Decizia ICCJ 14/2019. RIL: competenta instantei de judecata sa solutioneze actiunea prin care expropriatul contesta despagubirile si solicita stabilirea acestora si obligarea expropriatorului la plata.

Decizia nr. 14/2019 privind examinarea recursului in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Brasov vizand admisibilitatea contestatiilor introduse de proprietarii expropriati in temeiul Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizarii unor obiective de interes national, judetean si local, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 255/2010), prin care se contesta cuantumul despagubirilor estimate de expropriator in etapa administrativa, conform art. 5 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, si se solicita stabilirea pe cale judecatoreasca a despagubirilor definitive cuvenite expropriatului, anterior emiterii hotararii prevazute de art. 20 din aceeasi lege, prin care se stabilesc despagubirile cuvenite in mod definitiv proprietarilor expropriati a fost publicata in Monitorul Oficial nr. 476 din 11.06.2019.

Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a fost legal constituit conform dispozitiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedura civila si ale art. 271 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare (Regulamentul).
Sedinta a fost prezidata de doamna judecator Gabriela Elena Bogasiu, vicepresedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost reprezentat de doamna Antonia Constantin, procuror-sef al Sectiei judiciare - Serviciul judiciar civil.
La sedinta de judecata a participat doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat in conformitate cu dispozitiile art. 273 din Regulament.
Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a luat in examinare recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Brasov vizand admisibilitatea contestatiilor introduse de proprietarii expropriati in temeiul Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizarii unor obiective de interes national, judetean si local, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 255/2010), prin care se contesta cuantumul despagubirilor estimate de expropriator in etapa administrativa, conform art. 5 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, si se solicita stabilirea pe cale judecatoreasca a despagubirilor definitive cuvenite expropriatului, anterior emiterii hotararii prevazute de art. 20 din aceeasi lege, prin care se stabilesc despagubirile cuvenite in mod definitiv proprietarilor expropriati.
Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, aratand ca la dosar au fost depuse raportul intocmit de judecatorii-raportori, precum si punctul de vedere formulat de Ministerul Public - Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie.
Doamna judecator Gabriela Elena Bogasiu, presedintele Completului pentru solutionarea recursului in interesul legii, a acordat cuvantul reprezentantului procurorului general asupra recursului in interesul legii.
Doamna procuror Antonia Constantin, reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, a aratat ca, la nivel jurisprudential, s-au conturat doua opinii asupra problemei de drept ce face obiectul prezentului recurs in interesul legii. Astfel, intr-o opinie, s-a apreciat ca aceste actiuni, prin care se critica cuantumul estimativ al despagubirilor, sunt inadmisibile sau prematur formulate, iar intr-o alta opinie s-a considerat ca acestea sunt admisibile, cererile formulate de proprietarii expropriati fiind analizate pe fond . Ministerul Public a apreciat ca fiind in litera si spiritul legii cea de-a doua orientare jurisprudentiala, aceasta opinie fiind in concordanta cu cele statuate prin Decizia nr. XX din 19 martie 2007 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectiile Unite si Decizia nr. 12 din 14 mai 2018 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Completul competent sa judece recursul in interesul legii. In plus, in acest sens sunt si opinia unitara a Sectiei I civile a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, precum si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului referitoare la dreptul de proprietate si dreptul la un proces echitabil. Sustinand argumentele prezentate in scris prin punctul de vedere formulat in cauza, solicita admiterea recursului in interesul legii si pronuntarea unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a legii.
Presedintele completului, doamna judecator Gabriela Elena Bogasiu, constatand ca nu sunt intrebari de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile inchise, iar completul a ramas in pronuntare asupra recursului in interesul legii.
INALTA CURTE,
deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:

I. Sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie
1. Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost investita prin sesizarea Colegiului de conducere al Curtii de Apel Brasov, potrivit Hotararii nr. 117 din 3 decembrie 2018, cu recursul in interesul legii in materie civila, avand ca obiect urmatoarea problema de drept: "Admisibilitatea contestatiilor introduse de proprietarii expropriati in temeiul Legii nr. 255/2010, prin care se contesta cuantumul despagubirilor estimate de expropriator in etapa administrativa, conform art. 5 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, si se solicita stabilirea pe cale judecatoreasca a despagubirilor definitive cuvenite expropriatului, anterior emiterii hotararii prevazute de art. 20 din aceeasi lege, prin care se stabilesc despagubirile cuvenite in mod definitiv proprietarilor expropriati".

