RIL admis - sectiile civile ale tribunalelor sunt competente functional sa solutioneze apelurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii asupra contestatiilor formulate impotriva executarilor silite pornite in temeiul dispozitiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015

Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a fost legal constituit conform dispozitiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedura civila si ale art. 272 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare (Regulamentul).
Sedinta a fost prezidata de doamna judecator Gabriela Elena Bogasiu, vicepresedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost reprezentat de doamna Antonia Constantin, procuror-sef al Sectiei judiciare - Serviciul judiciar civil.
La sedinta de judecata a participat doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat in conformitate cu dispozitiile art. 273 din Regulament.
Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a luat in examinare recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta ce face obiectul Dosarului nr. 489/1/2019.
Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, aratand ca la dosar au fost depuse raportul intocmit de judecatorii-raportori, precum si punctul de vedere formulat de Ministerul Public - Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie.
Doamna judecator Gabriela Elena Bogasiu, presedintele Completului pentru solutionarea recursului in interesul legii, a acordat cuvantul reprezentantului Ministerului Public asupra recursului in interesul legii.
Doamna procuror Antonia Constantin a aratat ca la nivel jurisprudential s-au conturat doua orientari asupra problemei de drept ce face obiectul prezentului recurs in interesul legii. Astfel, intr-o opinie s-a apreciat ca apelurile din litigiile avand ca obiect contestatiile formulate impotriva executarilor silite pornite in temeiul art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala, cu modificarile si completarile ulterioare, sunt de competenta functionala a sectiilor civile ale tribunalelor, in timp ce, intr-o alta opinie s-a considerat ca revine sectiilor de contencios administrativ si fiscal din cadrul tribunalelor competenta functionala de solutionare a apelurilor din cauzele respective. Sustinand argumentele prezentate in scris prin punctul de vedere formulat in cauza, a solicitat admiterea recursului in interesul legii si pronuntarea unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a legii, apreciind ca, in raport cu prevederile art. 714 si art. 95 din Codul de procedura civila, apelurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii asupra contestatiilor formulate impotriva executarilor silite pornite in temeiul Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala, cu modificarile si completarile ulterioare, sunt de competenta sectiilor civile din cadrul tribunalelor.
Doamna judecator Gabriela Elena Bogasiu, presedintele completului, a consultat membrii completului cu privire la existenta unor intrebari pentru reprezentantul Ministerului Public - Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie.
Constatand ca nu exista intrebari sau chestiuni prealabile, presedintele completului a declarat dezbaterile inchise, iar completul a ramas in pronuntare asupra recursului in interesul legii.

INALTA CURTE,
deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:

I. Sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Obiectul recursului in interesul legii
1. Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost investita prin sesizarea Colegiului de conducere al Curtii de Apel Constanta, potrivit Hotararii nr. 4 din 7 februarie 2019, cu recursul in interesul legii in materie civila ce vizeaza problema de drept privind interpretarea prevederilor art. 714 si art. 95 din Codul de procedura civila, in sensul de a se stabili daca solutionarea apelurilor declarate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii asupra contestatiilor formulate impotriva executarilor silite pornite in temeiul Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 207/2015), este de competenta sectiei civile sau a sectiilor/completurilor de contencios administrativ si fiscal din cadrul tribunalelor.

II. Orientarile jurisprudentiale divergente invocate de autorul sesizarii
2. In cuprinsul sesizarii cu recurs in interesul legii s-a aratat ca, in cadrul dosarelor avand ca obiect o contestatie la executare formulata in temeiul art. 260 din Legea nr. 207/2015, prin care s-a solicitat anularea titlului executoriu emis de catre un organ fiscal, precum si a executarii insesi, s-a pus problema determinarii competentei functionale intre sectiile tribunalului in solutionarea caii de atac a apelului.
3. S-a constatat ca in practica judiciara nu exista un punct de vedere unitar asupra instantei competente din punct de vedere functional sa solutioneze apelurile formulate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii asupra contestatiilor la executare in materie fiscala.
4. Astfel, intr-o prima opinie s-a considerat ca sectia civila a tribunalului este instanta competenta functional sa solutioneze aceste cauze in apel.
5. S-a apreciat ca elementul care determina stabilirea unei anumite competente functionale (sectii specializate) a tribunalului in solutionarea caii de atac a apelului este natura juridica a litigiului de fond, iar principiul ce sta la baza calificarii unei actiuni ca fiind de contencios administrativ este acela enuntat de art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 554/2004), potrivit caruia contenciosul administrativ este definit ca fiind activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ, competente potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul acestei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim .
