Ca efect al dispozitiilor art. 114 din Legea nr. 188/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, beneficiaza de prima de concediu prevazuta la art. 35 alin. (2) din lege numai functionarii publici care isi desfasoara activitatea in cadrul Curtii de Conturi, nu si personalul contractual al acestei autoritati.

Drepturile salariale ale controlorilor financiari si ale celorlalte categorii de personal contractual care isi desfasoara activitatea in cadrul Curtii de Conturi au fost stabilite prin reglementari cu caracter special, si anume Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 160/2000 privind salarizarea controlorilor financiari din cadrul Curtii de Conturi, aprobata prin Legea nr. 711/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, respectiv Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza pentru personalul contractual din sectorul bugetar, aprobata prin Legea nr. 383/2001, cu modificarile si completarile ulterioare, acte normative care nu prevad dreptul la plata primei de concediu si nu fac trimitere la incidenta Legii nr. 188/1999, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, ori la alte dispozitii legale care reglementeaza un astfel de drept.

O astfel de reglementare nu contravine principiului constitutional al egalitatii in drepturi si nediscriminarii consfintit in art. 16 din Constitutia Romaniei, art. 7 si 23 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului si art. 14 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului.

Cu privire la garantia instituita de art. 14 din Conventie, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a subliniat in mod repetat ca o diferenta de tratament are natura discriminatorie doar daca nu se bazeaza pe o justificare rezonabila si obiectiva, adica nu urmareste un scop legitim sau daca nu exista un raport de proportionalitate intre mijloacele folosite si scopul urmarit.

Instanta europeana a aratat si ca statele dispun de o anumita marja de apreciere pentru a determina daca si in ce masura diferentele dintre situatii analoge sunt de natura sa justifice un tratament diferit, iar autoritatile nationale competente raman libere sa aleaga masurile pe care le socotesc potrivite pentru atingerea unui scop legitim (Moldovan si altii impotriva Romaniei, Hotararea din 12 iulie 2005, paragraful 137).

In acelasi sens, Curtea Constitutionala a statuat prin numeroase decizii ca principiul egalitatii in drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situatii in care, in functie de scopul urmarit, nu sunt diferite, dar nu impiedica aplicarea unui tratament juridic diferit, justificat obiectiv de existenta unei situatii diferite in care se afla o categorie de cetateni, in comparatie cu alta (Decizia nr. 135 din 5 noiembrie 1996, Decizia nr. 25 din 23 februarie 1999).

Avandu-se in vedere ca, prin aspectul responsabilitatii, atributiilor de serviciu, rigorilor ce le sunt impuse, functionarii publici se afla intr-o situatie diferita de cea a personalului contractual, existenta unui regim diferentiat pe aspect salarial isi are pe deplin o justificare obiectiva.

Totodata, art. 26 din Legea nr. 50/1995 cu privire la salarizarea membrilor si personalului Curtii de Conturi prevede ca "durata concediului de odihna si a celorlalte concedii, cuantumul indemnizatiei cuvenite, programarea, efectuarea, intreruperea si amanarea concediului de odihna, precum si compensarea in bani a concediului de odihna neefectuat se stabilesc in conformitate cu dispozitiile Legii nr. 6/1992 privind concediul de odihna si alte concedii ale salariatilor, prin regulament aprobat de Plenul Curtii de Conturi".

De asemenea, prin art. 72 din Statutul auditorului public extern din 2009, aprobat de Plenul Curtii de Conturi, se stabileste ca acesta "se completeaza in mod corespunzator cu prevederile Codului muncii, precum si cu orice alte dispozitii legale aplicabile".

Or, din prevederile art. 3 din Legea nr. 6/1992 si, ulterior abrogarii acestui act normativ, din cele ale art. 145 alin. (1) din Codul muncii rezulta fara echivoc faptul ca, pentru perioada concediului de odihna, salariatii din categoria carora face parte si personalul contractual al Curtii de Conturi beneficiaza numai de indemnizatia de concediu care, in prezent, nu poate fi mai mica decat salariul de baza, indemnizatiile si sporurile cu caracter permanent cuvenite pentru perioada respectiva, prevazute in contractul individual de munca.

In acelasi timp, prin dispozitiile art. 157 alin. (2) din Codul muncii se prevede ca sistemul de salarizare a personalului din autoritatile si institutiile publice finantate integral sau in majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor speciale se stabileste prin lege.

Acest text de lege instituie o exceptie de la principiul negocierii drepturilor salariale, cunoscut in legislatia muncii, exceptie justificata prin calitatea specifica a acestei categorii de personal care este salarizat din fonduri bugetare.

In acest sens, sunt relevante si dispozitiile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de munca, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, care prevad posibilitatea incheierii contractelor colective de munca si pentru salariatii institutiilor bugetare, dar stabilesc, totodata, ca prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale caror acordare si cuantum sunt determinate prin lege.

Ca urmare, personalul contractual din cadrul Curtii de Conturi nu poate pretinde acordarea primei de concediu nici in temeiul dispozitiilor contractelor colective de munca, prima care, de altfel, nu este stabilita in mod imperativ prin acestea nici pentru alti salariati decat cei bugetari, ci doar se prevede ca se poate stabili ca, in raport cu posibilitatile economico-financiare ale unitatii, pe langa indemnizatia de concediu, sa se plateasca si o prima de vacanta.

In consecinta, in temeiul art. 25 lit. a) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciara, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si ale art. 329 alin. 2 si 3 din Codul de procedura civila, urmeaza a se admite recursul in interesul legii si a se stabili ca prima de concediu prevazuta la art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, nu se acorda controlorilor financiari (in prezent auditori publici externi) si celorlalte categorii de personal contractual care isi desfasoara activitatea in cadrul Curtii de Conturi.

PENTRU ACESTE MOTIVE

in numele legii

D E C I D:

Admit recursul in interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie.

Se stabileste ca prima de concediu prevazuta la art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, nu se acorda controlorilor financiari (in prezent auditori publici externi) si celorlalte categorii de personal contractual care isi desfasoara activitatea in cadrul Curtii de Conturi.

Obligatorie, potrivit art. 329 alin. 3 din Codul de procedura civila.

Pronuntata in sedinta publica, astazi, 12 octombrie 2009.

PRESEDINTELE INALTEI CURTI DE CASATIE SI JUSTITIE,
LIDIA BARBULESCU

Prim-magistrat-asistent,
Adriana Daniela White