II. Prevederile legale incidente
2. Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizarii unor obiective de interes national, judetean si local, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 255/2010):
"Articolul 22
(1) Expropriatul nemultumit de cuantumul despagubirii prevazute la art. 19 se poate adresa instantei judecatoresti competente in termenul general de prescriptie, care curge de la data la care i-a fost comunicata hotararea de stabilire a cuantumului despagubirii, sub sanctiunea decaderii, fara a putea contesta transferul dreptului de proprietate catre expropriator asupra imobilului supus exproprierii, iar exercitarea cailor de atac nu suspenda efectele hotararii de stabilire a cuantumului despagubirii si transferului dreptului de proprietate ."

III. Orientarile jurisprudentiale divergente invocate de autorul sesizarii
Doua orientari jurisprudentiale au justificat sesizarea de recurs in interesul legii:
3. Intr-o orientare jurisprudentiala s-a apreciat ca o actiune prin intermediul careia se critica cuantumul estimativ al despagubirilor este inadmisibila sau prematura, iar argumentele retinute in sprijinul acestei opinii sunt urmatoarele:
Hotararea de stabilire a despagubirilor individuale prevazuta de art. 20 din Legea nr. 255/2010 marcheaza momentul deschiderii dreptului expropriatului de a contesta suma acordata cu titlu de despagubiri, neputandu-se contesta despagubirile estimative.
Imperativul constatarii existentei hotararii, prealabil formularii contestatiei, nu afecteaza substanta dreptului garantat atat constitutional, cat si prin art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, cat timp transferul dreptului de proprietate la expropriator nu opereaza pana la data consemnarii sumelor aferente despagubirii.
Nu se aduce atingere dreptului expropriatului de acces la justitie, pentru ca, in intervalul cuprins intre data exproprierii si data emiterii acestei hotarari, acesta are alte remedii procedurale, obtinand repararea prejudiciului produs prin scurgerea timpului, respectiv poate solicita expropriatorului despagubiri pentru lipsa de folosinta a terenului sau poate solicita, printr-o alta actiune, obligarea intimatei sa indeplineasca celelalte etape ale exproprierii. In acest sens s-a pronuntat si Inalta Curte de Casatie si Justitie, care a confirmat solutiile pronuntate de instantele inferioare prin care a fost obligat expropriatorul, la cererea proprietarului, sa emita hotararea de stabilire a despagubirilor, pe calea obligatiei de "a face", in conditiile art. 20 din Legea nr. 255/2010, cu indicarea exemplificativa de decizii.
Curtea Constitutionala a Romaniei, prin Decizia nr. 29 din 19 ianuarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 152 din 7 martie 2012, si Decizia nr. 316 din 29 martie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 386 din 8 iunie 2012, a retinut ca prevederile art. 9 si art. 19 din Legea nr. 255/2010 sunt constitutionale sub aspectul procedurii de evaluare a despagubirilor si cu privire la existenta unei juste si prealabile despagubiri .
4. Intr-o alta orientare jurisprudentiala s-a apreciat ca astfel de actiuni sunt admisibile, chiar daca nu s-au epuizat etapele exproprierii si nu s-a emis hotararea definitiva de stabilire a despagubirilor, iar in motivarea acestei opinii s-au retinut urmatoarele:
Potrivit art. 20 din Legea nr. 255/2010, expropriatorul are obligatia de a emite o hotarare individuala de stabilire a cuantumului despagubirii, obligatie neindeplinita, desi a trecut mult timp de la data emiterii deciziei de expropriere .
Neindeplinirea obligatiei de catre expropriator, desi a trecut un termen mai mult decat rezonabil, creeaza o stare de incertitudine, or, nu acesta a fost scopul edictarii unui act normativ cu caracter special in materie de expropriere, iar aceasta nu poate fi imputata reclamantilor, care au pierdut dreptul de proprietate prin efectul deciziei de expropriere si al legii (art. 9), astfel incat dreptul la actiune conferit de prevederile art. 22 din Legea nr. 255/2010 nu poate fi negat.
A respinge actiunea ca inadmisibila, desi legea nu o prevede in mod expres, ar insemna negarea dreptului constitutional al reclamantilor de a se adresa instantei pentru protejarea dreptului lor, conferit de art. 21 si art. 44 din Legea fundamentala, precum si de normele inscrise in art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si in art. 1 din Primul Protocol aditional la aceasta.
Situatia generata de conduita expropriatorului este asemanatoare cu cea care si-a gasit rezolvarea prin Decizia nr. XX din 19 martie 2007 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectiile Unite, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 764 din 12 noiembrie 2007, decizie data in aplicarea dispozitiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicata, prin care s-a statuat ca instanta de judecata este competenta sa solutioneze pe fond nu numai contestatia formulata impotriva deciziei/dispozitiei de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea in natura a imobilelor preluate abuziv, ci si actiunea persoanei indreptatite in cazul refuzului nejustificat al entitatii detinatoare de a raspunde notificarii partii interesate.