6. Prin urmare, esential pentru determinarea naturii de contencios administrativ a litigiului este ca acesta sa fie nascut din emiterea sau incheierea unui act administrativ, din tacerea administrativa ori din refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim, in timp ce litigiul de fata - contestatie la executare - nu poate fi calificat ca fiind de contencios administrativ, intrucat nu se incadreaza in normele speciale, derogatorii si de stricta interpretare si aplicare ale Legii nr. 554/2004, respectiv nu are ca obiect un act administrativ, ci un act de executare silita, efectuat intr-adevar de catre organele fiscale, dar caruia legiuitorul nu ii recunoaste natura juridica a unui act administrativ.
7. In acest sens s-a subliniat faptul ca prin Decizia nr. XIV din 5 februarie 2007 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectiile Unite, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 733 din 30 octombrie 2007, s-a admis recursul in interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie si, in aplicarea dispozitiilor art. 169 alin. (4) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala, republicata (2), cu modificarile si completarile ulterioare [devenit art. 172 alin. (4) dupa ultima republicare], s-a stabilit ca judecatoria in circumscriptia careia se face executarea este competenta sa judece contestatia, atat impotriva executarii silite insesi, a unui act sau unei masuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscala de a indeplini un act de executare in conditiile legii, cat si impotriva titlului executoriu in temeiul caruia a fost pornita executarea, in cazul in care acest titlu nu este o hotarare data de o instanta judecatoreasca sau de un alt organ jurisdictional, daca pentru contestarea lui nu exista o alta procedura prevazuta de lege.
8. In stabilirea unei astfel de interpretari instanta suprema a retinut ca, potrivit art. 169 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, orice persoana interesata poate face contestatie impotriva oricarui act de executare efectuat cu incalcarea prevederilor legale de catre organele de executare fiscala, precum si impotriva refuzului acestora de a indeplini un act de executare in conditiile legii.
9. Totodata, s-a avut in vedere ca, in conformitate cu dispozitiile alin. (3) al aceluiasi articol, "Contestatia poate fi facuta si impotriva titlului executoriu in temeiul caruia a fost pornita executarea, in cazul in care acest titlu nu este o hotarare data de o instanta judecatoreasca sau de alt organ jurisdictional si daca pentru contestarea lui nu exista o alta procedura prevazuta de lege", iar in reglementarea competentei si a modului de solutionare, in cuprinsul alin. (4) al aceluiasi text de lege se mai prevede: "Contestatia se introduce la instanta judecatoreasca competenta si se judeca in procedura de urgenta."
10. S-a considerat ca, in lipsa unor proceduri exprese referitoare la instanta judecatoreasca competenta, devin aplicabile, in aceasta privinta, dispozitiile art. 2 alin. (3) din Codul de procedura fiscala anterior, in care se precizeaza ca: "Unde prezentul cod nu dispune se aplica dispozitiile Codului de procedura civila." Or, potrivit art. 400 alin. 2 din Codul de procedura civila de la 1865, "Contestatia privind lamurirea intelesului, intinderii sau aplicarii titlului executoriu se introduce la instanta care a pronuntat hotararea ce se executa", iar "Daca o asemenea contestatie vizeaza un titlu executoriu ce nu emana de la un organ de jurisdictie, competenta de solutionare apartine instantei de executare".
11. Din coroborarea acestor dispozitii cu prevederea de la art. 373 alin. 2 din Codul de procedura civila de la 1865, care stabileste ca "Instanta de executare este judecatoria in circumscriptia careia se va face executarea, in afara cazurilor in care legea dispune altfel", instanta suprema a decis ca este competenta sa judece, atat contestatia la executarea propriu-zisa, cat si contestatia la titlu, judecatoria in circumscriptia careia se face executarea .
12. S-a apreciat ca o atare solutie se impune deoarece, in cazul contestarii executarii silite ce se realizeaza de catre organele administrativ-fiscale in baza unui titlu executoriu fiscal, dreptul comun este reprezentat de normele dreptului civil, material si procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse in Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 si, respectiv, in titlul IX din Codul de procedura fiscala anterior, care sunt aplicabile numai la solutionarea actiunii in anularea sau modificarea obligatiei fiscale ce constituie titlu de creanta fiscala.
