Hotararea CEDO in Cauza Maria Atanasiu si altii impotriva Romaniei

184. In mod special, Curtea a constatat ca partilor interesate nu le era oferita nicio garantie in ceea ce priveste durata sau rezultatul procedurii in fata Comisiei Centrale. Ea a observat in plus ca Fondul "Proprietatea" nu functioneaza intr-o maniera care sa permita acordarea efectiva a unei despagubiri tuturor beneficiarilor legilor de reparatie care alesesera sa primeasca actiuni (a se vedea, printre altele, Viasu, A§A§ 71-72, si Matache si altii, A§ 42, mentionate mai sus). Astfel, aceasta inactiune a statului nu era justificata in mod legitim prin urmarirea unui scop de interes public, in conformitate cu principiile enuntate in paragrafele 162-168 de mai sus.
185. In speta, Curtea observa in ceea ce le priveste pe doamnele Atanasiu si Poenaru ca, in ciuda faptului ca ele au obtinut, prin mai multe hotarari judecatoresti ramase definitive (paragraful 19 de mai sus), o constatare a ilegalitatii privarii lor de proprietate si ca, prin decizia ramasa definitiva din data de 18 aprilie 2005, autoritatea administrativa locala a fost obligata sa pronunte o decizie asupra cererii lor, aceste hotarari nu au fost puse in executare nici pana astazi.
186. Curtea mai observa, in ceea ce o priveste pe doamna Solon, ca in ciuda faptului ca a obtinut, la data de 30 martie 2006, o hotarare judecatoreasca definitiva ce stabilea cuantumul despagubirii si ca, ulterior, la data de 24 martie 2009, o decizie administrativa a confirmat acest drept, aceste decizii nu au fost inca executate.
187. Guvernul invoca in principal numarul mare de cereri de despagubire similare celor introduse de reclamante, lucru care a condus la ingreunarea procedurilor administrative, la prelungirea termenelor de solutionare si de plata, precum si la o sarcina bugetara importanta.
188. Curtea se vede, asadar, confruntata cu cauze dificile, ce releva o complexitate politica, istorica si faptica tinand de o problema ce ar fi trebuit sa fie rezolvata de toate autoritatile care au raspunderea deplina de a gasi o solutie adecvata. Aceasta realitate trebuie sa ghideze Curtea in interpretarea si in aplicarea Conventiei, care nu trebuie sa fie nici rigide, nici opace fata de circumstantele faptice concrete.
189. Motivele de ordin faptic avansate de Guvern nu pot fi puse la indoiala. Totusi, Curtea apreciaza ca aceste constatari nu au fost in mod suficient insotite de masuri legislative si administrative capabile sa ofere tuturor partilor interesate in procesul de restituire o solutie coerenta, previzibila si proportionala cu scopurile de interes public urmarite.
190. In ceea ce priveste planul de actiune prezentat de Guvern, Curtea observa ca nu a fost trimis Comitetului Ministrilor decat la inceputul anului 2010. Desi acesta propune cateva solutii interesate, acestea nu sunt insotite inca de un calendar de adoptare (paragraful 154 de mai sus).
191. Referitor la recentele progrese inregistrate in ceea ce priveste Fondul "Proprietatea", invocate de Guvern, Curtea observa ca, la ora actuala, din cei peste 68.000 de creditori inregistrati la Comisia Centrala numai circa 3.500 au beneficiat de transformarea creantei in actiuni la acest fond, a caror tranzactionare nu este inca posibila pe piata bursiera.
192. Dupa ce a analizat in lumina principiilor enuntate in jurisprudenta sa toate elementele aflate in posesia sa, Curtea considera ca Guvernul nu a expus niciun fapt sau argument care sa poata justifica inefectivitatea dreptului reclamantelor la despagubire .
193. Curtea apreciaza ca, in speta, faptul ca reclamantele nu au primit inca o despagubire si nu au nicio garantie cu privire la data la care o vor putea primi le-a impus o sarcina disproportionata si excesiva, incompatibila cu dreptul la respectarea bunurilor lor, garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1.
194. Prin urmare, in speta a avut loc incalcarea acestei prevederi.
IV. Asupra aplicarii art. 46 din Conventie
195. Conform acestor prevederi:
"1. Inaltele parti contractante se angajeaza sa se conformeze hotararilor definitive ale Curtii in care ele sunt parti.