IV. Jurisprudenta Curtii Constitutionale si a Curtii Europene a Drepturilor Omului. Doctrina in materie
5. Nu au fost identificate jurisprudenta si nici opinii doctrinare care sa se refere la problema de drept ce face obiectul sesizarii. Deciziile Curtii Constitutionale si ale Curtii Europene a Drepturilor Omului cu relevanta in solutionarea pe fond a sesizarii vor fi mentionate in capitolul aferent.

V. Opinia Colegiului de conducere al Curtii de Apel Brasov
6. Colegiul de conducere al Curtii de Apel Brasov, titularul sesizarii, a sustinut ca in cadrul Curtii de Apel Brasov - Sectia civila s-au exprimat ambele opinii si, analizand hotararile judecatoresti atasate sesizarii de recurs in interesul legii, a apreciat ca actiunile ce fac obiectul analizei sunt inadmisibile.

VI. Opinia procurorului general
7. Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a apreciat ca, in interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 5 alin. (1) si art. 9 alin. (1), (2) si (4) din Legea nr. 255/2010, poate fi contestat cuantumul despagubirilor estimate de expropriator in etapa administrativa, iar persoanele expropriate pot solicita pe cale judecatoreasca stabilirea despagubirilor individuale datorate de expropriator, anterior emiterii hotararii prevazute de art. 20 din Legea nr. 255/2010, atunci cand neemiterea acestei hotarari a fost cauzata de lipsa de diligenta a expropriatorului, in derularea etapelor corespunzatoare fazei administrative a procedurii de expropriere .
8. A aratat ca situatiile premisa ale prezentei probleme de drept sunt similare celor asupra carora Inalta Curte de Casatie si Justitie a statuat in precedent prin Decizia nr. XX din 19 martie 2007 a Sectiilor Unite, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 764 din 12 noiembrie 2007, si prin Decizia 12 din 14 mai 2018 a Completului competent sa judece recursul in interesul legii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 570 din 6 iulie 2018.
9. Totodata, s-a observat ca, intr-o jurisprudenta unificata a Sectiei I civile a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, cererile de chemare in judecata formulate in contradictoriu cu expropriatorul nu au fost considerate ca prematur formulate, apreciindu-se ca solutia admiterii exceptiei prematuritatii incalca una dintre conditiile esentiale ale exproprierii, respectiv a existentei unei drepte si prealabile despagubiri care sa acopere intreaga pierdere suferita de persoana afectata de masura exproprierii.
10. Orientarea jurisprudentiala pe care procurorul general o apreciaza ca fiind in litera si spiritul legii este in concordanta si cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului privind necesitatea despagubirii proprietarului pentru privarea de proprietate intr-un termen rezonabil, potrivit art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, precum si asigurarea accesului la o instanta, din perspectiva art. 6 paragraful 1 din Conventie, care sa garanteze dreptul oricarei persoane de a contesta un act ce constituie o ingerinta in drepturile sale.
11. In considerarea plenitudinii de jurisdictie a instantelor in ceea ce priveste stabilirea unei juste despagubiri pentru imobilele expropriate, precum si a principiului liberului acces la justitie, in cazul in care, din culpa expropriatorului, nu este numita comisia de verificare a dreptului de proprietate sau a altui drept real ori aceasta comisie nu emite o hotarare de stabilire a despagubirilor, persoana nemultumita de cuantumul despagubirilor se poate adresa tribunalului, in vederea stabilirii despagubirilor, potrivit criteriilor prevazute de art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, republicata, dreptul comun in materia exproprierii, cu care legea speciala - Legea nr. 255/2010 se completeaza.
12. Omisiunea expropriatorului de a emite hotararea de stabilire a despagubirilor nu poate opera ca o cauza de limitare a dreptului proprietarului expropriat de a contesta cuantumul despagubirii consemnate la dispozitia sa si deci a dreptului acestuia de a beneficia, intr-un termen rezonabil, de o justa despagubire pentru imobilul expropriat.
13. A rationa de o alta maniera echivaleaza cu obligarea persoanei expropriate la a suporta o sarcina excesiva, in ceea ce priveste despagubirea sa intr-un termen rezonabil, contrara justului raport de proportionalitate ce trebuie pastrat intre cerintele interesului public si protectia dreptului de proprietate .
14. Respingerea actiunilor prin care se contesta cuantumul despagubirilor estimate de expropriator, ca inadmisibile sau prematur formulate, nu corespunde exigentelor art. 21 alin. (1) din Constitutia Romaniei, republicata, si ale art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, de vreme ce afecteaza insasi substanta dreptului de acces la o instanta, fara a exista justificarea unui scop legitim si fara pastrarea raportului rezonabil de proportionalitate intre mijloacele folosite si scopul urmarit. Aceste solutii se grefeaza pe o situatie factuala care pune in evidenta lipsa de diligenta a expropriatorului in ceea ce priveste derularea fazei administrative a procedurii de expropriere .