13. Instanta suprema a statuat ca o astfel de interpretare este conforma si prevederilor art. 169 alin. (2) din Codul de procedura fiscala anterior, prin care se precizeaza ca, in cazul contestatiei mentionate, "Dispozitiile privind suspendarea provizorie a executarii silite prin ordonanta presedintiala prevazute de art. 403 alin. 4 din Codul de procedura civila nu sunt aplicabile".
14. Din aceasta interpretare s-a conchis ca in cadrul contestatiei la executare formulate impotriva titlului executoriu/executarii insesi efectuate de organele fiscale natura fiscala a creantei ce se executa este lipsita de relevanta, deoarece regulile de procedura si normele de drept material aplicabile sunt cele civile, situatie ce face ca interventia instantei de contencios administrativ sa fie exclusa, iar o astfel de natura juridica a cauzei se pastreaza si in calea de atac, care va reveni spre solutionare, de asemenea, instantei civile, iar nu celei de contencios administrativ.
15. S-a apreciat ca, dupa intrarea in vigoare a noului Cod de procedura civila si chiar dupa intrarea in vigoare a noului Cod de procedura fiscala, adoptate dupa pronuntarea Deciziei de recurs in interesul legii nr. XIV din 5 februarie 2007, nu exista nicio ratiune justificata de noile norme legale care sa conduca la o alta concluzie, litigiile avand ca obiect contestatiile impotriva actelor de executare efectuate de organul fiscal in baza unor titluri executorii fiscale, respectiv contestatiile impotriva unor titluri executorii fiscale continuand sa fie excluse controlului instantei de contencios administrativ si fiscal.
16. Intr-o alta opinie s-a considerat ca sectia de contencios administrativ si fiscal a tribunalului este instanta competenta functional sa solutioneze aceste apeluri.
17. S-a retinut ca, din moment ce natura creantei puse in executare si contestate este una fiscala, iar declansarea formelor executionale s-a realizat tocmai in temeiul prevederilor speciale de urmarire reglementate de Codul de procedura fiscala, aceasta imprejurare atrage competenta functionala de solutionare a pricinii in favoarea instantei de contencios administrativ din cadrul tribunalului.
18. Astfel, competenta functionala vizeaza principiul specializarii instantei, care in cauza este dat de actul normativ cu caracter special in temeiul caruia se face executarea si de natura creantei puse in executare, care este una de natura fiscala.
19. Asa fiind, natura contencios fiscala a executarii silite se deduce din natura raportului juridic obligational devenit litigios, deoarece procesul de judecata trebuie privit in ansamblu, ca avand doua faze: una judiciara si una executionala, care nu pot primi calificari deosebite sub aspectul naturii juridice.
20. Pentru argumentele aratate s-a conchis ca faza procesuala a executarii nu poate avea decat calificarea juridica a raportului litigios dintre parti, respectiv aceea de contencios administrativ si fiscal.
21. Competenta functionala se stabileste dupa felul atributiilor jurisdictionale ce revin fiecarei categorii de instante si se raporteaza la criteriul specializarii instantei, mergand pana la specializarea completului de judecata .
22. Retinand ca raportul juridic stabilit intre creditor si debitor este de natura fiscala, s-a apreciat ca revine sectiei de contencios administrativ si fiscal din cadrul tribunalului competenta functionala de solutionare a apelului, cu atat mai mult cu cat, de cele mai multe ori, apararile partilor privesc si imprejurari legate de emiterea titlului de creanta specifice executarilor creantelor fiscale.

III. Jurisprudenta Curtii Constitutionale
23. In urma verificarilor efectuate nu a fost identificata jurisprudenta relevanta a Curtii Constitutionale cu privire la dispozitiile legale ce fac obiectul prezentului recurs in interesul legii.

IV. Opinia Ministerului Public
24. Ministerul Public - Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a apreciat ca prima orientare de jurisprudenta este in litera si spiritul legii.
25. In acest sens a aratat ca solutia si considerentele Deciziei nr. XIV din 5 februarie 2007 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectiile Unite isi mentin valabilitatea si in actuala configurare normativa a contestatiei la executare din Codul de procedura civila si Codul de procedura fiscala.
26. De asemenea, s-a aratat ca jurisprudenta ulterioara de unificare in alte probleme de drept identice/similare, prin care s-a acordat prevalenta principiului specializarii in ceea ce priveste stabilirea competentei materiale procesuale a instantelor de control judiciar in privinta contestatiei la executare silita si a contestatiei la titlu, nu este de natura a determina reconsiderarea solutiei si dezlegarilor anterioare, intrucat aplicarea acestui principiu in prezenta problema de drept produce consecinte incompatibile cu sistemul cailor de atac in materia contenciosului administrativ.