2. Hotararea definitiva a Curtii este transmisa Comitetului Ministrilor care supravegheaza executarea ei."
A. Argumentele partilor si ale tertilor intervenienti
1. Argumentele partilor
196. Reclamantele sustin ca, desi procesul de adoptare a masurilor de reparatie pentru privarile de proprietate suferite inainte de anul 1989 a inceput acum douazeci de ani, inca nu s-a incheiat. In acest sens, ele observa ca legislatia relevanta a fost modificata de mai multe ori, ceea ce a avut drept consecinta complicarea tot mai mare a procesului.
197. Prin urmare, ele considera ca lipsa de reactie adecvata din partea autoritatilor nationale dupa constatarile facute de Curte in hotararile Viasu, Katz si Faimblat, mentionate mai sus, este de natura sa aduca atingere caracterului subsidiar al mecanismului de control instaurat de Conventie .
198. Guvernul arata ca o serie de probleme dintre cele mai grave a condus la incetinirea procesului de restituire si de despagubire pentru bunurile nationalizate. Acesta subliniaza amploarea fenomenului nationalizarilor sub regimul comunist, precum si varietatea bunurilor ce fac obiectul legilor de restituire .
199. El mai precizeaza ca se confrunta cu un mare numar de cereri de restituire sau de despagubire provenite de la fosti proprietari sau de la mostenitorii acestora.
200. Apoi arata ca la numarul mare de cereri de despagubire se adauga cerinta unei despagubiri integrale impusa de legile in vigoare. Conform unei evaluari aproximative, suma necesara pentru a plati aceste despagubiri se ridica la 21 de miliarde de euro. Guvernul precizeaza in acest sens ca PIB-ul Romaniei pentru anul 2009 a fost de 120 de miliarde de euro. Suma despagubirilor platite efectiv pana in prezent ar fi de circa 84 de milioane de euro.
201. In ceea ce priveste posibilitatea prevazuta de lege de a acorda bunuri sau servicii drept compensatie, Guvernul sustine ca ea nu poate avea decat o aplicare foarte restransa din cauza lipsei de bunuri si a caracterului limitat al rezervelor publice de terenuri ce apartin comunelor.
202. Guvernul mai semnaleaza ca sursa de dificultate pentru punerea in aplicare a mecanismului de restituire si de despagubire lipsa de informatii cadastrale si lipsa unui inventar al bunurilor statului.
203. In ceea ce priveste masurile ce trebuie luate din perspectiva art. 46 din Conventie, Guvernul admite ca sistemul de restituire trebuie sa devina mai eficient. In acest sens, acesta arata ca in anul 2009 a fost creat un grup de lucru ce reuneste reprezentanti ai Agentului guvernamental, ai Fondului "Proprietatea", ai ANRP, ai Ministerului de Finante si ai Ministerului de Justitie. In plus, la data de 25 februarie 2010, Comitetului Ministrilor al Consiliului Europei i-a fost prezentat un plan de actiune . Acesta cuprinde urmatoarele puncte:
- infiintarea unei comisii interministeriale avand ca obiect identificarea celor mai bune solutii pentru finalizarea procesului de restituire a proprietatilor;
- modificarea legislatiei in materie de restituire a bunurilor nationalizate in sensul simplificarii acesteia si al asigurarii unei eficiente mai mari. Cele mai importante propuneri se refera la stabilirea de termene pentru toate etapele administrative ale procedurii si la prevederea de sanctiuni in caz de nerespectare a acestor termene, extinderea suprafetelor de teren ce ar putea fi restituite si cresterea personalului administrativ implicat in procedurile de restituire;
- aprobarea de catre Parlament a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despagubirilor;
- organizarea de discutii cu asociatiile fostilor proprietari si cu reprezentantii societatii civile.
204. In ceea ce priveste o eventuala reforma a nivelului despagubirilor, Guvernul se arata constient de faptul ca "solutia poloneza" adoptata dupa hotararea Broniowski ar putea constitui o ipoteza de lucru, subliniind insa faptul ca o astfel de abordare ar putea provoca nemultumiri in randul persoanelor interesate.