VII. Raportul asupra recursului in interesul legii
15. Prin raportul intocmit in cauza, judecatorii-raportori au constatat ca sunt indeplinite conditiile de admisibilitate a recursului in interesul legii, cu propunerea reformularii problemei de drept, atat din perspectiva normei legale vizate, cat si din cea a jurisprudentei Inaltei Curti de Casatie si Justitie, fata de care s-a subliniat similaritatea - Decizia nr. XX din 19 martie 2007 a Sectiilor Unite.

VIII. Inalta Curte de Casatie si Justitie
16. Examinand sesizarea cu recurs in interesul legii, raportul intocmit de judecatorii-raportori, punctul de vedere al procurorului general, precum si dispozitiile legale ce se solicita a fi interpretate in mod unitar, constata urmatoarele:

VIII.1. Admisibilitatea recursului in interesul legii
17. Recursul in interesul legii indeplineste conditiile de admisibilitate prevazute de art. 514 si art. 515 din Codul de procedura civila, fiind exercitat de un subiect de drept caruia legea ii recunoaste legitimare procesuala si avand ca obiect o problema de drept reala pentru care s-a facut dovada ca a fost solutionata diferit prin hotarari judecatoresti, definitive si irevocabile, astfel cum rezulta din cuprinsul hotararilor anexate sesizarii.
18. Se impune reformularea problemei de drept pentru rigurozitate, din perspectiva art. 514 din Codul de procedura civila si a jurisprudentei anexate, ca vizand modul de interpretare si aplicare a dispozitiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, Completului pentru solutionarea recursului in interesul legii revenindu-i "sarcina de a determina daca, prin modul de prezentare a problemei prin care s-a pretins o rezolvare neunitara prin hotarari judecatoresti definitive, aceasta reprezinta o problema de drept de natura sa puna in dezbatere interpretarea si aplicarea unei/unor reglementari legale".1
1 Decizia nr. 18 din 5 octombrie 2015 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Completul competent sa judece recursul in interesul legii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 801 din 28 octombrie 2015, paragraful 37.