V. Raportul asupra recursului in interesul legii
27. Prin raportul intocmit in cauza, judecatorii-raportori au apreciat ca, in interpretarea si aplicarea unitara a prevederilor art. 714 si art. 95 din Codul de procedura civila, sectiile civile ale tribunalelor sunt competente functional sa solutioneze apelurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii asupra contestatiilor formulate impotriva executarilor silite pornite in temeiul dispozitiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala, cu modificarile si completarile ulterioare.

VI. Inalta Curte de Casatie si Justitie
28. Examinand sesizarea cu recurs in interesul legii, raportul intocmit de judecatorii-raportori, punctul de vedere al Ministerului Public, precum si dispozitiile legale ce se solicita a fi interpretate in mod unitar, constata urmatoarele:

VI.1. Admisibilitatea recursului in interesul legii
29. Conform dispozitiilor art. 515 din Codul de procedura civila: "Recursul in interesul legii este admisibil numai daca se face dovada ca problemele de drept care formeaza obiectul judecatii au fost solutionate in mod diferit prin hotarari judecatoresti definitive, care se anexeaza cererii."
30. Din cuprinsul textului de lege citat rezulta patru conditii ce trebuie indeplinite cumulativ pentru ca recursul sa fie admisibil, si anume: sesizarea sa aiba ca obiect o problema de drept; aceasta problema de drept sa fi fost dezlegata diferit de instantele judecatoresti; dovada solutionarii diferite sa se faca prin hotarari judecatoresti definitive; hotararile judecatoresti sa fie anexate cererii.
31. In prezenta cauza sunt indeplinite conditiile impuse de norma legala pentru admisibilitatea recursului in interesul legii.
32. Astfel, potrivit actului de sesizare, problema de drept solutionata diferit de instantele judecatoresti a fost generata de interpretarea si aplicarea unor reglementari legale ce s-au dovedit a fi insuficient de clare si precise, generand astfel o practica neunitara.
33. Jurisprudenta anexata sesizarii a relevat ca instantele judecatoresti, atat cele civile, cat si cele de contencios administrativ, analizand competenta de solutionare a apelurilor declarate impotriva sentintelor pronuntate de judecatorii asupra contestatiilor formulate impotriva executarilor silite pornite in temeiul Legii nr. 207/2015, fie si-au retinut propria competenta solutionand cauzele pe fond, fie au declinat reciproc competenta de solutionare. De asemenea, hotararile pronuntate in regulatorul de competenta au evidentiat o practica neunitara, competenta de solutionare in calea de atac fiind stabilita atat in favoarea sectiei civile, cat si in favoarea sectiei/completului de contencios administrativ.
34. Autorul sesizarii a anexat dovezi din care rezulta cu claritate ca problema de drept a primit o solutionare diferita la nivelul instantelor de judecata . Chiar daca nu toate hotararile judecatoresti definitive anexate sunt relevante pentru evidentierea problemei de drept ce face obiectul sesizarii, se constata totusi ca sunt suficiente elemente care demonstreaza indeplinirea cumulativa a conditiilor impuse de lege pentru admisibilitatea recursului in interesul legii.

VI.2. Pe fondul recursului in interesul legii
35. Problema de drept supusa dezbaterii vizeaza interpretarea si aplicarea unitara a prevederilor art. 714 si art. 95 din Codul de procedura civila, in sensul de a se stabili daca solutionarea apelurilor declarate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii asupra contestatiilor formulate impotriva executarilor silite pornite in temeiul Legii nr. 207/2015 este de competenta sectiilor civile sau a sectiilor/completurilor de contencios administrativ si fiscal din cadrul tribunalelor.
36. Contestatiile la executare silita in materie fiscala sunt reglementate de prevederile art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala, cu modificarile si completarile ulterioare, potrivit carora:
"(1) Persoanele interesate pot face contestatie impotriva oricarui act de executare efectuat cu incalcarea prevederilor prezentului cod de catre organele de executare silita, precum si in cazul in care aceste organe refuza sa indeplineasca un act de executare in conditiile legii.
(2) Dispozitiile privind suspendarea provizorie a executarii silite prevazute de Codul de procedura civila, republicat, nu sunt aplicabile.