205. In fine, Guvernul considera ca, in situatii precum cea a Romaniei, caracterizata printr-un dispozitiv legislativ cu consecinte serioase si al carui impact economic asupra intregii tari este considerabil, autoritatile nationale trebuie sa beneficieze de o larga putere discretionara pentru a alege masurile ce vizeaza garantarea respectarii drepturilor patrimoniale si trebuie sa poata beneficia de timpul necesar punerii in aplicare a acestora. In cazul de fata, se pare ca statul a devenit victima propriilor sale bune intentii.
206. Prin urmare, Guvernul roaga Curtea sa ii ofere sprijin in rezolvarea acestei probleme, indicandu-i cat mai clar posibil directiile de urmat si hotarand suspendarea tuturor cauzelor aflate pe rol, care au un obiect similar, pentru a-i permite sa puna in aplicare masuri potrivite.
2. Argumentele tertilor intervenienti
207. Asociatia pentru Proprietatea Privata considera ca sistemul de reparatie instaurat de statul roman pentru bunurile imobile nationalizate inainte de 1989 prezinta deficiente majore atat la nivel legislativ, cat si la nivel judiciar, administrativ si bugetar. Aceasta considera ca legile de "reparatie" sunt inutile in masura in care dreptul comun, si anume actiunea in revendicare, a oferit intotdeauna solutii mai simple si mai previzibile.
208. Asociatia considera ca o reducere a nivelului despagubirilor nu poate fi justificata de pretinsa insuficienta a resurselor bugetare si ar fi de natura sa compromita speranta legitima pe care legislatia actuala le-o ofera partilor interesate. De asemenea, aceasta reducere ar aduce atingere principiului neretroactivitatii legii si principiului nediscriminarii, dat fiind faptul ca mii de persoane aflate intr-o situatie similara cu cea a persoanelor care asteapta inca sa fie despagubite au fost deja despagubite la valoarea de piata a bunurilor ce le-au apartinut.
209. Asociatia ResRo Interessenvertretung Restitution in Rumanien, care prezinta argumente similare in cea mai mare parte, mai arata ca mecanismul de despagubire si de restituire actual este foarte lent, ceea ce il face ineficient. In plus, ea sustine ca autoritatile administrative implicate in acest proces refuza sa publice rapoarte de activitate, astfel incat procesul este lipsit de transparenta.
B. Aprecierea Curtii
1. Principii generale
210. Curtea reaminteste ca, in conformitate cu art. 46, inaltele parti contractante se angajeaza sa se conformeze hotararilor definitive pronuntate de Curte in litigiile in care ele sunt parte, Comitetul Ministrilor fiind insarcinat sa supravegheze executarea acestor hotarari. De aici rezulta, in special, ca, atunci cand Curtea constata o incalcare, statul parat are obligatia juridica nu numai de a le plati partilor interesate sumele alocate ca reparatie echitabila prevazuta de art. 41, dar si sa aleaga, sub controlul Comitetului Ministrilor, masurile generale si/sau, daca este cazul, individuale, ce trebuie integrate in ordinea sa juridica interna pentru a pune capat incalcarii constatate de Curte si pentru a-i inlatura pe cat posibil consecintele.
211. Statul parat ramane liber, sub controlul Comitetului Ministrilor, sa aleaga mijloacele prin care sa indeplineasca obligatia sa juridica in privinta art. 46 din Conventie, in masura in care aceste mijloace sunt compatibile cu concluziile cuprinse in hotararea Curtii (Scozzari si Giunta impotriva Italiei [MC], nr. 39.221/98 si 41.963/98, A§ 249, CEDO 2000-VIII, Christine Goodwin impotriva Regatului Unit [MC], nr. 28.957/95, A§ 120, CEDO 2002-VI, Lukenda impotriva Sloveniei, nr. 23.032/02, A§ 94, CEDO 2005-X, si S. si Marper impotriva Regatului Unit [MC], nr. 30.562/04 si 30.566/04, A§ 134, 4 decembrie 2008).