VIII.2. Pe fondul recursului in interesul legii
19. Prin actul de sesizare s-a pus in discutie admisibilitatea/prematuritatea actiunilor formulate de proprietarii expropriati, in temeiul Legii nr. 255/2010, prin care acestia contesta cuantumul despagubirilor estimate de expropriator, in etapa administrativa, conform art. 5 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, si solicita stabilirea, pe cale judecatoreasca, a despagubirilor definitive ce li se cuvin, ulterior emiterii deciziei de expropriere si consemnarii sumelor aferente despagubirilor, conform art. 9 alin. (1), (2) si (4) din Legea nr. 255/2010, insa anterior emiterii hotararii prevazute de art. 20 din aceeasi lege, prin care se stabilesc despagubirile definitive.
20. Din hotararile judecatoresti anexate actului de sesizare rezulta ca intr-o opinie se considera ca accesul la instanta este paralizat de inexistenta, neemiterea hotararii de stabilire a cuantumului despagubirii, ca act de finalizare a procedurii prealabile administrative, dupa a carei comunicare este considerat ca fiind nascut dreptul expropriatului de a se adresa instantei de judecata, in aplicarea art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 - din cauza fie a neinfiintarii comisiei care trebuie sa o emita, fie a neemiterii hotararii de catre comisie, la care se adauga in unele situatii si probleme cu documentele cadastrale, in vreme ce in cealalta opinie este confirmat dreptul de acces la instanta al expropriatului si in lipsa hotararii la care face referire art. 22 alin. (1) din lege, sanctionandu-se neindeplinirea obligatiilor expropriatorului de infiintare a comisiei si de emitere a hotararii de catre comisie intr-o perioada de timp apreciata mare, nerezonabila, fara a se identifica elemente justificative, iar aceasta, in cele mai multe cazuri, in conditii de finalizare a obiectivului pentru care imobilul a fost expropriat.
21. Opinia care confirma dreptul expropriatului de a se adresa instantei de judecata este cea corecta, intrucat lipsa hotararii de stabilire a cuantumului despagubirii, generata de nedeclansarea ultimei etape a procedurii de expropriere sau nefinalizarea acesteia, nejustificat, nu poate paraliza demersul judiciar al acestuia prin care sa conteste despagubirile stabilite estimativ si sa solicite atat stabilirea acestora de catre instanta, cat si obligarea expropriatorului la plata .
22. Prin art. 4 din Legea nr. 255/2010 sunt aratate etapele procedurii de expropriere, iar acestea sunt: " a) aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai lucrarilor de interes national, judetean sau local; b) consemnarea sumei individuale aferente reprezentand plata despagubirii pentru imobilele care fac parte din coridorul de expropriere si afisarea listei proprietarilor imobilelor; c) transferul dreptului de proprietate; d) finalizarea formalitatilor aferente procedurii de expropriere ."
23. Actul de sesizare si hotararile judecatoresti relevante se refera la ultima etapa, avand in vedere si faptul ca art. 9 alin. (4) din lege prevede ca: "Transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor din proprietatea privata a persoanelor fizice sau juridice in proprietatea publica a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale si in administrarea expropriatorului opereaza de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de catre expropriator, ulterior consemnarii sumelor aferente despagubirii."
24. Articolul 18 din Legea nr. 255/2010 prevede ca "In termen de 5 zile de la emiterea deciziei de expropriere, expropriatorul numeste comisia de verificare a dreptului de proprietate ori a altui drept real in temeiul caruia cererea a fost formulata si constata acceptarea sau, dupa caz, neacceptarea cuantumului despagubirii de catre proprietar sau titularii altor drepturi reale asupra imobilului supus exproprierii", prin intocmirea unui proces-verbal - variile situatii care pot interveni regasindu-se in art. 19 din lege si art. 15 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizarii unor obiective de interes national, judetean si local, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 53/2011, cu completarile ulterioare (Normele metodologice).
25. Potrivit art. 16 alin. (1) din Normele metodologice, "In toate cazurile comisia va emite o hotarare de stabilire a despagubirilor in termen de doua zile de la incheierea procesului-verbal (...)".
26. Conform art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, "Expropiatul nemultumit de cuantumul despagubirii prevazute la art. 19 se poate adresa instantei judecatoresti competente in termenul general de prescriptie, care curge de la data la care i-a fost comunicata hotararea de stabilire a cuantumului despagubirii (...)".
27. Lipsa hotararii de stabilire a despagubirii, la care se face referire in art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, echivaleaza cu refuzul expropriatorului/comisiei de a-si indeplini obligatiile reglementate de aceasta lege, iar un asemenea refuz nu poate sa ramana necenzurat pentru ca nicio dispozitie legala nu limiteaza dreptul celui ce se considera nedreptatit de a se adresa instantelor competente.
28. Situatia generata de conduita expropriatorului/comisiei este similara cu cea care si-a gasit rezolvarea prin Decizia nr. XX din 19 martie 2007 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectiile Unite, prin care, in interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 10/2001), s-a statuat ca instanta de judecata este competenta sa solutioneze, pe fond, nu numai contestatia formulata impotriva deciziei/dispozitiei de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea in natura a imobilelor preluate abuziv, ci si actiunea persoanei indreptatite in cazul refuzului nejustificat al entitatii detinatoare de a raspunde la notificarea partii interesate.