(3) Contestatia poate fi facuta si impotriva titlului executoriu in temeiul caruia a fost pornita executarea, in cazul in care acest titlu nu este o hotarare data de o instanta judecatoreasca sau de alt organ jurisdictional si daca pentru contestarea lui nu exista o alta procedura prevazuta de lege.
(4) Contestatia se introduce la instanta judecatoreasca competenta si se judeca in procedura de urgenta."
37. Mai intai se impune a fi facuta precizarea ca, in privinta instantei fondului, nu exista divergente de opinie, intrucat toate instantele au tinut cont in practica lor de Decizia nr. XIV din 5 februarie 2007 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectiile Unite, prin care s-a stabilit ca: "Judecatoria in circumscriptia careia se face executarea este competenta sa judece contestatia, atat impotriva executarii silite insesi, a unui act sau masuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscala de a indeplini un act de executare in conditiile legii, cat si impotriva titlului executoriu in temeiul caruia a fost pornita executarea, in cazul in care acest titlu nu este o hotarare data de o instanta judecatoreasca sau de un alt organ jurisdictional, daca pentru contestarea lui nu exista o alta procedura prevazuta de lege."
38. Insa divergentele de jurisprudenta au aparut in solutionarea apelurilor declarate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii in materia contestatiilor la executare fiscala, unele instante apreciind ca acestea sunt in competenta functionala a sectiilor civile ale tribunalelor, iar alte instante statuand ca sunt in competenta sectiilor de contencios administrativ si fiscal ale tribunalelor, in raport cu natura obiectului litigiului.
39. Pornind analiza de la considerentele Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectiile Unite din Decizia nr. XIV din 5 februarie 2007, se constata ca, in stabilirea interpretarii de mai sus, instanta suprema a retinut ca, potrivit dispozitiilor art. 169 alin. (1) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala, republicata (2), cu modificarile si completarile ulterioare (Ordonanta Guvernului nr. 92/2003), orice persoana interesata poate face contestatie impotriva oricarui act de executare efectuat cu incalcarea prevederilor legale de catre organele de executare fiscala, precum si impotriva refuzului acestora de a indeplini un act de executare in conditiile legii.
40. Totodata, s-a avut in vedere ca, in conformitate cu dispozitiile alin. (3) al aceluiasi articol, "Contestatia poate fi facuta si impotriva titlului executoriu in temeiul caruia a fost pornita executarea, in cazul in care acest titlu nu este o hotarare data de o instanta judecatoreasca sau de alt organ jurisdictional si daca pentru contestarea lui nu exista o alta procedura prevazuta de lege", iar in reglementarea competentei si a modului de solutionare, in cuprinsul alin. (4) al aceluiasi articol 169 se mai prevede: "Contestatia se introduce la instanta judecatoreasca competenta si se judeca in procedura de urgenta."
41. S-a considerat ca, in lipsa unor proceduri exprese referitoare la instanta judecatoreasca competenta, devin aplicabile, in aceasta privinta, dispozitiile art. 2 alin. (3) din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003, in care se precizeaza ca: "Unde prezentul cod nu dispune se aplica dispozitiile Codului de procedura civila." Or, potrivit prevederilor art. 400 alin. 2 din Codul de procedura civila de la 1865, "Contestatia privind lamurirea intelesului, intinderii sau aplicarii titlului executoriu se introduce la instanta care a pronuntat hotararea ce se executa", iar "Daca o asemenea contestatie vizeaza un titlu executoriu ce nu emana de la un organ de jurisdictie, competenta de solutionare apartine instantei de executare".
42. Din coroborarea acestor dispozitii cu prevederea de la art. 373 alin. 2 din Codul de procedura civila de la 1865, care stabileste ca "Instanta de executare este judecatoria in circumscriptia careia se va face executarea, in afara cazurilor in care legea dispune altfel", instanta suprema a decis ca este competenta sa judece, atat contestatia la executarea propriu-zisa, cat si contestatia la titlu, judecatoria in circumscriptia careia se face executarea .
43. S-a apreciat ca o atare solutie se impune, deoarece, in cazul contestarii executarii silite ce se realizeaza de catre organele administrativ-fiscale in baza unui titlu executoriu fiscal, dreptul comun este reprezentat de normele dreptului civil, material si procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse in Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 si, respectiv, in titlul IX din Codul de procedura fiscala anterior, care sunt aplicabile numai la solutionarea actiunii in anularea sau modificarea obligatiei fiscale ce constituie titlu de creanta fiscala.