212. Hotarand ca o anumita cauza trebuie tratata conform "procedurii hotararii-pilot", Curtea cauta sa faciliteze repararea cea mai rapida si cea mai efectiva posibila a unei disfunctionalitati ce afecteaza protectia dreptului conventional in cauza in ordinea juridica interna. Unul dintre factorii luati in considerare de Curte atunci cand a conceput si a implementat aceasta procedura este amenintarea tot mai mare pe care o reprezinta pentru sistemul Conventiei numarul mare de cauze repetitive, dintre care unele rezulta din aceeasi problema structurala sau sistemica.
213. Procedura hotararii-pilot are, inainte de toate, scopul de a ajuta statele contractante sa isi indeplineasca rolul ce le revine in sistemul Conventiei, rezolvand acest tip de probleme la nivel national, recunoscandu-le astfel persoanelor in cauza drepturile si libertatile definite in Conventie, asa cum prevede art. 1, oferindu-le un remediu mai rapid, usurand in acelasi timp sarcina Curtii [Broniowski impotriva Poloniei (solutionare amiabila) [MC], nr. 31.443/96, A§ 35, CEDO 2005-IX, si Hutten-Czapska impotriva Poloniei [MC], nr. 35.014/97, A§A§ 231-234, CEDO 2006-VIII].
214. Procedura hotararii-pilot presupune ca aprecierea de catre Curte a situatiei denuntate intr-o astfel de cauza sa se extinda in mod necesar dincolo de interesele reclamantului despre care este vorba. Ea ii impune Curtii sa identifice, pe cat posibil, cauzele problemei structurale si sa analizeze cauza din perspectiva masurilor generale ce trebuie luate in interesul celorlalte persoane eventual afectate (Wolkenberg si altii, mentionata mai sus, A§ 35, si, mutatis mutandis, Olaru si altii, mentionata mai sus, A§ 54).
2. Aplicarea principiilor mentionate mai sus in cauza de fata
a) Aplicarea procedurii hotararii pilot in cauza
215. Curtea observa ca, spre deosebire de cauzele Broniowski si Hutten-Czapska, mentionate mai sus, in care deficientele din ordinea juridica interna au fost identificate pentru prima data, Curtea se pronunta in cauzele de fata dupa mai multe hotarari in care a constatat deja incalcarea art. 6 A§ 1 din Conventie si art. 1 din Protocolul nr. 1 din cauza deficientelor sistemului roman de despagubire sau de restituire [a se vedea, in acelasi sens, Bourdov impotriva Rusiei (nr. 2), nr. 33.509/04, A§A§ 129, CEDO 2009-..., Yuriy Nikolayevich Ivanov impotriva Ucrainei, nr. 40.450/04, A§ 83, CEDO 2009-... (extrase)].
216. Curtea constata ca din cauzele de fata rezulta ca ineficienta mecanismului de despagubire sau de restituire continua sa fie o problema recurenta si pe scara larga in Romania. Aceasta situatie persista in ciuda adoptarii hotararilor Viasu, Faimblat si Katz, mentionate mai sus, in care Curtea i-a indicat Guvernului ca se impun masuri generale pentru a permite realizarea efectiva si rapida a dreptului la restituire .
217. Dupa adoptarea acestor hotarari, numarul constatarilor de incalcare a Conventiei din acest punct de vedere a crescut neincetat si pe rolul Curtii se afla alte cateva sute de cereri similare. Ele ar putea da nastere pe viitor unor noi hotarari care constata incalcarea Conventiei. Acesta nu este numai un factor agravant in ceea ce priveste raspunderea statului fata de Conventie din cauza unei situatii trecute sau actuale, ci si o amenintare pentru eficienta viitoare a dispozitivului de control implementat de Conventie [a se vedea, mutatis mutandis, Bourdov (nr. 2), mentionata mai sus, A§A§ 129-130, si Yuriy Nikolayevich Ivanov, mentionata mai sus, A§ 86].
218. Fata ce aceasta situatie, Curtea apreciaza ca prezentele cauze se preteaza la aplicarea procedurii hotararii-pilot, asa cum este definita in hotararile Broniowski, Hutten-Czapska, mentionate mai sus, precum si in hotararile Bourdov (nr. 2), mentionata mai sus, A§A§ 129-130, Yuriy Nikolayevich Ivanov, mentionata mai sus, A§ 81, si Olaru si altii, mentionata mai sus, A§ 59.
b) Existenta unei practici incompatibile cu Conventia