29. Pentru identitate de ratiune, argumentele care au stat la baza acestei decizii se aplica mutatis mutandis si in cazul prezent, neexistand motive pentru indepartarea de la acest rationament, prin acestea inlaturandu-se, in parte, argumente ale celeilalte opinii. Similar, prin decizia respectiva nu a fost imbratisata opinia care considera inadmisibile sau prematur introduse actiunile prin care se solicita restituirea imobilelor in natura, in cazul in care s-a facut uz de procedura de restituire prevazuta in Legea nr. 10/2001, daca unitatea detinatoare nu s-a pronuntat prin decizie sau prin dispozitie motivata asupra cererii, in termenul de 60 de zile de la data inregistrarii notificarii.
30. S-a retinut in aceasta decizie ca in cazul in care unitatea detinatoare sau unitatea investita cu solutionarea notificarii nu respecta obligatia instituita prin art. 25 si art. 26 din Legea nr. 10/2001 de a se pronunta asupra cererii de restituire in natura ori sa acorde persoanei indreptatite in compensare alte bunuri sau servicii ori sa propuna acordarea de despagubiri, in termenul prevazut de lege, se impune ca "instanta investita sa evoce fondul (...) si sa constate, pe baza materialului probator administrat, daca este sau nu intemeiata cererea de restituire in natura".
31. Intr-un astfel de caz, "lipsa raspunsului unitatii detinatoare, respectiv al entitatii investite cu solutionarea notificarii, echivaleaza cu refuzul restituirii imobilului, iar un asemenea refuz nu poate ramane necenzurat, pentru ca nicio dispozitie legala nu limiteaza dreptul celui care se considera nedreptatit de a se adresa instantei competente, ci, dimpotriva, insasi Constitutia prevede, la art. 21 alin. (2), ca nicio lege nu poate ingradi exercitarea dreptului oricarei persoane de a se adresa justitiei pentru apararea intereselor sale legitime".
32. Din moment ce "in cuprinsul art. 2 alin. (2) si in art. 14 din Legea nr. 10/2001 se fac referiri la restituirea imobilelor prin hotarare judecatoreasca2, este evident ca instanta, investita cu cenzurarea deciziei sau a dispozitiei de restituire in natura, nu este limitata doar la posibilitatea de a obliga unitatea detinatoare sa emita o alta decizie/dispozitie de restituire in natura . Dimpotriva, in virtutea dreptului sau de plenitudine de jurisdictie ce i s-a acordat prin lege, instanta judecatoreasca, cenzurand decizia/dispozitia de respingere a cererii de restituire in natura, in masura in care constata ca aceasta nu corespunde cerintelor legii, o va anula, dispunand ea insasi, in mod direct, restituirea imobilului preluat de stat fara titlu valabil".
2 Similar, in art. 19 alin. (11) din Legea nr. 255/2010 se face referire la stabilirea unui cuantum superior prin hotarare judecatoreasca definitiva.
33. Totodata, "retrimiterea cauzei la unitatea detinatoare a imobilului ar putea conduce la prelungirea nejustificata a procedurii de restituire", iar "reluarea procedurilor cu caracter administrativ, precum si respingerea actiunii ca inadmisibila sau prematur introdusa ar contraveni si principiului solutionarii cauzei intr-un termen rezonabil, consacrat prin art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, la care Romania a devenit parte".
34. In ceea ce priveste procedurile prealabile, Curtea Constitutionala a statuat, inca din anul 1994, in sensul ca "este de competenta exclusiva a legiuitorului de a institui asemenea proceduri destinate, in general, sa asigure solutionarea mai rapida a unor categorii de litigii, descongestionarea instantelor judecatoresti de cauzele ce pot fi rezolvate pe aceasta cale, evitarea cheltuielilor de judecata", respectiv "de a institui regulile de desfasurare a procesului in fata instantelor judecatoresti".3
3 Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1 din 8 februarie 1994 privind liberul acces la justitie al persoanelor in apararea drepturilor, libertatilor si intereselor lor legitime, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994.
35. Totodata, "instituirea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fara caracter jurisdictional nu este contrara principiului liberului acces la justitie cat timp decizia organului administrativ poate fi atacata in fata unei instante judecatoresti", iar, cu referire la jurisprudenta relevanta a Curtii Europene a Drepturilor Omului, "imperative de suplete si eficacitate, pe deplin compatibile cu protectia drepturilor protejate de Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, pot justifica interventia prealabila a unor organe administrative care nu indeplinesc conditiile cerute de art. 6 paragraful 1 din Conventie . Ceea ce impun insa dispozitiile acestui articol conventional este ca decizia unei asemenea autoritati sa fie supusa controlului ulterior exercitat de un organ de plina jurisdictie, adica un A�tribunalA� in sensul Conventiei". De asemenea, "liberul acces la justitie semnifica faptul ca orice persoana se poate adresa instantelor judecatoresti pentru apararea drepturilor, a libertatilor sau a intereselor sale legitime, iar nu faptul ca acest drept nu poate fi supus niciunei conditionari. Mai mult, exercitarea unui drept de catre titularul sau nu poate avea loc decat cu respectarea cadrului legal stabilit de legiuitor, care, potrivit art. 126 alin. (2) din Constitutie, are legitimarea constitutionala de a stabili procedura de judecata".4