44. Desi aceasta interpretare data de Inalta Curte de Casatie si Justitie intr-o decizie de recurs in interesul legii este obligatorie pentru instante, in practica judiciara au aparut solutii diferite in calificarea naturii litigiului, in raport cu natura fiscala a creantei a carei executare este in discutie.
45. Unele instante au apreciat ca, din moment ce natura creantei puse in executare si contestate este una fiscala, iar declansarea formelor executionale s-a realizat tocmai in temeiul prevederilor speciale de urmarire reglementate de Codul de procedura fiscala, aceasta atrage competenta functionala de solutionare a pricinii in favoarea instantei de contencios administrativ din cadrul tribunalului. Astfel, competenta functionala vizeaza principiul specializarii instantei, care in cauza este dat de actul normativ cu caracter special in temeiul caruia se face executarea si de natura creantei puse in executare, care este una de natura fiscala.
46. Se observa ca aceste instante au tinut cont, in motivarea hotararilor pronuntate, de Decizia nr. XV din 5 februarie 2007, pronuntata tot intr-un recurs in interesul legii de Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectiile Unite, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 764 din 12 noiembrie 2007, prin care s-au stabilit urmatoarele: "1. Competenta de solutionare in prima instanta a contestatiei formulate impotriva executarii silite propriu-zise si a contestatiei care vizeaza lamurirea intelesului, intinderii sau aplicarii titlului executoriu ce nu emana de la un organ de jurisdictie revine judecatoriei. 2. Competenta de solutionare a contestatiei privind intelesul intinderii sau aplicarii titlului executoriu, ce reprezinta o hotarare judecatoreasca comerciala sau un alt titlu comercial emis de un organ jurisdictional, revine, dupa caz, instantei comerciale sau organului jurisdictional care a pronuntat hotararea ce se executa."
47. In considerentele acestei decizii, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectiile Unite a stabilit: "(...) cu privire la instanta competenta sa solutioneze caile de atac in contestatiile la executare nu exista practica neunitara, divergentele de opinie aparand in ceea ce priveste sectia din cadrul instantei de control judiciar la care trebuie sa se inregistreze asemenea pricini.
Sub acest aspect, nu poate fi vorba despre o interpretare si aplicare diferita a legii, deoarece, cu exceptia Inaltei Curti de Casatie si Justitie, sectiile celorlalte instante - acolo unde exista sectii specializate - nu au o competenta proprie prevazuta in texte de lege, susceptibile de interpretari diferite.
Astfel, competenta de solutionare a caii de atac se verifica in raport cu nivelul instantei, impartirea pe sectii fiind o chestiune de organizare judecatoreasca.
Cu toate acestea, in considerarea principiului specializarii, este firesc ca, atunci cand contestatia la executare propriu-zisa sau contestatia la titlu vizeaza un titlu emis in materie comerciala, acestea sa se indrepte la sectia comerciala - daca aceasta exista - a instantei competente.
Sub acest aspect, nu poate fi primit punctul de vedere exprimat in unele hotarari, conform caruia, atunci cand este vorba despre o contestatie la executare propriu-zisa, natura litigiului ramane fara relevanta."
48. Instantele care au imbratisat aceasta prima opinie au concluzionat ca, desi legislatia procesual civila a fost modificata, considerentele acestei decizii, precum si cele statuate raman actuale, iar pentru identitate de ratiune sunt aplicabile si in situatia in care contestatia la executare vizeaza un titlu emis in materie administrativa.
49. Dimpotriva, alte instante au considerat ca natura fiscala a creantei ce se executa este lipsita de relevanta, deoarece regulile de procedura si normele de drept material aplicabile sunt cele civile, situatie ce face ca interventia instantei de contencios administrativ sa fie exclusa, iar o astfel de natura a cauzei se pastreaza si in calea de atac ce va reveni spre solutionare, de asemenea, instantei civile, iar nu celei de contencios administrativ.
50. Aceste din urma instante au interpretat corect dispozitiile legale incidente, iar dezlegarea acestei probleme de drept controversate din practica instantelor judecatoresti raspunde scopului recursului in interesul legii de a asigura o aplicare si interpretare unitara a legii de catre toate instantele si, pe cale de consecinta, o jurisprudenta predictibila.
51. Pentru a se stabili natura juridica a contestatiei la executare in materie fiscala nu pot fi ignorate considerentele Deciziei de recurs in interesul legii nr. XIV din 5 februarie 2007, citata anterior, prin care Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectiile Unite a statuat ca "in cazul contestarii executarii silite ce se realizeaza de catre organele administrativ-fiscale in baza unui titlu executoriu fiscal, dreptul comun este reprezentat de normele dreptului civil, material si procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse in Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ si, respectiv, in titlul IX din Codul de procedura fiscala, care sunt aplicabile numai la solutionarea actiunii in anularea sau modificarea obligatiei fiscale, ce constituie titlu de creanta fiscala".
52. Din aceasta perspectiva s-a concluzionat, in solutionarea recursului in interesul legii, ca judecatoria in circumscriptia careia se face executarea este competenta sa judece contestatia atat impotriva executarii silite insesi, a unui act sau unei masuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscala de a indeplini un act de executare in conditiile legii, cat si impotriva titlului executoriu in temeiul caruia a fost pornita executarea, in cazul in care acest titlu nu este o hotarare data de o instanta judecatoreasca sau de un alt organ jurisdictional, evident numai daca pentru contestarea lui nu exista o alta procedura prevazuta de lege.
53. Or, natura obiectului litigiului se pastreaza pe tot parcursul solutionarii cauzei, aceasta neputandu-se modifica in caile de atac, in functie de gradul de jurisdictie si de stadiul procesual.
54. Din aceste considerente, daca natura litigiului este pur civila, iar dispozitiile fiscale nu sunt incidente, nu exista niciun argument care sa atraga competenta instantei specializate de contencios administrativ in faza de solutionare a caii de atac.
55. Este de principiu ca numai determinarea naturii juridice a litigiului ca fiind de contencios administrativ atrage competenta instantelor de contencios administrativ, iar, potrivit dispozitiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ este definit ca fiind "activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".
56. Din interpretarea textului legal citat se constata ca, pentru a fi in prezenta contenciosului administrativ, este necesar a fi intrunite in mod cumulativ doua conditii: in primul rand, una dintre parti sa fie o autoritate publica si, in al doilea rand, litigiul, conflictul, sa fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesolutionarea in termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).
57. In doctrina s-a retinut ca, stricto sensu, contenciosul administrativ evoca totalitatea litigiilor dintre autoritatile publice si persoanele vatamate in drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competenta instantelor de contencios administrativ si sunt solutionate in baza unui regim de putere publica guvernat de legea-cadru in materie.
58. Pe de alta parte, notiunea de "act administrativ" este definita in art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, text care face referire la "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice", iar la lit. c1) se prevede ca "sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative".
59. In acest context se constata ca nu sunt intrunite conditiile prevazute cumulativ de dispozitiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi in prezenta unui contencios administrativ care sa reclame ratione materiae competenta functionala a instantelor de contencios administrativ, nefiind suficient ca in litigiu este implicata executarea unei creante fiscale, cata vreme acest litigiu nu priveste un act administrativ tipic sau asimilat.
60. Imprejurarea ca titlul ce sta la baza executarii este un act de natura fiscala sau o hotarare pronuntata in materie fiscala nu constituie un argument care sa atraga competenta solutionarii unor litigii, ce nu au legatura cu normele speciale ale Legii nr. 554/2004, de catre judecatorul de contencios administrativ.
61. Mai mult, atunci cand legiuitorul a dorit sa atribuie competenta instantei de contencios administrativ a facut-o in mod clar, asa cum rezulta din art. 213 alin. (13) din Legea nr. 207/2015 (poprirea si sechestrul asigurator). Dimpotriva, cand se face referire la contestatia la executare propriu-zisa impotriva actelor de executare emise de organele fiscale, art. 260 alin. (4) din Legea nr. 207/2015 se refera la instanta de drept comun, si nu la instanta specializata de contencios administrativ. Daca intentia legiuitorului ar fi fost sa se solutioneze astfel de litigii in caile de atac de catre instanta de contencios administrativ, ar fi prevazut expres acest lucru in textul de lege prin care a stabilit competenta instantelor pentru solutionarea contestatiei la executare propriu-zise.
62. Un argument in plus in sprijinul celor deja antamate este si faptul ca, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor judeca in fond, ca regula generala, doar acele litigii fiscale determinate prin aplicarea criteriului valoric. Pe de alta parte, in apel, aceste sectii specializate judeca doar in acele situatii prevazute expres de alte acte normative cu caracter special (spre exemplu, Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare).