4 Decizia Curtii Constitutionale nr. 315 din 18 iunie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 520 din 20 august 2013.
36. In jurisprudenta Curtii Constitutionale s-a subliniat insa si ca "existenta oricarui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectiva sau rationala si care ar putea pana la urma sa nege acest drept al persoanei, incalca, in mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constitutie".5
5 Decizia Curtii Constitutionale nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2007.
37. In solutionarea prezentei sesizari sunt relevante si dispozitiile art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale (Conventia) care reglementeaza dreptul la un proces echitabil, cu componenta dreptului de acces la un tribunal, drept care apartine oricarei persoane care considera ilegala o ingerinta in exercitarea drepturilor sale cu caracter civil si se plange de faptul ca nu a avut posibilitatea sa supuna o asemenea ingerinta unui tribunal ce raspunde exigentelor impuse de acest text.6
6 Corneliu Birsan, Conventia europeana a drepturilor omului. Comentariu pe articole, Vol. I. Drepturi si libertati, Editura All Beck, Bucuresti, 2005, pagina 458.
38. Din perspectiva normei conventionale si a jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului in materie, acest drept trebuie interpretat in lumina principiului preeminentei dreptului, care presupune existenta unei cai legale efective care sa permita oricarui justitiabil revendicarea drepturilor civile7, intrucat drepturile civile protejate trebuie sa fie "concrete si efective", si nu "teoretice si iluzorii"8, cerinta efectivitatii impunand ca un individ sa se bucure de o posibilitate clara si concreta de a contesta un act ce constituie o ingerinta in drepturile sale.9
7 Hotararea din 12 noiembrie 2002, pronuntata in Cauza Beles si altii impotriva Republicii Cehe, paragraful 49.
8 Hotararea din 9 octombrie 1979, pronuntata in Cauza Airey impotriva Irlandei, paragraful 24; Hotararea din 13 mai 1980, pronuntata in Cauza Artico impotriva Italiei, paragraful 33; Hotararea din 15 februarie 2000, pronuntata in Cauza Garcia Manibardo impotriva Spaniei, paragraful 43; Hotararea din 28 iunie 2005, pronuntata in Cauza Virgil Ionescu impotriva Romaniei, paragraful 44.
9 Hotararea din 4 decembrie 1995, pronuntata in Cauza Bellet impotriva Frantei, paragraful 36; Hotararea din 15 octombrie 2002, pronuntata in Cauza CaA�ete de GoA�i impotriva Spaniei, paragraful 34.
39. Curtea Europeana a Drepturilor Omului a acceptat ca dreptul de acces la instanta nu are un caracter absolut, fiind recunoscuta existenta unor limitari, intrucat, prin insasi natura lui, acesta necesita o reglementare din partea statului, care se bucura in aceasta privinta de o anumita marja de apreciere.10 Aceste limitari nu pot insa sa restranga accesul liber la o instanta intr-o asemenea masura sau pana la un punct incat sa fie afectata insasi esenta dreptului11 si nu sunt in acord cu art. 6 paragraful 1 din Conventie decat daca urmaresc un "scop legitim" si daca exista un "raport rezonabil de proportionalitate intre mijloacele folosite si scopul urmarit".12
10 Corneliu Birsan, op. cit., pagina 461; Hotararea din 21 februarie 1975, pronuntata in Cauza Golder impotriva Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, paragraful 38.
11 Hotararea din 16 decembrie 1992, pronuntata in Cauza De Geouffre de la Pradelle impotriva Frantei, paragraful 28; Hotararea din 17 ianuarie 2012, pronuntata in Cauza Stanev impotriva Bulgariei, paragraful 230; Hotararea din 19 mai 2015, pronuntata in Cauza Falie impotriva Romaniei, paragraful 19.
12 Hotararea din 22 octombrie 1996, pronuntata in Cauza Stubbings si altii impotriva Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, paragraful 50; Hotararea din 28 octombrie 1998, pronuntata in Cauza Osman impotriva Regatului Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord, paragraful 147; Cauza Garcia Manibardo impotriva Spaniei, citata anterior, paragraful 36.
40. Procedurile prealabile au fost recunoscute in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului ca limitari admise in exercitiul dreptului de acces la instanta, aratandu-se insa ca interventia initiala a organismelor administrative, care au sau nu prerogative judiciare, poate fi justificata daca aceste organisme se supun controlului ulterior al unui organ judiciar cu competenta deplina, care garanteaza drepturile prevazute de art. 6 paragraful 1 din Conventie13.
13 Hotararea din 10 februarie 1983, pronuntata in Cauza Albert si Le Compte impotriva Belgiei, paragraful 29; Hotararea din 23 iunie 1981, pronuntata in Cauza Le Compte, Van Leuven si De Meyere impotriva Belgiei, paragraful 51; Hotararea din 24 mai 2005, pronuntata in Cauza Buzescu impotriva Romaniei, paragraful 60.
41. Totodata, in masura in care neindeplinirea unei conditii in exercitarea dreptului nu se datoreaza culpei titularului dreptului la exercitiul caii de atac, iar responsabilitatea modului de indeplinire a acesteia, impusa de lege, revenea unor organe publice ale statului, in exercitiul functiunii lor, el nu poate fi decazut din posibilitatea de a o pune in valoare si nu are a fi "tinut responsabil".14
14 Hotararea din 11 ianuarie 2001, pronuntata in Cauza Platakou impotriva Greciei, paragraful 39.
42. Curtea Europeana a Drepturilor Omului a mai subliniat ca, desi este adevarat ca autoritatilor nationale le revine, in primul rand, sarcina de a interpreta si de a aplica normele de natura procedurala, un formalism excesiv in aplicarea acestora se poate dovedi contrar art. 6 paragraful 1 din Conventie atunci cand acesta se face in detrimentul uneia dintre parti.15