63. In consecinta, se poate observa ca in materia contenciosului administrativ exista un dublu grad de jurisdictie, potrivit caruia doar tribunalele si curtile de apel sunt competente sa solutioneze cauze in prima instanta, calea de atac prevazuta de lege fiind recursul. De la aceasta regula generala se poate deroga doar prin norme speciale, care, in materia contestatiei la executare prevazute de art. 260 din Legea nr. 207/2015, nu exista.
64. Asa cum s-a evidentiat mai sus, este cert ca nu se poate aprecia direct in apel competenta functionala a sectiei de contencios administrativ a tribunalului prin raportare la natura actului contestat, deoarece determinarea competentei functionale prin raportare la natura actului se realizeaza cu ocazia solutionarii cauzei in fond, iar nu in calea de atac.
65. Or, daca in determinarea instantei competente functional ar prezenta relevanta natura actului contestat, atunci, prin raportare la art. 10 din Legea nr. 554/2004, cauza ar trebui sa fie solutionata in fond de tribunal sau de curtea de apel, iar nu de catre judecatorie.
66. Aceasta solutie ar contrazice insa vointa legiuitorului, care, prin introducerea art. 260 din Legea nr. 207/2015, a inteles sa trateze in acelasi mod, din punct de vedere procedural, toate contestatiile la executare, indiferent daca acestea privesc acte emise intr-o procedura fiscala sau acte emise in executarea unor raporturi juridice de drept privat, dandu-le pe toate in competenta judecatoriei, ca instanta de fond .
67. Nu in ultimul rand, prin raportare la dispozitiile art. 95 pct. 4 din Codul de procedura civila si art. 10 din Legea nr. 554/2004, sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor nu judeca in apel, asa cum a statuat Inalta Curte de Casatie si Justitie - Completul competent sa judece recursul in interesul legii prin Decizia nr. 17 din 18 septembrie 2017, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 930 din 27 noiembrie 2017, iar in privinta contestatiilor la executare nu exista norme cu caracter special si derogatoriu de la aceasta regula .
68. De altfel, interpretarea data in solutionarea prezentului recurs in interesul legii este in consens cu modificarea si clarificarea legislativa in privinta prevederilor art. 713 alin. (2) din Codul de procedura civila, intervenite prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea si completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, precum si pentru modificarea si completarea altor acte normative, aplicabile numai in cazul contestatiilor formulate in legatura cu procedurile executionale declansate ulterior intrarii in vigoare a acestei legi de modificare.
69. Conform noii redactari a art. 713 alin. (2) din Codul de procedura civila, existenta oricarei alte cai procesuale, inclusiv a unei actiuni de drept comun, elimina posibilitatea formularii, in cadrul contestatiei la executare, de aparari de fond cu privire la dreptul cuprins in titlul executoriu.
70. Astfel, modificarea legislativa survenita elimina practic posibilitatea invocarii, in cadrul contestatiei la executare, a apararilor de fond referitoare la dreptul cuprins in titlul executoriu. Noua redactare a art. 713 alin. (2) din Codul de procedura civila prevede ca astfel de aparari sau motive de fond sa nu poata fi invocate pe calea contestatiei la executare, de vreme ce partea ar avea deschisa, in toate situatiile, calea unei actiuni de fond (actiune in anulare, declararea nulitatii actului juridic etc.) care va fi solutionata in conformitate cu actul normativ cu caracter special dedus din natura raportului juridic obligational devenit litigios.
71. Pe cale de consecinta, in considerarea dezlegarilor date anterior de Inalta Curte de Casatie si Justitie, in interpretarea si aplicarea unitara a prevederilor art. 714 si art. 95 din Codul de procedura civila, sectiile civile ale tribunalelor sunt competente functional sa solutioneze apelurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii asupra contestatiilor formulate impotriva executarilor silite pornite in temeiul dispozitiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015.
72. Pentru considerentele aratate, in temeiul dispozitiilor art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedura civila,

INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
In numele legii
D E C I D E:

Admite recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta si, in consecinta, stabileste ca:

In interpretarea si aplicarea unitara a prevederilor art. 714 si art. 95 din Codul de procedura civila, sectiile civile ale tribunalelor sunt competente functional sa solutioneze apelurile declarate impotriva hotararilor pronuntate de judecatorii asupra contestatiilor formulate impotriva executarilor silite pornite in temeiul dispozitiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedura fiscala, cu modificarile si completarile ulterioare.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica, astazi, 3 iunie 2019.