15 Hotararea din 8 ianuarie 2013, pronuntata in Cauza S.C. Raisa M. Shipping S.R.L. impotriva Romaniei, paragraful 29.
43. Din perspectiva celor anterior subliniate pe taram constitutional si conventional, se observa ca exercitiul dreptului de acces la instanta al expropriatului este afectat atunci cand acesta nu poate deveni concret si efectiv, din cauza conduitei nejustificate a expropriatorului/comisiei in indeplinirea obligatiilor in termenele legale sau, in lipsa, a unor termene rezonabile, durata procedurii putand fi apreciata ca fiind rezonabila numai in masura in care i se asigura eficacitate.
44. Expropriatorul/Comisia nu poate amana sine die indeplinirea obligatiilor legale si este necesar ca o astfel de conduita sa fie sanctionata, intrucat produce efecte in detrimentul expropriatului, care este pus intr-o situatie de incertitudine privind proprietatea sa, de care este lipsit si referitor la care, de cele mai multe ori, s-a si finalizat obiectivul pentru care a fost deposedat. Altfel, acest drept este iluzoriu.
45. In acest context, prin obstructionarea determinata de organele administrative, dreptul de acces la instanta este amanat fara termen, acesta fiind, fara indoiala, afectat sau chiar lipsit de substanta .
46. Intr-adevar, cum se sustine intr-una dintre opinii, transferul dreptului de proprietate la expropriator nu opereaza pana la data consemnarii sumelor aferente despagubirii - art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, insa la acest moment nu se discuta cerintele legale ale lipsirii de bun, ci numai dreptul expropriatului de a se adresa unui tribunal, care sa se pronunte daca despagubirile consemnate in cadrul etapelor anterioare ale procedurii de expropriere respecta cerintele impuse de art. 44 alin. (3) din Constitutie, art. 481 din Codul civil anterior/art. 562 alin. (3) din actualul Cod civil [in functie de data nasterii raportului juridic dedus judecatii, art. 32 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 prevazand ca in cazul procedurilor de expropriere aflate in curs de desfasurare, pentru continuarea realizarii obiectivelor, se aplica prevederile acestei legi] si art. 1 din Primul Protocol aditional la Conventie .
47. Pentru acelasi motiv, Decizia Curtii Constitutionale nr. 29 din 19 ianuarie 2012 si Decizia Curtii Constitutionale nr. 316 din 29 martie 2012, valorificate in sustinerea opiniei contrare, nu se circumscriu cadrului procesual prezent, acestea vizand despagubirea care se consemneaza pana la ramanerea definitiva a hotararii judecatoresti pronuntate in temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, referitor la care s-a retinut ca respecta caracterul prealabil cerut de art. 44 alin. (3) din Constitutie, urmand ca, pentru stabilirea cuantumului final al acesteia, sa se apeleze la contestatia in justitie. Mai mult, in prima decizie mentionata s-a retinut si ca "obligatia pozitiva a legiuitorului, la nivel normativ, este aceea de a prevedea o procedura administrativa clara, precisa si neechivoca in privinta stabilirii despagubirilor".
48. In egala masura, este necesar sa se sublinieze si ca solutia oferita de opinia contrara, de solicitare a despagubirilor aferente lipsei de folosinta pe perioada de timp cat s-a intarziat emiterea hotararii de stabilire a cuantumului despagubirii, nu este un remediu suficient si nu este de natura a paraliza drepturile cu caracter civil de care se poate prevala expropriatul.
49. Totodata, aplicarea literala a dispozitiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 si respingerea ca prematura/inadmisibila a actiunii proprietarului expropriat ar reprezenta dovada unui formalism incompatibil cu litera si spiritul art. 6 paragraful 1 din Conventie si ar aduce o atingere nejustificata dreptului acestuia de acces la o instanta pentru determinarea drepturilor sale cu caracter civil.
50. In concluzie, in contextul anterior relevat, nerecunoasterea dreptului decat ulterior epuizarii procedurii administrative prealabile nesocoteste plenitudinea de jurisdictie de care se bucura instanta si, in egala masura, dreptul de acces la instanta al expropriatului, recunoscut de art. 21 alin. (1)-(3) din Constitutia Romaniei, republicata, si de art. 6 paragraful 1 din Conventie, pentru apararea dreptului de proprietate, protejat de normele nationale si conventionale sus-mentionate.
51. Pentru considerentele aratate, prin care s-a subliniat si similaritatea cu problema de drept solutionata prin Decizia nr. XX din 19 martie 2007 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectiile Unite, in temeiul dispozitiilor art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedura civila,

INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE

In numele legii
D E C I D E:

Admite recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Brasov si, in consecinta, stabileste ca:
In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizarii unor obiective de interes national, judetean si local, cu modificarile si completarile ulterioare, instanta de judecata este competenta sa solutioneze nu numai contestatia formulata impotriva hotararii de stabilire a cuantumului despagubirii, ci si actiunea prin care expropriatul contesta despagubirile estimate si solicita atat stabilirea acestora de catre instanta, cat si obligarea expropriatorului la plata, ulterior emiterii deciziei de expropriere si consemnarii sumelor aferente despagubirilor, in cazul lipsei nejustificate a acestei hotarari.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica astazi, 8 aprilie 2019.